監(jiān)察對(duì)象權(quán)利保障的國家義務(wù)研究

1、    監(jiān)察對(duì)象權(quán)利保障的國家義務(wù)研究    廖思摘要 國家監(jiān)察體制改革雖然已經(jīng)進(jìn)入到法制化定型階段，但把制度優(yōu)勢(shì)真正轉(zhuǎn)化成治理效能，監(jiān)察對(duì)象權(quán)利保障的國家義務(wù)方面還存在監(jiān)察對(duì)象的權(quán)利抽象化、監(jiān)察措施的適用條件欠精準(zhǔn)、監(jiān)察對(duì)象權(quán)利的救濟(jì)途徑存在制度障礙。根據(jù)憲法和黨章中的尊重和保障人權(quán)要求，在依法履職、紀(jì)法貫通、法法銜接、行使職權(quán)和完善配套法規(guī)制度方面，需要健全監(jiān)察權(quán)正確合法行使的原則，明晰監(jiān)察對(duì)象的權(quán)利，明確監(jiān)察措施線索核實(shí)階段與審批立案階段的區(qū)分適用、暢通司法救濟(jì)權(quán)行使途徑，以更好地履行監(jiān)察對(duì)象權(quán)利保障的國家義務(wù)。關(guān)鍵詞 國家義務(wù) 監(jiān)察對(duì)象 人權(quán)基金

2、項(xiàng)目：2018年湖南省研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目（cx20188695）。：d630.9 ：a doi：10.19387/ki.1009-0592.2020.02.0592018年3月20日，第十三屆全國人大一次會(huì)議表決通過了監(jiān)察法，標(biāo)志著國家監(jiān)察體制改革進(jìn)入法制化定型階段。國家監(jiān)察機(jī)制通過對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督，以規(guī)制公權(quán)力濫用，但是監(jiān)督的權(quán)力也有濫用的可能，監(jiān)察權(quán)也需要制度性約束機(jī)制以確保有效實(shí)現(xiàn)其治理效能。權(quán)力制約的目的在于保障權(quán)利，因此權(quán)利保障是各種權(quán)利制約方式都需要考慮的因素，監(jiān)察對(duì)象的權(quán)利保障亦是監(jiān)察權(quán)制約機(jī)制的重要內(nèi)容，而有效的權(quán)利保障與救濟(jì)機(jī)制是國家應(yīng)盡的義務(wù)。一、監(jiān)察對(duì)象

3、權(quán)利保障國家義務(wù)的法理基礎(chǔ)（一）監(jiān)察對(duì)象權(quán)利保障國家義務(wù)的內(nèi)涵監(jiān)察對(duì)象權(quán)利保障的國家義務(wù)指的是在監(jiān)察權(quán)行使過程中，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)負(fù)有保障監(jiān)察對(duì)象的人權(quán)及其派生權(quán)利的義務(wù)。監(jiān)察機(jī)關(guān)是監(jiān)察對(duì)象權(quán)利保障的主要義務(wù)主體。國家監(jiān)察機(jī)關(guān)通過行使監(jiān)察權(quán)對(duì)公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)查、處置，實(shí)質(zhì)上就是制約公權(quán)力的不正當(dāng)行使，而制約具有限制性與損益性。人作為一系列社會(huì)關(guān)系的總和，享有各種不同的權(quán)利;同理，監(jiān)察對(duì)象也不僅僅是公權(quán)力的行為人，因此在監(jiān)察權(quán)對(duì)公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督與調(diào)查過程中就有可能侵犯監(jiān)察對(duì)象的合法權(quán)利。因?yàn)椋词故且豁?xiàng)完美無缺的制度也需要人來執(zhí)行，但是世界上不存在完美無缺的圣人，只要是需要人來執(zhí)行的制

