PPP項目總體操作流程

1、PPP模式簡介一、 PPP模式的定義、問題一、 PPP模式定義PPP即政府與社會資本合作。二、 PPP項目特點1、伙伴關系（公私）2、利益共享（公私）3、風險分擔（公私）4、長期性（經(jīng)營）5、穩(wěn)定性（經(jīng)營）目前社會資本要求的收益率往往高于傳統(tǒng)模式項目收益率，社會資本融資往往也高于政府融資。但PPP項目為什么還能節(jié)約成本呢？主要來自項目建設成本節(jié)約和運營成本節(jié)約。例如，同一項目由社會資本建設與由政府自主建設比起來，前者往往可以實現(xiàn)建設投資成本10%-20%的節(jié)約；另一方面，在市場機制帶動下，社會資本有足夠動力采用先進的技術和管理手段來提高運行效率和降低運營成本。三、 PPP運轉模式（非BT，建設

2、 - 轉移）建設 - 運營 - 移交（ BOT）、建設 - 擁有 - 運營（ BOO）、轉讓 - 運營 - 移交（ TOT）、改建 - 運營 - 移交（ ROT）；國內提倡的 PPP項目，一般都包括運營（ O）在內。四、存在的問題目前國內 60%-70%的 PPP模式在運轉初期和執(zhí)行過程中困難重重。存在的問題如下：（ 1）投資周期長 - 收益回報慢（ 2）項目運營難度大、成本高（ 3）地方政府資助力度有限（ 4）信息不對稱帶來經(jīng)營風險（ 5）相關法律法規(guī)保障欠缺五、地方政府債務分析借助 PPP模式化解地方政府債務，主要是政府負有償還責任的債務（即政府直接債務，也叫一類債務）。目前如何利用 PP

3、P模式去化解地方政府債務，國家及財政部沒有出臺具體的規(guī)定。六、政府和社會資本合作項目操作流程圖二、 PPP項目識別一、項目識別（ 1）項目發(fā)起主體政府或社會資本發(fā)起，主要以政府發(fā)起為主。（ 2）項目發(fā)起目的1 是融資需求，解決項目建設資金缺口，化解地方政府債務風險； 2 是政府向社會提供優(yōu)質公共服務和公共產品；3是轉變政府職能，提供政府行政能力。（由政府自己花錢做的事情，該由社會資本實施，放手把投資權和運營權都交給社會資本方，政府及行業(yè)主管部門作為監(jiān)管機構。）（ 3）社會資本發(fā)起和參與 PPP項目的目的1 是利用資金、技術、人才、運營等資源，獲得項目合同，獲得合理投資回報； 2 是在一定年限內

4、獲得項目特許項目經(jīng)營所帶來的壟斷利益； 3 是占領行業(yè)市場份額，提高企業(yè)行業(yè)影響力。二、項目初步篩選（ 1）項目需求初步分析（ 2）投資區(qū)域全方位調研（ 3）項目資料準備三、物有所值評價報告（定性分析和定量分析，可由第三方專業(yè)機構完成）物有所值是實施 PPP的基本原則之一。可從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。（一）定性分析步驟如下：1、制定定性分析辦法（指標、權重等），報財政部門和行業(yè)主管部門審定；2、成立定性分析專家小組（不少于7 名專家，包括工程技術、金融、項目管理、財政和法律專家3、召開專家小組會議，開展項目定性分析。4、整理定性分析結果，報財政部門和行業(yè)主管部門審核。（二）定量分

