宋磊：產(chǎn)業(yè)政策的日本實(shí)踐、研究范式和中國的選擇（精編版）

1、宋磊：產(chǎn)業(yè)政策的日本實(shí)踐、研究范式和中國的選擇產(chǎn)業(yè)政策的日本實(shí)踐、研究范式和中國的選擇宋磊，北京大學(xué)政府管理學(xué)院副教授產(chǎn)業(yè)政策一直是中國政府的重要政策手段，但中國學(xué)術(shù)界關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的基礎(chǔ)理論研究長期不如人意。這不但意味著各界無法在關(guān)鍵問題上達(dá)成共識(shí)，還直接導(dǎo)致政策制定者難以清晰地識(shí)別其他國家政策實(shí)踐中真正有效的部分，無法準(zhǔn)確地設(shè)計(jì)符合中國實(shí)際的政策措施。全文共計(jì)5715 字。盡管日本政府的早期實(shí)踐構(gòu)成了中國政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域的政策措施的來源、日本學(xué)術(shù)界關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的研究影響了中國學(xué)術(shù)界關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的思路，但是，日本政府的政策實(shí)踐和日本學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究沒有被中國的政策機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)界全面、準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)

2、。2016 年前后的產(chǎn)業(yè)政策大討論典型地反映了這一問題?；谏鲜稣J(rèn)識(shí)，本文從產(chǎn)業(yè)政策研究之中最為基礎(chǔ)的問題之一、即產(chǎn)業(yè)政策的類型入手，梳理日本的政策實(shí)踐、歸納日本學(xué)術(shù)界關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的兩種研究范式，討論中國的政策選擇。1 產(chǎn)業(yè)政策的理論類型產(chǎn)業(yè)政策的類型，是關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的討論的基礎(chǔ)之一。但是，中國學(xué)術(shù)界使用的分類方式存在問題。將產(chǎn)業(yè)政策區(qū)分為結(jié)構(gòu)政策、組織政策 （或競(jìng)爭(zhēng)政策） 、布局政策、技術(shù)政策、國際貿(mào)易政策和衰退產(chǎn)業(yè)援助政策曾經(jīng)是最為流行的分類方式。但是，這種分類的實(shí)質(zhì)是列舉，缺乏明確的理論基礎(chǔ)。近年來，將產(chǎn)業(yè)政策區(qū)分為指向特定產(chǎn)業(yè)、具有歧視性的縱向的產(chǎn)業(yè)政策和為所有產(chǎn)業(yè)提供發(fā)展環(huán)境、非歧視

3、性的橫向的產(chǎn)業(yè)政策的分類方式逐漸為學(xué)術(shù)界所接受?？陀^地說，這種分類方式不但符合中國政府所強(qiáng)調(diào)的“市場(chǎng)機(jī)制應(yīng)該發(fā)揮決定性作用”的思路，而且具有一定的理論基礎(chǔ)。但是，這種分類方式并非不存在問題。比如，在世界各國的政策實(shí)踐之中，存在著兼具縱向和橫向產(chǎn)業(yè)政策特征的政策。在西方國家，這類政策的典型是強(qiáng)化特定產(chǎn)業(yè)群的技術(shù)能力的政策；在中國，這類政策的典型是指向特定產(chǎn)業(yè)的工業(yè)園區(qū)政策。那么，是否存在一種既符合形式邏輯的要求、又具有清晰的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)的分類方式呢？筆者對(duì)于這一問題的回答是肯定的。政府不得不支持的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該具有三個(gè)特征。第一，政府介入只能在企業(yè)已經(jīng)自主地在特定產(chǎn)業(yè)投資、但是受制于沉沒成本而難以退

4、出的情況之下進(jìn)行。第二，政府介入的尋租成本為零。第三，伴隨政府介入而出現(xiàn)的政策資金的機(jī)會(huì)成本為零。關(guān)于第一個(gè)特征，熟悉經(jīng)濟(jì)事務(wù)的讀者知道，在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展之中，當(dāng)然存在企業(yè)已經(jīng)自主地進(jìn)入具有發(fā)展前途或具有戰(zhàn)略意義的產(chǎn)業(yè)，但是由于資金、技術(shù)、市場(chǎng)等具體因素的限制，企業(yè)既難以進(jìn)一步發(fā)展、也難以撤出資金。因此，問題的焦點(diǎn)在于后兩個(gè)特征。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來說，尋租成本為零、政策資金的機(jī)會(huì)成本為零實(shí)際上意味著政府投入的政策資金為零。因此，那些反對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的人所接受的產(chǎn)業(yè)政策，應(yīng)該是政策資金為零的產(chǎn)業(yè)政策。與之相對(duì)，他們所反對(duì)的產(chǎn)業(yè)政策，則是政策資金不為零的產(chǎn)業(yè)政策。用通俗的語言來表達(dá)，以上討論意味著產(chǎn)業(yè)政