4、度就存在制度實(shí)效與制度期望不一致的情形，國家監(jiān)察制度也一樣，監(jiān)察機(jī)關(guān)也存在監(jiān)察活動(dòng)違法的可能，而一旦出現(xiàn)了這個(gè)情況將直接損害監(jiān)察對(duì)象的合法權(quán)利，因此監(jiān)察機(jī)關(guān)是監(jiān)察對(duì)象權(quán)利保障的主要義務(wù)主體，也正是在保障了監(jiān)察對(duì)象的合法權(quán)利的基礎(chǔ)上監(jiān)察活動(dòng)才能正當(dāng)、合理、合法。國家權(quán)力機(jī)關(guān)與國家司法機(jī)關(guān)是監(jiān)察對(duì)象權(quán)利保障的國家義務(wù)主體。無論是國際法還是憲法均要求國家尊重和保護(hù)人權(quán)，監(jiān)察對(duì)象的權(quán)利保障是人權(quán)保障的應(yīng)有之義。抽象意義上的國家不是人權(quán)保障義務(wù)中的實(shí)施主體，而是具體行使國家權(quán)力的國家機(jī)關(guān)，人權(quán)保護(hù)義務(wù)實(shí)際上指國家機(jī)關(guān)對(duì)基本人權(quán)法益的國家保護(hù)義務(wù)。國家權(quán)力機(jī)關(guān)通過立法規(guī)定監(jiān)察對(duì)象的權(quán)利內(nèi)容和范圍，為權(quán)利保

5、障提供法定標(biāo)準(zhǔn)和可行方式，并且國家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督是監(jiān)察權(quán)依法運(yùn)行的主要監(jiān)督機(jī)制，通過監(jiān)督監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行來保障監(jiān)察對(duì)象的合法權(quán)益。有權(quán)利必有救濟(jì)，在權(quán)利受到侵犯后需要國家司法機(jī)關(guān)為監(jiān)察對(duì)象提供救濟(jì)途徑。（二）監(jiān)察對(duì)象權(quán)利保障國家義務(wù)的內(nèi)容監(jiān)察權(quán)由監(jiān)督、調(diào)查、處置三個(gè)權(quán)能構(gòu)成，直接影響監(jiān)察對(duì)象的各種權(quán)利，監(jiān)察對(duì)象在監(jiān)察過程中所享有的合法權(quán)利就是監(jiān)察對(duì)象權(quán)利保障國家義務(wù)的內(nèi)容，包括人權(quán)及其派生權(quán)利。監(jiān)察對(duì)象權(quán)利保障國家義務(wù)的內(nèi)容可以細(xì)分為國家的尊重義務(wù)、保護(hù)義務(wù)和實(shí)現(xiàn)義務(wù)。國家的尊重義務(wù)指的是國家尊重公民的自由權(quán)和社會(huì)權(quán)，不恣意干涉或侵犯公民的這些基本權(quán)利，它要求國家采取消極的行為方式，而

6、不是積極介入其中強(qiáng)制公民認(rèn)可某個(gè)權(quán)威對(duì)幸福生活的定義，達(dá)到充分尊重人生存與發(fā)展的多樣性，為每個(gè)人追求自己幸福生活的保留更多可能性;國家的保護(hù)義務(wù)卻要求國家采取積極的行為方式來保護(hù)公民基本權(quán)利免遭侵?jǐn)_與干涉，即國家必須為公民權(quán)利提供救濟(jì)途徑并及時(shí)有效的實(shí)現(xiàn)它;公民權(quán)利的國家實(shí)現(xiàn)義務(wù)要求國家滿足公民最基本的生存權(quán)的需要，同時(shí)也負(fù)有促進(jìn)公民生活更加幸福的義務(wù)。（三）監(jiān)察對(duì)象權(quán)利保障國家義務(wù)的價(jià)值1.有助于實(shí)現(xiàn)保障公民基本權(quán)利的憲法目標(biāo)憲法的價(jià)值取向在于限制權(quán)力，保障公民權(quán)利。為公民提供追求幸福的條件是國家的根本義務(wù)。為履行國家義務(wù)衍生出了國家權(quán)力，國家權(quán)力分化出一系列具體的權(quán)力，監(jiān)察權(quán)就是為滿足公民

7、對(duì)權(quán)威高效的治理體系的期待而從國家權(quán)力分化出來的一個(gè)具體權(quán)力。而憲法作為國家的根本大法，將國家權(quán)力分化的結(jié)果通過法律的形式固定下來，使國家職能制度化，以實(shí)現(xiàn)尊重、促進(jìn)和保護(hù)公民權(quán)利的目標(biāo)。監(jiān)察權(quán)的功能在于制約公權(quán)力的運(yùn)行，避免公權(quán)力侵犯公民的合法權(quán)利，但是監(jiān)察對(duì)象的另一個(gè)身份就是公民，侵犯監(jiān)察對(duì)象合法權(quán)利就意味著侵犯了公民的合法權(quán)利，這將嚴(yán)重阻礙憲法價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。2.有助于保證監(jiān)察權(quán)力的良性運(yùn)行監(jiān)察權(quán)實(shí)質(zhì)是整合國家已有的公權(quán)力監(jiān)督力量形成合力打擊職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，以開展新時(shí)代的廉政建設(shè)與反腐敗工作，因此在功能上其發(fā)揮的是制約公權(quán)力的作用;監(jiān)察權(quán)也是一種十分強(qiáng)大的國家權(quán)力，一旦濫用將對(duì)社會(huì)造成嚴(yán)