5、析步驟如下：1、制定定量分析方法，報財政部門和行業(yè)主管部門審定；2、成立定量分析專家小組；3、根據(jù)項目產出說明，計算“公共部門比較值”，作為比較基準；4、根據(jù)項目初步實施方案，計算“影子保潔政府支出成本凈現(xiàn)值”；5、比較“公共部門比較值”與影子保潔政府支出成本凈現(xiàn)值”，判斷PPP模式降低項目全生命周期成本的程度；6、整理定量分析結果（含定量分析結論），報財政部門和行業(yè)主管部門審定；7、匯編物有所值評價報告（含評價結論）。報省財政部門備案。四、財政承受能力評價一、政府責任識別主要包括：1、股權投資：政府與社會資本共同組建項目公司中，政府承擔股權投資支出責任。2、運營補貼：政府付費模式下，政府承擔

6、全部運營補貼支出責任；可行性缺口補助模式下，政府承擔部分運營補貼支出責任；使用者付費模式下，政府不承擔運營補貼支出責任。3、風險承擔：政府承擔的法律風險、政策風險、突發(fā)風險。4、配套投入：土地征收和整理、建設部門項目配套措施、投資補助、貸款貼息等二、政府支出測算1、股權投資支出：土地等實物投入或無形資產投入2、運營補貼支出：根據(jù)項目建設成本、運營成本及利潤水平合理確定，并按不同的付費模式分別測算；3、風險承擔支出：風險出現(xiàn)的概率所帶來的支出責任，采用比例法、情景分析法及概率法進行測算；4、配套投資支出：政府將提供的其他配套投入的總成本和社會資本方為此支付的費用。三、政府能力評估財政承受能力評估

7、包括財政支出能力評估以及行業(yè)和領域平衡性評估。財政支出能力評估, 是根據(jù) PPP項目預算支出責任，評估 PPP項目實施對當前及今后年度財政支出的影響 ; 行業(yè)和領域均衡性評估，是根據(jù) PPP模式適用的行業(yè)和領域范圍，以及經(jīng)濟社會發(fā)展需要和公眾對公共服務的需求，平衡不同行業(yè)和領域 PPP項目，防止某一行業(yè)和領域 PPP項目過于集中。每一年度全部 PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。四、信息披露（公開）各級財政部門（或 PPP中心）應當通過官方網(wǎng)站及報刊媒體，每年定期披露當?shù)?PPP項目目錄、項目信息及財政支出責任情況。應披露的財政支出責任信息包括： PP

8、P項目的財政支出責任數(shù)額及年度預算安排情況、財政承受能力論證考慮的主要因素和指標等。五、項目識別結果處理對項目實施物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目機構報政府審核。通過物有所值評價和財政承受人力論證的項目，可進行項目準備；未通過驗證的，可在實施方案調整后重新驗證；經(jīng)重新驗證后仍不能通過的，不再采用 PPP模式。三、 PPP項目準備一、管理架構組成（一）建立協(xié)調機制縣級（含）以上地方人民政府可建立專門協(xié)調機制，主要負責項目評審、組織協(xié)調和檢查督導等工作，實現(xiàn)簡化審批流程、提高工作效率的目的。一般 PPP審查重點： PPP運作方式、采購程序、交易結構、風險分配、監(jiān)管架構和物有所值評價以

9、及財政承受能力等。示范項目的概況包括：項目的基本情況、建設情況、項目公司的股權情況、項目政府債務情況、項目運營情況、項目有關財政收支情況。財政收支尤其重要，因涉及 PPP項目產權、項目收益、政府股權投資、運營補貼、配套收入、風險承擔機制等， 可能還涉及PPP融資基金及補貼資金等情況。（二）項目實施機構項目實施機構主要項目準備、項目采購、項目監(jiān)管以及項目移交等。 在項目準備階段， 項目實施機構主要負責編制項目實施方案或是項目可行性研究報告，具體包括項目概況、風險分擔與收益共享、項目運作方式、交易機構、合同體系以及監(jiān)管架構； 在項目采購階段， 項目實施機構要選擇適當?shù)夭少彿绞?、成立采購結果確認談判