5、策可以區(qū)分為不花錢的產(chǎn)業(yè)政策和花錢較多的產(chǎn)業(yè)政策。如果我們稍微放松約束條件，產(chǎn)業(yè)政策也可以區(qū)分為花錢很少的產(chǎn)業(yè)政策和花錢較多的產(chǎn)業(yè)政策。這樣的區(qū)分方法，不但包括了所有的產(chǎn)業(yè)政策，而且具有清晰的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)。2 產(chǎn)業(yè)政策的理論類型與日本實(shí)踐如果我們?cè)谏衔闹袑?duì)于產(chǎn)業(yè)政策所進(jìn)行的分類無法在政策實(shí)踐之中找到對(duì)應(yīng)物，那么這種分類方式只能是一種思維游戲。但是，非常有趣的是，日本在上世紀(jì)七十年代之前的政策實(shí)踐完全符合這樣的分類。上世紀(jì)八十年代，以負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)政策的通商產(chǎn)業(yè)省官僚的日常工作為主題的小說官僚的夏天被譯為中文。這部小說的主角以職業(yè)文官佐橋滋為原型，因此，佐橋滋在當(dāng)時(shí)的中國具有廣發(fā)的影響。但是，很少有中

6、文讀者注意到另一位在日本產(chǎn)業(yè)政策的制定和實(shí)施過程之中同樣發(fā)揮了重要作用的職業(yè)文官林信太郎。實(shí)際上，林信太郎和佐橋滋所倡導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)政策是這一時(shí)期日本產(chǎn)業(yè)政策的兩種典型。翻檢權(quán)威性的官方出版物和重要的學(xué)術(shù)著作，我們可以發(fā)現(xiàn)，日本早期的產(chǎn)業(yè)政策被稱為合理化政策；在五十年代中期之后，合理化政策演進(jìn)為兩種形式：一種是企業(yè)合理化政策，另一種是產(chǎn)業(yè)合理化政策、既中國各界熟悉的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策。所謂企業(yè)合理化政策指政府在微觀層面推動(dòng)企業(yè)提高管理水平、技術(shù)能力和組織能力的政策，所謂產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策指政府在中觀層面推動(dòng)特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策。日本推行企業(yè)合理化政策的靈感來自德國各界在上世紀(jì)二三十年代發(fā)起的、旨在提高企業(yè)效率的合

7、理化運(yùn)動(dòng)。由于政策目標(biāo)在于提高企業(yè)效率，所以日本政府在推行企業(yè)合理化政策時(shí)并未投入政策資金或僅僅投入了較少的政策資金?？梢哉f，企業(yè)和產(chǎn)業(yè)層面的合理化一直是日本產(chǎn)業(yè)政策的主旋律，而企業(yè)合理化政策在七十年代之前一直是產(chǎn)業(yè)政策體系的重要組成部分。由于中國各界較少關(guān)注企業(yè)合理化政策，所以我們?cè)谶@里簡(jiǎn)單介紹兩個(gè)案例。第一個(gè)案例涉及日本的縫紉機(jī)產(chǎn)業(yè)，第二個(gè)案例與日本的汽車工業(yè)有關(guān)。和其他后進(jìn)國家一樣，日本縫紉機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是從反向工程（reverse engineering） 、即“山寨”開始的。戰(zhàn)后，由于各部件企業(yè)分別進(jìn)行反向工程，所以部件標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、質(zhì)量不高。在企業(yè)規(guī)模很小、難以準(zhǔn)確地測(cè)算美國縫紉機(jī)的部

