三權(quán)分置下農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的路徑探索_第1頁
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文檔簡介

1、    “三權(quán)分置”下農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的路徑探索    【摘 要】 農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的目的在于通過盤活農(nóng)村中閑置的宅基地,激發(fā)宅基地的經(jīng)濟效益,使宅基地能夠更加靈活的流轉(zhuǎn),以此增加農(nóng)民的收入。但是在宅基地流轉(zhuǎn)改革過程中卻存在諸多問題,例如,宅基地流轉(zhuǎn)的法規(guī)不健全、宅基地有償退出政策難以落實、村莊發(fā)展規(guī)劃混亂,為了促進宅基地的順利流轉(zhuǎn),應(yīng)當(dāng)從打破現(xiàn)有法律規(guī)定對使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制、保障失地農(nóng)民利益和根據(jù)不同類型的村莊科學(xué)規(guī)劃等多個方面著手,為農(nóng)民提供更多保障?!娟P(guān)鍵詞】 “三權(quán)分置” 農(nóng)村宅基地 流轉(zhuǎn)路徑宅基地制度是我國農(nóng)村地區(qū)特有的一項重要的基礎(chǔ)性制

2、度,對于保障農(nóng)村居民有所居、促進社會和諧發(fā)揮著重要的功能。進入21世紀(jì)以后,城鎮(zhèn)化步伐繼續(xù)加快,農(nóng)村與城市經(jīng)濟發(fā)展的差距加大,于是農(nóng)村人口向城市大量涌入,城鎮(zhèn)常住人口率提高不可逆轉(zhuǎn),大量農(nóng)民在城鎮(zhèn)中落戶扎根,農(nóng)村的宅基地和農(nóng)房長期閑置,“人-宅”分離現(xiàn)象嚴(yán)重,有些人口流失嚴(yán)重的村子甚至變成了“空心村”,農(nóng)村中最寶貴的土地資源被大大浪費。原本是農(nóng)村地區(qū)的“穩(wěn)定器”的宅基地,如今對農(nóng)民的保障功能越來越弱,多數(shù)農(nóng)民也希望能轉(zhuǎn)換宅基地的性質(zhì),放寬宅基地的流轉(zhuǎn)以發(fā)揮其經(jīng)濟價值。1農(nóng)村宅基地從“二權(quán)分立”向“三權(quán)分置”轉(zhuǎn)變1963年中共中央印發(fā)的關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知中,首次提出宅基

3、地使用權(quán)和所有權(quán)的概念,并且規(guī)定了宅基地所有權(quán)歸生產(chǎn)隊,宅基地?zé)o償分配給農(nóng)民,農(nóng)民可長久使用,地上的房屋永遠(yuǎn)歸農(nóng)民所有,自此形成了“一房兩地,房地分離,申請取得,長期使用”的模式。1995年擔(dān)保法明確規(guī)定了農(nóng)村宅基地使用權(quán)不可以辦理抵押,因為宅基地上的房屋和地?zé)o法分離,禁止宅基地使用權(quán)抵押也就意味著地上房屋也不能抵押。盡管農(nóng)民可以在自家宅基地上建造房屋,但是住房財產(chǎn)權(quán)受到嚴(yán)格限制,僅僅只有占有和使用權(quán),沒有自由買賣和辦理抵押的權(quán)利。2018年國務(wù)院發(fā)布了“中央一號”文件,明確提出要“完善關(guān)于農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房的政策,探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置的模式,適度放活宅基地和農(nóng)民房屋

4、使用權(quán),落實宅基地集體所有權(quán),保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)”。1自從該政策提出就引發(fā)了社會的廣泛關(guān)注,作為農(nóng)村土地改革的重要內(nèi)容,宅基地“三權(quán)分置”破除了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度障礙,剝離了成員身份屬性,允許宅基地使用權(quán)在本集體以外的主體流轉(zhuǎn),釋放了宅基地使用權(quán)的經(jīng)濟效益,對實現(xiàn)農(nóng)地科學(xué)管理、規(guī)范土地交易市場、增加農(nóng)民經(jīng)濟收入有重要作用。2部分地區(qū)積極響應(yīng)“三權(quán)分置”的政策,通過出租、轉(zhuǎn)讓的方式放活宅基地使用權(quán),并在實踐中取得了成效,但是也應(yīng)注意到,中央提出了宅基地“三權(quán)分置”的政策設(shè)想,但是這只是為改革方向提供了大的方向,既沒有明確界定其政策內(nèi)涵,也沒有從法理層面加以闡釋,因此,現(xiàn)今的

