簡論行政復議和行政訴訟受案范圍銜接

1、簡論行政復議和行政訴訟受案范圍銜接一、行政復議制度和行政訴訟制度是兩種獨立的行 政救濟手段（一）行政復議制度和行政訴訟制度是行政救濟手段行政救濟是指特定的國家機關(guān)對違法或不當?shù)男姓?為予以糾正并對行政相對人合法權(quán)益因此受到的損害予以 賠償?shù)姆芍贫鹊目偤汀Ｎ覈F(xiàn)在行政法理論中存在四種行 政救濟手段：申訴和控告、行政復議、行政訴訟和行政賠償。 行政復議是行政機關(guān)依照行政復議程序受理和處理行政爭 議案件的制度。行政訴訟是行政相對人申請法院解決行政糾 紛的一種訴訟活動。二者都是化解行政爭議、維護行政相對 人權(quán)益的重要渠道。（二）行政復議制度是區(qū)別于行政訴訟制度的行政救濟 手段針對現(xiàn)在有學者認為行政

2、復議與行政訴訟制度二者合 一的學說，筆者有幾點意見予以駁斥：1. 一方面從制度的產(chǎn)生來看，行政復議制度是伴隨著行 政權(quán)能的行使所產(chǎn)生的行政救濟制度，而行政訴訟是通過司 法機關(guān)解決行政爭議，是國家司法機關(guān)行使審判權(quán)的行為其 屬司法救濟，二者性質(zhì)截然不同。2. 另一方面這兩個制度各有特點：首先，行政復議是行 政系統(tǒng)內(nèi)部糾錯機制，這就為行政機關(guān)主動發(fā)現(xiàn)并改正錯誤 提供了可能。其次，行政復議的復議機關(guān)為行政機關(guān)，不論 是政府還是主管部門，相較于法院而言他們在解決一些專業(yè) 性的爭議時更具專業(yè)優(yōu)勢并能更快的解決爭議，提高行政效 率。然而由于行政復議天然的行政附屬性導致其居中裁判效 果大打折扣，加之以程序并

3、不完備、配套制度不理想以及審 理方式公開性不強，一直難以達到制度設定時的預期效果。相比之下，行政訴訟屬于司法審判權(quán)的行使范疇，因此, 法院作為中立的第三方能客觀公正地對待行政主體和行政 相對人間的爭議。也正是因為行政訴訟遵循嚴格的訴訟程 序，公開、公正地解決行政爭議，保證了公信力同時也保證 了救濟效果，使得行政相對人更愿意采用。行政訴訟相較于 行政復議其弊端是行政訴訟程序復雜、效率不高，法院審判 不具備相應的專業(yè)性且不對合理性做判斷。（三）強調(diào)制度獨立之意義經(jīng)過前面的論述我們可以看到，不同于行政救濟中的申 訴與控告和行政賠償，行政復議和行政訴訟在受案范圍上是 有交叉的而且二者相互獨立又相互聯(lián)系

4、，各有優(yōu)勢也各有弊 端。二、行政復議與行政訴訟受案范圍現(xiàn)狀（-）行政復議的受案范圍行政復議的受案范圍是指行政機關(guān)受理行政復議案件的范圍。行政復議法第6條規(guī)定了行政復議案件的 受案范圍。其中，前10項對行政復議受案范圍做了列舉式 的規(guī)定并通過第11項將所有對具體行政行為規(guī)定概括其中。 但需注意的是本法第8條列舉排除了行政機關(guān)作出的行政處 分或者其他人事處理決定以及針對民事糾紛作出的調(diào)解或 者其他處理行為作為行政復議的受案范圍。（二）行政訴訟的受案范圍行政訴訟法第11條規(guī)定的行政訴訟案件的受案范 圍，需要注意的是，非立法性抽象行政行為、行政機關(guān)作出 的行政處分或者其他人事處理決定、針對民事糾紛作出