8、件的技術(shù)指標(biāo)、推導(dǎo)這些部件的加工方法的情況下，部件質(zhì)量成為制約縫紉機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸。為了解決這一問題，地方政府組織政府系科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行反向工程，然后將部件的精確數(shù)據(jù)和具體的加工方法向整個(gè)行業(yè)公開，徹底地解決了上述問題，推動(dòng)縫紉機(jī)產(chǎn)業(yè)渡過了困難時(shí)期。正是在解決了這些問題之后，兄弟縫紉機(jī)等企業(yè)才在隨后的幾年里逐步自主地研發(fā)了全新的產(chǎn)品，開始成為工業(yè)縫紉機(jī)產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)先企業(yè)。眾所周知，汽車產(chǎn)業(yè)是日本制造業(yè)的代表。但是，在日本汽車企業(yè)形成競(jìng)爭(zhēng)力的過程之中，政府以企業(yè)合理化政策的形式進(jìn)行了介入，盡管這種介入很少為中國學(xué)術(shù)界所了解。首先，地方政府在五十年代初期組織管理專家為豐田進(jìn)行了免費(fèi)的管理咨詢，指出豐田存在

9、的主要問題在于配件廠技術(shù)水平低、主機(jī)廠和配件廠之間的聯(lián)系薄弱。隨后，在配件廠落后的技術(shù)能力和低下的管理水平阻礙了豐田持續(xù)發(fā)展情況下，中央政府通過企業(yè)合理化政策向豐田的主要配件廠提供了技術(shù)指導(dǎo)、管理咨詢和資金支援。根據(jù)豐田公司的企業(yè)史的記錄，地方政府提供管理咨詢之后，豐田管理層才開始重視主機(jī)廠和配件廠的關(guān)系問題；但是，由于五十年代初期的豐田根本沒有能力依靠自己的力量提高配件廠的技術(shù)水平，所以中央政府為豐田系配件企業(yè)提供的包括小額資助在內(nèi)的支持在豐田構(gòu)筑高效的企業(yè)間管理體系的過程之中發(fā)揮了關(guān)鍵作用?？紤]到高效的企業(yè)間關(guān)系在后來的豐田生產(chǎn)方式之中所具有的重要地位，日本地方政府和中央政府的介入顯然是有

10、意義的。在上述兩個(gè)案例之中，政府沒有投入資金或者只投入了很少的資金，但是收效明顯。值得指出在是，在日本的政策實(shí)踐之中，這種形式的企業(yè)合理化政策大量存在。3 日本實(shí)踐與產(chǎn)業(yè)政策的研究范式既然在戰(zhàn)后日本的產(chǎn)業(yè)政策體系之中占有重要位置的企業(yè)合理化政策具有資金投入很少、政策收益明顯的特征，符合中國的政策需求，那么，為什么中國學(xué)術(shù)界很少關(guān)注這種產(chǎn)業(yè)政策？實(shí)際上，這個(gè)問題涉及到中國學(xué)術(shù)界對(duì)于日本學(xué)術(shù)界關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的研究的理解。在日本學(xué)術(shù)界關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策所進(jìn)行的大量研究之中，中國學(xué)術(shù)界最為重視小宮隆太郎領(lǐng)銜主編的日本的產(chǎn)業(yè)政策?？陀^地說， 這本書確實(shí)是理解日本產(chǎn)業(yè)政策的必讀書。但是，全面地理解這一名著，不但需

11、要了解該書出版的背景，而且需要理解該書的內(nèi)在張力。首先，小宮隆太郎等經(jīng)濟(jì)學(xué)家撰寫該書的一個(gè)現(xiàn)實(shí)背景是所謂“日本股份公司論”在當(dāng)時(shí)的歐美輿論界和學(xué)術(shù)界大行其道。通俗版的“日本股份公司論”認(rèn)為，日本經(jīng)濟(jì)的組織結(jié)構(gòu)接近一個(gè)超級(jí)大企業(yè)。在這個(gè)超級(jí)大企業(yè)之中，日本政府、特別是通商產(chǎn)業(yè)省處于最頂端、相當(dāng)于公司總部；各大企業(yè)處于底端、相當(dāng)于各個(gè)事業(yè)部；通商產(chǎn)業(yè)省對(duì)于各大企業(yè)的戰(zhàn)略方向直接進(jìn)行指導(dǎo)?！叭毡竟煞莨菊摗敝栽谶@個(gè)時(shí)期出現(xiàn)，主要有兩個(gè)原因。一方面，日本政府確實(shí)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了一定的作用；另一方面，當(dāng)時(shí)的日本經(jīng)濟(jì)正處于上升期，開始威脅歐美經(jīng)濟(jì)體的地位?？陀^地說，“日本股份公司論”夸大了政府在日本