5、“三權(quán)分置”還存在較多問題。2“三權(quán)分置”下宅基地流轉(zhuǎn)存在的問題2.1宅基地流轉(zhuǎn)的法規(guī)尚不健全宅基地設(shè)立之初是為了保障農(nóng)民的居住權(quán),但是隨著工業(yè)化的進程,一方面,越來越多的農(nóng)民向城市搬遷,他們對宅基地的功能要求除了居住權(quán)外,更希望能實現(xiàn)宅基地的財產(chǎn)性權(quán)利,為他們進城創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、在城市中安家提供經(jīng)濟保障;另一方面,如今城鄉(xiāng)交流加強,各類人才,技術(shù),資金也加快向農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)匯集,一部分城市人因為農(nóng)村有更好的環(huán)境,對到城市周邊農(nóng)村買房的需求旺盛。這些要素都對加快轉(zhuǎn)換宅基地用途、拓展宅基地功能,具有重要的推動作用。而現(xiàn)有法律對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定比較保守,雖然不再禁止農(nóng)民通過轉(zhuǎn)讓、出租等方式流轉(zhuǎn),但是

6、出于農(nóng)民隨意流轉(zhuǎn)可能會使其流離失所的考慮,把流轉(zhuǎn)的范圍嚴(yán)格限定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部。因為這一限制,農(nóng)村地區(qū)雖然人走了房屋卻閑置下來,大量宅基地也就閑置甚至被廢棄。2.2宅基地有償退出政策難以落實為了解決農(nóng)村宅基地閑置嚴(yán)重的問題,2015年國家制定了鼓勵進城落戶農(nóng)民自愿有償退出宅基地的政策,先把個人閑置的宅基地退還給集體,再由集體按照一定標(biāo)準(zhǔn)進行再分配。然而,實際操作過程中政策落實的并不到位。首先,缺乏宅基地退出補償機制。如果政府給出的補償合理,多數(shù)農(nóng)民還是愿意退出的,如今的情況是,補償價值并不能很好彌補因騰退宅基地需要花費的金錢;其次,缺乏專門供宅基地流轉(zhuǎn)或者供雙方之間交易的平臺,退出價格難以

7、衡量是否公平。宅基地退出的過程涉及多個群體的利益,農(nóng)民在退出的過程處于相對弱勢的一方,消息不對稱且缺乏專業(yè)的知識,基層政府如果采用強制的方法迫使農(nóng)民轉(zhuǎn)讓,農(nóng)民的利益很有可能受損;最后,農(nóng)民自身退出的意愿不高,農(nóng)村是基于血緣關(guān)系和土地建立起來的小圈子,即便受到現(xiàn)代觀念的沖擊,安土重遷的觀念依然扎根于許多農(nóng)民的心中,再加上,目前在農(nóng)村中生活的大部分是中老年人,他們已經(jīng)在農(nóng)村中生活了大半輩子,早已習(xí)慣了農(nóng)村的安寧的生活不愿意換新環(huán)境。2.3宅基地規(guī)劃混亂阻礙改革的進程近些年來國家提倡“鄉(xiāng)村振興”,在此背景下,農(nóng)村土地開發(fā)日新月異,農(nóng)民居住環(huán)境也大大改變了。但是因為我國幅員遼闊,地理環(huán)境復(fù)雜多樣,在鄉(xiāng)