8、重后果，唯有保證監(jiān)察權(quán)在法治軌道內(nèi)運(yùn)行才能使監(jiān)察體制轉(zhuǎn)變?yōu)橛行У闹卫硇?，因此監(jiān)察權(quán)應(yīng)當(dāng)依法行使。法律是各種利益均衡配置的結(jié)果，所以違反這一標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)反饋就是特定權(quán)益受到侵犯，因此權(quán)利的狀態(tài)是重要考量，無論通過何種方式構(gòu)建制約機(jī)制其落腳點(diǎn)都是權(quán)利保障。監(jiān)察對(duì)象權(quán)利保障的國家義務(wù)要求國家提供監(jiān)察對(duì)象基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)所需的物質(zhì)、程序或者服務(wù)，在保護(hù)其合法權(quán)利的基礎(chǔ)上行使監(jiān)察權(quán)，因此保障其權(quán)利有助于監(jiān)察權(quán)的良性運(yùn)行。二、監(jiān)察對(duì)象權(quán)利保障國家義務(wù)的不足（一）監(jiān)察對(duì)象的具體權(quán)利有待明晰我國立法往往特別重視對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的授權(quán)性規(guī)定，且給監(jiān)察機(jī)關(guān)的自由裁量空間較大;較少涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)的禁止性規(guī)定以及監(jiān)察對(duì)象具體權(quán)利

9、方面的規(guī)定，即便存在相關(guān)規(guī)定也多為原則性規(guī)定，過于原則、粗獷的立法可能因過多的空缺或留白而不能有效指引實(shí)踐。（二）監(jiān)察措施的適用階段有待明確我國的刑事偵查措施的適用以刑事立案為標(biāo)準(zhǔn)，并為強(qiáng)制偵查提供法律依據(jù)，這為偵查措施的適用劃定了門檻與界限。但是監(jiān)察法對(duì)于監(jiān)察措施的適用階段規(guī)定模糊，為實(shí)現(xiàn)監(jiān)督與調(diào)查的職責(zé)，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對(duì)監(jiān)察對(duì)象采取詢問、訊問、查封、扣押、凍結(jié)、技術(shù)調(diào)查、留置等措施，但是這些監(jiān)察措施都必須在立案后適用，還是監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依據(jù)自由裁量權(quán)進(jìn)行適用？（三）監(jiān)察對(duì)象權(quán)利的救濟(jì)途徑有待完善有權(quán)利必有救濟(jì)，在確認(rèn)監(jiān)察對(duì)象合法權(quán)益依法受到保障的情形下，完善權(quán)利的救濟(jì)機(jī)制對(duì)于權(quán)利保障有著重要意

10、義，而司法救濟(jì)是權(quán)利救濟(jì)的重要途徑。首先，監(jiān)察法對(duì)于監(jiān)察對(duì)象對(duì)于何種侵權(quán)行為享有司法救濟(jì)權(quán)并未規(guī)定，即監(jiān)察行為的可訴性問題。其次，監(jiān)察機(jī)關(guān)侵犯監(jiān)察對(duì)象合法權(quán)益衍生的國家賠償問題。我國依據(jù)賠償對(duì)象所代表的權(quán)力性質(zhì)國家賠償制度形成了行政賠償與司法賠償兩種模式。監(jiān)察權(quán)即不是行政權(quán)也不是司法權(quán)，在具體的國家賠償案件中將出現(xiàn)法律適用障礙。另外，監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，是否意味著紀(jì)檢將成為國家賠償責(zé)任的義務(wù)機(jī)關(guān)有待明晰。三、監(jiān)察對(duì)象權(quán)利保障國家義務(wù)的健全（一）確立監(jiān)察對(duì)象權(quán)利保護(hù)的法律原則公職人員由于行使公權(quán)力與公共利益密切相關(guān)，在一定范圍內(nèi)為人們廣泛知曉和關(guān)注，出于對(duì)公共利益的保障對(duì)其部分權(quán)