12、經(jīng)濟(jì)之中的地位，在當(dāng)時(shí)已經(jīng)成為歐美國家要求日本在國際經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域做出讓步的輿論工具。 因此，小宮隆太郎等經(jīng)濟(jì)學(xué)家需要在日本的產(chǎn)業(yè)政策之中對(duì)于這種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)進(jìn)行回?fù)簟．?dāng)然，作為職業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家， 這批作者不會(huì)曲學(xué)阿世。但是， 回?fù)簟叭毡竟煞莨菊摗边@一“任務(wù)”，或許影響了他們的研究思路。具體來說，該書的某些作者的主要意圖在于從主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度論證日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主角不是政府、產(chǎn)業(yè)政策的作用被歐美各界夸大了。在今天看來，該書的主要結(jié)論仍然是基本成立的。但是，這種寫作思路或許抑制了該書的某些作者深入、細(xì)致地挖掘日本產(chǎn)業(yè)政策的作用機(jī)制。對(duì)于中國各界來說，對(duì)于日本的產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行評(píng)價(jià)的時(shí)候，完全忽略該書的寫作背景是不

13、合適的。其次，在日本的產(chǎn)業(yè)政策之中，存在著關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的兩種研究范式、即新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)范式和演化經(jīng)濟(jì)學(xué)范式； 前者處于主導(dǎo)地位、 后者處于從屬地位。但是，處于主導(dǎo)地位的新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)范式無法分析企業(yè)合理化政策，而能夠分析企業(yè)合理化政策的演化經(jīng)濟(jì)學(xué)范式則處于從屬的地位。在這里，關(guān)鍵的問題是，中國學(xué)術(shù)界沒有注意到這一名著之中存在兩種研究范式，因而也就難以注意到企業(yè)合理化政策并對(duì)其做出分析。在日本的產(chǎn)業(yè)政策之中，作為產(chǎn)業(yè)政策研究范式的新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的存在是明顯的。在該書中，大批作者從新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架出發(fā)，討論在市場(chǎng)失敗的情況下政府介入的效果。在分析政策效果的時(shí)候，他們使用了在當(dāng)時(shí)處于主流地位的計(jì)量分

14、析工具。這種分析范式不但符合歐美經(jīng)濟(jì)學(xué)家的研究進(jìn)路，而且接近當(dāng)時(shí)中國經(jīng)濟(jì)學(xué)界的發(fā)展方向。因此，中國經(jīng)濟(jì)學(xué)界傾向于認(rèn)為，日本的產(chǎn)業(yè)政策所采用的分析范式是新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)。但是，仔細(xì)閱讀該書，我們可以發(fā)現(xiàn)，在新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)范式之外，在日本的產(chǎn)業(yè)政策之中存在另外一種分析范式、即演化經(jīng)濟(jì)學(xué)范式。實(shí)際上，今井賢一、后藤晃等負(fù)責(zé)技術(shù)政策部分的作者對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策的評(píng)價(jià)高于負(fù)責(zé)其他產(chǎn)業(yè)政策的作者的相應(yīng)評(píng)價(jià)。 更為重要的是， 在該書的綜合評(píng)論部分，今井賢一不但提出了新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究框架是否完全適宜用來研究產(chǎn)業(yè)政策這一疑問，而且指出相當(dāng)一部分產(chǎn)業(yè)政策更適合用演化經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法進(jìn)行研究。如果仔細(xì)閱讀今井賢一等人撰寫的章節(jié)，

15、我們可以發(fā)現(xiàn)，他們的研究受到了演化經(jīng)濟(jì)學(xué)的影響。因此，認(rèn)為日本的產(chǎn)業(yè)政策之中存在演化經(jīng)濟(jì)學(xué)研究范式，是有文獻(xiàn)依據(jù)的。在這里，需要強(qiáng)調(diào)指出的是，對(duì)于企業(yè)合理化政策的政策邏輯和作用機(jī)制，難以從新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的框架進(jìn)行討論，而演化經(jīng)濟(jì)學(xué)則非常適于研究企業(yè)合理化政策的政策邏輯和作用機(jī)制。由于中國學(xué)術(shù)界沒有注意到日本的產(chǎn)業(yè)政策之中存在著適于分析企業(yè)合理化政策的演化經(jīng)濟(jì)學(xué)范式，所以，即使中國學(xué)者注意到日本的政策實(shí)踐之中存在企業(yè)合理化政策，他們也難以對(duì)這種政策進(jìn)行分析。實(shí)際上，在日本的產(chǎn)業(yè)政策出版之后，關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的兩種研究范式都在持續(xù)發(fā)展。一方面，小宮隆太郎的學(xué)生、特別是三輪芳朗等學(xué)者持續(xù)地在新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)范