8、村規(guī)劃的過程中存在許多問題,這也阻礙了宅基地改革的展開。我國鄉(xiāng)村建設(shè)中宅基地審批管理不嚴(yán)格,基層一些管理部門存在缺位現(xiàn)象,絕大多數(shù)農(nóng)村的宅基地建房缺乏合理規(guī)劃,農(nóng)村中農(nóng)民宅基地占地面積超標(biāo)、村莊無序擴張、“一戶多宅”現(xiàn)象多發(fā),住宅分散,違規(guī)建設(shè)相當(dāng)普遍,難以形成規(guī)模性開發(fā)3;一些地區(qū)的村莊積極響應(yīng)國家的號召,利用閑置的宅基地發(fā)展農(nóng)家樂、民宿和鄉(xiāng)村旅游,初衷是好的,但是卻不完全符合當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)發(fā)展?fàn)顩r,對于地理位置偏僻并且缺乏吸引人的人文風(fēng)光的鄉(xiāng)村,亟待尋求更適宜的發(fā)展路徑。3“三權(quán)分置”下農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的路徑3.1打破法律法規(guī)對宅基地流轉(zhuǎn)的限制土地管理法中對宅基地取得條件有嚴(yán)格的限制,買賣雙方只

9、能是同一集體經(jīng)濟組織的成員,買方也必須是首次申請宅基地。當(dāng)農(nóng)村人口去城市安頓好工作后,大多有置換房產(chǎn)的想法,這些農(nóng)民如果缺乏資金,會選擇把農(nóng)村的房子賣掉以湊足資金。但是,符合取得條件、有意愿并且有購買能力的人卻極少,所以,一部分農(nóng)民會私下將宅基地流轉(zhuǎn)給本集體已經(jīng)有宅基地的人或者本集體以外的人,這種不合法的交易無疑給宅基地流轉(zhuǎn)的規(guī)范帶來了隱患。我國絕對禁止的是農(nóng)民的絕對處分權(quán),即把自己的宅基地永久地出賣給集體以外的人,因為這是背離農(nóng)村宅基地居住保障性和公共利益性的,但是可以賦予宅基地相對處分權(quán),比如出租、抵押、質(zhì)押等不會改變宅基地公共利益屬性的權(quán)能,既可以將宅基地資源充分利用起來,也能夠增加農(nóng)民

10、收入。因此,有必要在土地管理法中增加不會改變宅基地性質(zhì)的“相對處分權(quán)”的條款,賦予宅基地使用權(quán)完整的“占有、使用、收益”的權(quán)能,消除“同地不同權(quán)”的歧視性規(guī)定。43.2保障有償退出宅基地農(nóng)民的利益宅基地流轉(zhuǎn)后對農(nóng)民來說存在一定的風(fēng)險,即農(nóng)民的宅基地流轉(zhuǎn)出去以后,既沒有得到流轉(zhuǎn)宅基地應(yīng)給的補償,也失去了居住的地方,很多農(nóng)戶對于本就是無償取得的宅基地寧愿閑著,也不愿主動流轉(zhuǎn),因此,就需要通過有效的制度消除農(nóng)民的顧慮,才能提高宅基地流轉(zhuǎn)的可能性。需要明確的是,允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的底線是土地所有權(quán)仍然歸集體,并且充分農(nóng)民意愿,保障農(nóng)戶的基本居住權(quán)。具體來說,退出主體應(yīng)是一戶多宅的和已經(jīng)進城落戶的農(nóng)民

11、。一戶多宅的,因為已經(jīng)有足夠居住的地方,對于超出規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的宅基地,應(yīng)當(dāng)在做好確權(quán)的基礎(chǔ)上,鼓勵其有償退出,對于有些村莊存在的一戶宅基地多種用途的,可以考慮區(qū)分經(jīng)營用地和住宅用地分開登記發(fā)證。已經(jīng)進城落戶的農(nóng)戶,保留宅基地對其意義不大,因此應(yīng)當(dāng)鼓勵退出,并根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r出臺享受與城鎮(zhèn)居民相同的社保、就業(yè)政策,解決他們的就業(yè)、養(yǎng)老問題,并且可以允許這部分農(nóng)民購買經(jīng)濟適用房,來解決他們后顧之憂。就退出模式來說也應(yīng)更靈活。對于只有少部分退出的村子,可以把宅基地流轉(zhuǎn)給具有農(nóng)村戶籍的宅基地成員,但是成員資格不應(yīng)再局限于本集體經(jīng)濟組織的成員,可以將范圍擴大到本縣、市的區(qū)域;對于退出需求高的村子,可以在政府主