5、的調(diào) 解或者其他處理行為、國家行為、行政指導行為以及法律規(guī) 定行政復議終局的兩類件不在行政訴訟的受案范圍之列。因 此，行政訴訟的受案范圍相較于行政復議要窄的多，而在案 件的審理方式上，法院審理行政訴訟案件不進行合理性審 查，這也使得行政訴訟對行政案件的處理途徑非常局限。三、行政復議與行政訴訟受案范圍不銜接的具體分析行政復議與行政訴訟受案范圍的銜接，就是指公民的權(quán) 益在受到行政權(quán)的侵害時，司法救濟和行政救濟怎樣配合才 能對糾紛解決起到最恰當?shù)淖饔?，這也關(guān)系到行政救濟制度 的統(tǒng)一。學理上有學者將行政復議與行政訴訟的受案范圍的 銜接從不同的角度分為靜態(tài)的銜接和動態(tài)的銜接。所謂靜態(tài)的銜接是指在行政復議

6、和行政訴訟的受案范 圍基本一致的條件下行政相對人有條件自主選擇救濟方式， 即選擇行政復議或行政訴訟。動態(tài)的銜接簡而言之就是'復 議前置”，即行政相對人須先進行復議對行政復議不服的才 能提起行政訴訟。(-)靜態(tài)的不銜接這種不銜接主要表現(xiàn)在行政復議的受案范圍范圍要寬于行政訴訟的受案范圍。我國行政救濟體現(xiàn)多彩或復議或訴 訟的選擇式救濟，故受案范圍的不一致是的這種選擇變得被 動，比如意欲通對抽象行政行為申請審查的行政相對人不得 選擇行政訴訟只能通過行政復議且須在對具體行政行為的 復議中附帶提出，那么這種選擇上的不自由是對行政相對人 權(quán)利的限制。(二)動態(tài)的不銜接我國行政復議和行政訴訟以選擇適用

7、為主導，復議前置、復議終局的案件較少。其中只有復議前置實現(xiàn)了行 政復議和行政訴訟案件受案范圍的動態(tài)銜接，這就不符合窮 盡救濟原則和司法終審原則，使得權(quán)力制約難以實現(xiàn)。靜態(tài)銜接與動態(tài)銜接是學理上的分析方法，筆者認為受 案范圍的靜態(tài)銜即受案范圍應當盡量一致為宜而動態(tài)銜接 應當適當擴張。四、實現(xiàn)行政復議與行政訴訟受案范圍銜接的路徑從靜態(tài)銜接來看，要充分發(fā)揮行政訴訟的優(yōu)勢，適當擴 大行政訴訟的受案范圍，將非立法性抽象行為、行政指導行 為納入行政訴訟的受案范圍，并允許對國防外交的司法審 查。但筆者認為按照我國行政救濟及我國行政法體系的現(xiàn)狀 復議終局的案件不宜采用訴訟手段救濟應予保留，同時行政 復議案件的

8、合理性審查也不宜推廣至訴訟領域。行政復議方面，行政機關(guān)作出的處分和人事處理目前不 在行政復議的范圍內(nèi)，但將處分和人事處理納入行政復議的 受案范圍是一個必然的趨勢，符合社會發(fā)展的需要同時給予 行政機關(guān)工作人員同等的救濟權(quán)利。在動態(tài)銜接方面，筆者認為可以適當擴大復議前置案件 的范圍，如涉及取消資格的行政行為對行政相對人造成的損 失將是不可彌補的，此類案件可以納入復議前置的范圍，通 過復議和訴訟的雙重救濟充分保護行政相對人的權(quán)利。筆者認為目前行政復議制度在調(diào)處行政爭議中起到了 非常好也非常重要的作用，但是行政復議制度仍有待完善， 本文提出的擴大行政復議案件的受案范圍和復議前置案件 的范圍，并且主張通過擴大與行政復議制度密切相關(guān)的行政 訴訟制度的受案范圍來從側(cè)面促進行政復議制度的發(fā)展。除 此之外，筆者認為嚴格行政復議的程序，對具體程序再細化、 通過加大對行政復議的宣傳力度增強行政相對人對行政復 議的認知程度、組織公開聽證和審理提高行政復議的公信力 這些都是我們在當前階段能夠?qū)π姓妥h