16、式之下對(duì)于日本的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐進(jìn)行分析，強(qiáng)化了對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策的否定。同時(shí)，近年來，邁克爾波特等歐美學(xué)者也用類似的思路否定日本的產(chǎn)業(yè)政策。當(dāng)然，這些學(xué)者關(guān)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的研究具有一定的參考價(jià)值，不宜完全否定。但是，必須指出的是，他們的研究完全沒有考慮企業(yè)合理化政策。這些學(xué)者的基本研究思路是將政府在推行產(chǎn)業(yè)政策的過程之中投入的政策資金作為自變量、將全要素生產(chǎn)率等作為刻畫政策效果的因變量，試圖以測(cè)算這樣的自變量和因變量之間的關(guān)系的方式來討論產(chǎn)業(yè)政策的效果。這種思路對(duì)于分析產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策具有一定的意義。但是，這種思路對(duì)于分析企業(yè)合理化政策基本沒有意義。做出上述判斷的原因很直接：政府在推行企業(yè)合理化政策的時(shí)候

17、，基本沒有投入政策資金或只投入了很少的政策資金，因此，這種政策措施難以成為這些學(xué)者使用的分析框架之中的自變量。另一方面，九十年代之后，后藤晃、小田切宏之等學(xué)者持續(xù)地關(guān)注政府介入如何推動(dòng)了企業(yè)能力的構(gòu)筑。另外，近年來，橋本壽朗、尾高煌之助、武田晴人等人從企業(yè)史的角度重新討論了企業(yè)合理化政策的政策效果并得出了肯定的結(jié)論?？偟膩碚f，自日本的產(chǎn)業(yè)政策出版至今，在產(chǎn)業(yè)政策研究領(lǐng)域，日本學(xué)術(shù)界一直存在著新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)和演化經(jīng)濟(jì)學(xué)兩種研究范式。但是，中國學(xué)術(shù)界只注意到了或許適于分析產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)范式，忽視了適于分析企業(yè)合理化政策的演化經(jīng)濟(jì)學(xué)范式。4 產(chǎn)業(yè)政策的研究范式與中國的選擇在幾乎所有國家、特

18、別是作為主要經(jīng)濟(jì)體的歐美國家都在推行、甚至強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)政策的背景下，中國是否需要產(chǎn)業(yè)政策不是一個(gè)值得討論的問題。對(duì)于中國來說，真正重要的問題在于推行什么樣的產(chǎn)業(yè)政策。對(duì)于這一問題，依據(jù)本文提出的產(chǎn)業(yè)政策的分類標(biāo)準(zhǔn)以及本文歸納的產(chǎn)業(yè)政策研究的演化經(jīng)濟(jì)學(xué)范式，可以得出一個(gè)相對(duì)明確的回答。在當(dāng)下的中國，對(duì)于花錢不多、主要著眼于在微觀層面提高企業(yè)能力的產(chǎn)業(yè)政策，顯然應(yīng)該積極推進(jìn)；對(duì)于花錢較多的產(chǎn)業(yè)政策，可以依據(jù)演化經(jīng)濟(jì)學(xué)以及以演化經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論基礎(chǔ)的企業(yè)能力理論進(jìn)行細(xì)致的分析。實(shí)際上，花錢較多的產(chǎn)業(yè)政策可以進(jìn)一步區(qū)分為兩種：一種是確實(shí)有助于提高企業(yè)能力的政策；另一種則是無助于提高企業(yè)能力的政策。在這里，區(qū)分這兩種政策的要點(diǎn)在于政策資源是否準(zhǔn)確地投向了阻礙企業(yè)能力進(jìn)步的關(guān)鍵點(diǎn)之上。如果政策資源的投入確實(shí)推動(dòng)了企業(yè)解決能力形成之中的關(guān)鍵問題，而這種企業(yè)所在的行業(yè)確實(shí)是中國經(jīng)濟(jì)