12、導(dǎo)下興建村民安置公寓、貨幣補償?shù)姆绞郊型七M;對于整個村子退出的,可以考慮進行規(guī)?;?jīng)營,退出的宅基地由集體統(tǒng)一規(guī)劃,在征得集體村民同意后,通過招商引資將宅基地交予社會第三方經(jīng)營管理,經(jīng)營所得按照約定比例分配給退出的農(nóng)戶,推動宅基地的規(guī)模化經(jīng)營,讓閑置的宅基地流動起來。53.3科學(xué)規(guī)劃不同類型宅基地的流轉(zhuǎn)我國幅員遼闊,不同類型的村莊,在自然資源和經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r等方面存在較大的差異。近郊農(nóng)村地理位置優(yōu)越,受城市經(jīng)濟發(fā)展的影響,農(nóng)民私下將房屋租賃出去的現(xiàn)象較普遍,宅基地流轉(zhuǎn)市場活躍。遠(yuǎn)郊農(nóng)村離城市較遠(yuǎn),自然風(fēng)光好,因而隨著鄉(xiāng)村旅游的興起,農(nóng)戶出租宅基地開辦農(nóng)家樂的現(xiàn)象普遍,可見,不同類型的村莊具備的

13、優(yōu)劣也不同,在宅基地流轉(zhuǎn)改革過程中也應(yīng)根據(jù)不同村莊類型和流轉(zhuǎn)需求制定不同的計劃。在近郊和風(fēng)景優(yōu)美的遠(yuǎn)郊農(nóng)村,應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民以出租、轉(zhuǎn)讓、聯(lián)合經(jīng)營等方式發(fā)展民俗旅游,鼓勵農(nóng)民以多種形式進行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn),充分利用宅基地,發(fā)揮其財產(chǎn)價值。而在遠(yuǎn)郊純農(nóng)村,因為距離城鎮(zhèn)遠(yuǎn),受城鎮(zhèn)經(jīng)濟影響小,農(nóng)村以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主,宅基地只是滿足農(nóng)民日常居住即可,流轉(zhuǎn)的需求少,缺乏宅基地流轉(zhuǎn)的市場,所以這類農(nóng)村多是以“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”、整村搬遷、異地安置的方式進行的,政府發(fā)揮了主導(dǎo)作用,因為是政府主導(dǎo)的,就更需要尊重農(nóng)戶的意愿和訴求,聽取農(nóng)民的意見,切不可強制流轉(zhuǎn);還有一些交通不便的農(nóng)村和山區(qū)農(nóng)村,也可以借鑒遠(yuǎn)郊純農(nóng)

14、村的方式調(diào)整宅基地的使用權(quán),改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件。4結(jié)語當(dāng)前因為宅基地性質(zhì)的約束,閑置宅基地的財產(chǎn)性難以實現(xiàn)。宅基地“三權(quán)分置”立足于產(chǎn)權(quán)制度改革,希望能借此盤活閑置宅基地。在“三權(quán)分置”制度探索過程中,尋求實現(xiàn)農(nóng)村宅基地經(jīng)濟價值的具體路徑,意味著要從完善相關(guān)制度、規(guī)范交易市場等方面著手促進宅基地使用權(quán)的有序流轉(zhuǎn),這既符合宅基地制度的設(shè)立初衷,又能夠推動農(nóng)村經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展?!咀?釋】1 許經(jīng)勇:深化宅基地改革 保障農(nóng)戶用益物權(quán),北方經(jīng)濟,2018年第12期,第14頁。2 楊書萍:“三權(quán)分置”下農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的困境與出路,農(nóng)業(yè)經(jīng)濟,2020年第1期,第99頁。3 張勇:鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村宅基地盤活利用問題研究,中州學(xué)刊,2019年第6期,第40頁。4 丁國民,龍圣錦:鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村宅基地 “三權(quán)分置”的障礙與破解, 西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2019年第1期,第49頁。5 趙保海,張會萍:淺談農(nóng)村宅基地有償退出的途徑,農(nóng)業(yè)經(jīng)濟,2019年第10期,第98頁?!緟⒖嘉墨I】1 許經(jīng)勇.深化宅基地改革 保障農(nóng)戶用益物

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