10、工作組、對采購文件的澄清和修改、依據(jù)發(fā)布資格預審文件等； 項目移交 通常是指在項目合作期限結束或者項目合同提前終止后，項目公司將全部項目設施及相關權益以合同約定的條件和程序移交給政府或者政府指定的其他機構。（三）方案實施機構項目實施方案一般包括：項目概況、風險分擔與收益共享、項目運作方式、交易結構、合同體系、監(jiān)管架構等。1、項目概況包括：基本情況、經(jīng)濟技術指標、項目公司股權等?；厩闆r主要明確項目提供的公共產品和服務內容、項目采購政府和社會合同模式運作的必要性和可行性，以及項目運作的目標和意義。經(jīng)濟技術指標主要明確項目區(qū)位、占地面積、建設內容或資產范圍、投資規(guī)?；蛸Y產價值、主要產出說明和資金來

11、源等。項目公司股權情況主要明確是否要設立項目公司以及公司股權結構。2、風險分擔與利益共享PPP項目存在的三大關系：伙伴關系、風險分擔與利益分享。風險分擔包括：政策風險、匯率風險、技術風險、財務風險、營運風險。（政府政策的不連續(xù)性、變化過于頻繁；基礎設施經(jīng)營的收入不足以支付債務和利息，可能造成債權人求諸法律的手段逼迫項目公司破產。）利益分享：社會資本對項目的預期內部收益率一般在8%-12%之間。政府一般希望把收益率控制在10%以內。（三）項目運作方式PPP的運作模式包括： 委托運營（ O&M）、管理合同（ MC）、建設 - 運營 - 移交（ BOT）、建設 - 擁有 - 運營（ BOO）

12、、轉讓 -運營 - 移交（ TOT）、改建 - 運營 - 移交（ ROT）等。除建設 - 轉移（ BT）。經(jīng)營性項目。 具有明確的收費基礎，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權，采用建設 - 運營 - 移交（ BOT）、建設 - 擁有 - 運營 - 移交（ BOOT）等模式推進。準經(jīng)營性項目。對于經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設-運營-移交（ BOT）、建設 - 擁有 - 運營（ BOO）等模式推進。非經(jīng)營性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費” 回收投資成

13、本的項目，可通過政府購買服務，采用建設 - 擁有 - 運營（ BOO）、委托運營等市場化模式推進。例如： BOT模式（建設 - 經(jīng)營 - 轉讓）BOT的運作模式可分為四階段：項目準備階段、融資建設階段、項目移交階段和政府運作階段。在項目準備階段，要確定項目、項目招投標、立案確定以及協(xié)商談判；在融資建設階段，進行組建項目公司、安排融資、融資實施；項目移交階段，管理項目資產、維護基金和運營管理權。BOT模式的主要參與方主要參與方政府項目資助人項目公司參與方負責內容特許權授予，制定稅收、土地政策和非競爭承諾等資助、組建項目公司融資、建設、管理項目運營貸款人項目使用方原材料供應商工程承包商保險機構專業(yè)

14、運營管理公司提供項目貸款項目產品服務或購買方、用戶提供項目生產所需原材料為項目建設提供土建施工、設備安裝等服務工程分擔項目建設及運營階段的部分風險委托管理項目的日常運營BOT模式的簽約合同類型合同類型合同簽約雙方合同類型合同簽約雙方招商談判協(xié)議政府和投資人長期銷售合同項目公司和項目使用人合資合同投資人和相關主體土建合同項目公司和承包商設立項目公司BOT特許協(xié)議政府和項目公司長期供應商合同項目公司和原材料供應商工程保險合同項目公司和保險合制造合同項目公司和設備供同應商項目貸款合同項目公司和銀行（四）交易結構1、總括項目交易結構主要包括項目投融資結構、回報機制和相關配套安排。項目回報機制主要包括：