11、利進(jìn)行限制是具有正當(dāng)性與必要性的，因此監(jiān)察對(duì)象的權(quán)利應(yīng)該有限的給予保障。監(jiān)察對(duì)象的權(quán)利雖然應(yīng)該受到限制，但這并不意味著權(quán)利不受保護(hù);對(duì)權(quán)利的限制應(yīng)該僅限于公共利益相關(guān)，這種限制也只能在公共領(lǐng)域存在，如果對(duì)純粹的私人領(lǐng)域進(jìn)行侵犯，或惡意侵犯監(jiān)察對(duì)象的人格權(quán)，行為人都需要承擔(dān)法律責(zé)任，國家也有義務(wù)保障監(jiān)察對(duì)象的合法權(quán)利。但是公共利益的界定沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，極其容易擴(kuò)展侵入私人領(lǐng)域，因此對(duì)監(jiān)察對(duì)象的限制上需要引入比例原則、權(quán)利核心原則等法律原則來為具體案件提供指導(dǎo)，以期實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察對(duì)象權(quán)利的合理限制。（二）明晰監(jiān)察對(duì)象的權(quán)利，暢通救濟(jì)權(quán)行使途徑首先，監(jiān)察對(duì)象的權(quán)利可以通過憲法、監(jiān)察法、刑事訴訟法等法

12、律規(guī)定結(jié)合正當(dāng)程序原則、比例原則、權(quán)力法定原則來確定，主要包括生命健康權(quán)、人身自由權(quán)、人格尊嚴(yán)權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)以及申訴權(quán)。其次，明確監(jiān)察行為的可訴性，為監(jiān)察對(duì)象提供司法保障。我國目前涉及公權(quán)力的訴訟制度只有行政訴訟和刑事訴訟，監(jiān)察行為違法情形的規(guī)則存在空白，因?yàn)閲?yán)格意義上說，監(jiān)察機(jī)關(guān)不屬于行政機(jī)關(guān)，不屬于行政訴訟制度范疇。筆者認(rèn)為，可以區(qū)分監(jiān)察行為的內(nèi)容而賦予監(jiān)察對(duì)象不同的救濟(jì)途徑：如果監(jiān)察行為侵犯的是監(jiān)察對(duì)象的實(shí)體權(quán)利，則可以引入國家責(zé)任，即國家賠償;如果監(jiān)察行為侵犯的是監(jiān)察對(duì)象的程序權(quán)利，則可以引入程序性制裁機(jī)制，使違法的監(jiān)察行為自始無效。但是權(quán)利救濟(jì)最普遍的渠道是司法救濟(jì)，卻并

13、非萬能的救濟(jì)途徑。例如，政務(wù)處分涉及公職人員的內(nèi)部管理，具有很強(qiáng)的專業(yè)性不適合通過司法救濟(jì)解決，通過賦予當(dāng)事人相應(yīng)的申訴權(quán)，通過內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制具有一定合理性和科學(xué)性。最后，盡快完善與監(jiān)察法相關(guān)制度的銜接。（三）區(qū)分調(diào)查性監(jiān)察措施和強(qiáng)制性監(jiān)察措施的適用階段根據(jù)監(jiān)察措施的內(nèi)容我們可以把監(jiān)察措施劃分為：調(diào)查性監(jiān)察措施與強(qiáng)制性監(jiān)察措施。監(jiān)察程序在邏輯順序上需要經(jīng)過線索核實(shí)、審批立案、調(diào)查取證、移送審查起訴等處置方式，因此可以看出線索核實(shí)階段是案件篩選分流的重要環(huán)節(jié)，但是監(jiān)察法并未明確該環(huán)節(jié)監(jiān)察機(jī)關(guān)可以使用的監(jiān)察措施。線索的初步核實(shí)意味著尚無明確證據(jù)證明監(jiān)察對(duì)象的違法事實(shí)，主要的工作任務(wù)在于核實(shí)線索，因此沒有理由對(duì)監(jiān)察對(duì)象采取十分嚴(yán)厲的監(jiān)察措施，這個(gè)階段可以適用的監(jiān)察措施應(yīng)當(dāng)只能適用調(diào)查性監(jiān)察措施，在具備一定證據(jù)的基礎(chǔ)上經(jīng)審批立案后才能適用強(qiáng)制性監(jiān)察措施。需要注意的是，無論是調(diào)查性監(jiān)察措施還是強(qiáng)制性監(jiān)察