15、使用者付費、 可行性缺口補助、政府付費等支付方式。使用者付費又稱用戶付費，是指由最終消費用戶直接付費購買公共產品和服務?？尚行匀笨谘a助，是指使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會資本或項目的經(jīng)濟補助。政府付費，是指政府直接付費購買公共產品和服務，主要包括可用性付費、使用量付費和績效付費備注：地方政府要將與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質納入相應政府預算管理。（五）合同體系合同體系包括：項目合同、股東合同、融資合同、履約合同等。項目合同是其中最核心的法律文件。管理融資顧問法律和審計政府稅務顧問咨詢顧問

16、師提供融資咨詢服務提供法律、稅務咨詢提供審計、提供管理PPP項目會計咨詢服咨詢服務合同發(fā)起人融資方融資合同項目公股東發(fā)起協(xié)保險合同司議履約合同發(fā)起人發(fā)起人保險公司工程承包合同運營服務合同原料供應合同產品購買合同承包商運營商原料供應商產品購買PPP項目合同是項目實施機構與中選社會資本簽訂（若需要成立專門項目公司的，由項目實施機構與項目公司簽訂）的約定項目合作主要內容和雙方基本權利義務的協(xié)議。項目合同的核心內容是項目邊界條件，主要包括權利義務、交易條件、履約保障和調整銜接等邊界。權利義務邊界主要明確項目資產權屬、社會資本承擔的公共責任、政府支付方式和風險分配結構等。交易條件邊界主要明確項目合同期限

17、、項目回報機制、收費定價調整機制和產出說明等。履約保障邊界主要明確強制保險方案以及由投資競爭保函、建設履約保函、運營維護保函和移交維修保函組成的履約保函體系。調整銜接邊界主要明確應急處置、臨時接管和提前終止、合同變更、 合同時期、 項目新增改擴建需求等應對措施。（六）監(jiān)管架構（七）實施方案審核為確保次安裝中長期可持續(xù)性，財政部門應根據(jù)項目生命周期內財政支出、政府債務等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例。通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備。在 PPP項目正式簽訂合同時，財政部門（或 PP

18、P中心）應當對合同進行審核，確保合同內容與財政承受能力論證保持一致，防止因合同內容調整導致財政支出責任出現(xiàn)重大變化。財政部門要嚴格按照合同執(zhí)行，及時辦理支付手續(xù)，切實維護地方政府信用，保障公共服務有效地供給。四、 PPP項目采購一、采購方式選擇適用：公開招標、 邀請招標、 競爭性談判、 競爭性磋商、單一來源采購，共五種。二、資格預審根據(jù)政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法第五條， PPP項目采購應當實行資格預審。項目實施機構應當根據(jù)項目需要準備資格預審文件，發(fā)布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現(xiàn)充分競爭。PPP項目資格預審流程如下：

19、1、發(fā)布審查分為資格預審和資格后審。2、資格預審申請文件遞交及截止。3、資格預審及預審結果公示和備案。4、其他。三、采購文件編制（一）編制項目采購文件（二）采購文件的澄清或修改四、響應文件評審（一）評審小組（二）評分方法（三）評審程序五、采購結果確認談判六、簽署談判備忘錄、合同公示及其他五、 PPP項目執(zhí)行一、成立項目公司社會資本可依法設立項目公司，政府可指定相關機構依法參股項目公司。二、項目融資社會資本或項目公司負責項目融資。包括：融資方案設計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門和項目實施機構負責監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務向政府的不當轉移。三、項目建設建設階段主要有 5 個方面的流程， 包括：工程協(xié)調管理、工程招標與分包、進度管理、質量管理和其他管理措施。1、工程協(xié)調管理、2、工程招標與分包3、進度管理4、質量管理5、其他管理措施6、項目竣工驗收四、項目試運營1、設定項目試運營時間2、項目運行情況檢測3、項目效益情況觀察4、項目問題與完善措施五、績效監(jiān)測與支付1、政府支付2、利益分享、獎勵和懲處六、合同履約管理1、合同修訂、違約與爭議解決2、債權人直接介入七、應急管理八、中期