關(guān)于深化國有資產(chǎn)管理體制改革

1、關(guān)于深化國有資產(chǎn)管理體制改革一、國有資產(chǎn)管理體制改革的重要性關(guān)于國有經(jīng)濟能否與市場經(jīng)濟相結(jié)合，創(chuàng)造一個更有效 率的經(jīng)濟組織形式，一直是我國經(jīng)濟體制改革的核心問題。 這實際上，也就是社會主義國家能否在發(fā)揮市場經(jīng)濟作用的 條件下管理好自己的經(jīng)濟。改革開放以來，在建設(shè)中國特色社會主義思想指導(dǎo)下， 國有企業(yè)改革已經(jīng)取得了豐碩成果，國有企業(yè)在改革與調(diào)整 中不斷發(fā)展壯大。國有企業(yè)總體實力不斷增強，在經(jīng)濟和社 會發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。在其他經(jīng)濟成分快速發(fā)展的同時 國有企業(yè)在競爭中也保持了較快增長。1989年至2001年， 國有及國有控股工業(yè)企業(yè)完成工業(yè)增加值從億元增加至億 元，年增長，比gdp年均增長

2、76;/。高出個百分點。國有經(jīng)濟 布局得到優(yōu)化，整體素質(zhì)明顯提高。國有企業(yè)在國民經(jīng)濟中 仍然處于主導(dǎo)地位，影響力、控制力進一步提高。2001年底， 我國境內(nèi)國有控股上市公司903家，其控制和帶動的社會資 本約6300億元；境外國有控股h股公司52家，加上國有控 股紅籌股公司，其控制和帶動的國外資本約38億美元。國 有經(jīng)濟在石化、石油、電力、冶金等關(guān)系國家命脈的重要行 業(yè)和關(guān)系領(lǐng)域占支配地位，支撐、引導(dǎo)和帶動了整個社會經(jīng) 濟的發(fā)展，2001年，國有及國有控股工業(yè)企業(yè)上繳稅金363 9億元，占全部工業(yè)企業(yè)上繳稅金的67 °/。，是國家財政收入 的主要來源。國有企業(yè)組織結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，“小而

3、全”、“大而 全”的狀況得到明顯改善。產(chǎn)業(yè)集中度進一步提高，按銷售 額排序，2000年排在我國前10位的都是國有及國有控股企 業(yè)。國有企業(yè)的技術(shù)裝備水平與國際先進水平的差距進一步 縮小，自動化程度大大提高，加工能力、加工精度明顯上了 一個臺階。國有企業(yè)改革中的一重要成就表現(xiàn)在現(xiàn)代企業(yè)制 度初步建立，企業(yè)經(jīng)營機制進一步轉(zhuǎn)換。企業(yè)管理體制和經(jīng) 營機制發(fā)生了深刻變化，相當(dāng)一部分企業(yè)進行了公司制改革 520戶國家重點企業(yè)中5 14戶國有控股企業(yè)已有430戶進行 了公司制改革，改制面達°/。，其中282戶企業(yè)整體或部分改 制為有限責(zé)任公司或股份有限公司，實現(xiàn)了投資主體多元化 在推進公司制改革過

4、程中，企業(yè)按照公司法的規(guī)定明確 了股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層的關(guān)系，公司法人治理 結(jié)構(gòu)已基本形成。這些巨大成就充分說明，社會主義公有制是能夠利用市 場經(jīng)濟來發(fā)展自己的。但是從總體上看，國有企業(yè)改革仍然面臨著嚴峻形勢， 有很多企業(yè)仍然因改革嚴重滯后而難以擺脫困境。從現(xiàn)在看 來，國企改革難點的關(guān)鍵所在仍然是企業(yè)自主權(quán)遲遲不能完 全落實。甚至一些已經(jīng)完成現(xiàn)代企業(yè)制度改革，包括有的上 市公司，都因在重大發(fā)展決策和人事方面缺乏自主權(quán)而嚴重 制約了企業(yè)的開拓與發(fā)展。沒有自主權(quán)的企業(yè)，國有企業(yè)經(jīng) 營者在經(jīng)營方針、方向和分配、激勵方面的權(quán)利不到位就難 以有市場競爭的活力，生產(chǎn)力難以進一步得到解放。自主權(quán)

5、不落實，根子就在于政企分離不夠徹鹿。而政企分離迗不到 要求，關(guān)鍵又在于政府未能正確給自己定位。政府有關(guān)管理 部門總是擔(dān)心放手后國有企業(yè)會出現(xiàn)失控。這種不正當(dāng)干預(yù) 成了當(dāng)前束縛生產(chǎn)力發(fā)展的一個重要因素。不少企業(yè)為了放 開自己的手腳在經(jīng)濟發(fā)展和市場競爭中施展才干，在競爭中 取勝，被迫采取一些非常手法，例如，有的企業(yè)為了減少上 級政府部門的干預(yù)，在國有資本之外加入了一部分本企業(yè)職 工的投資股份，通過擠入集體經(jīng)濟成分，以便找到藉口頂住 上級部門對經(jīng)營決策和人事變動上的干預(yù)。這種做法效果雖 然明顯，使該企業(yè)獲得了迅猛的發(fā)展。但這并不是解決問題 的根本辦法。不僅如此，問題還在于代表政府管理企業(yè)是由多個部門

6、 分兵把口分別行使國家所有權(quán)。這種分散型的所有者職能代 表架構(gòu)雖然在實踐中發(fā)揮了一定的作用，但從總體上看，弊 端極大，一方面多部門的低效率，大大限制了企業(yè)的活力， 有些國有控股公司無奈地埋怨說，我們下屬有幾十個企業(yè)， 我們都難于了解他們經(jīng)營中面臨的實際情況，你一個上級部 門怎么能對它們的日常經(jīng)營活動做出正確決定呢？另一方 面，部門有權(quán)無責(zé)，又為企業(yè)內(nèi)部人控制打開了方便之門。 由于不同的政府部門分割行使國有資產(chǎn)所有權(quán)職能，管資產(chǎn) 與管人、管事相脫節(jié)。管人的不管生產(chǎn)經(jīng)營，管生產(chǎn)經(jīng)營的 不管人，沒有形成一個集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制，權(quán)責(zé)分散，權(quán) 責(zé)不清，就必然發(fā)生兩方面弊端，或政企不分，統(tǒng)得過死， 造成低

7、效率，效益損失，或監(jiān)管不力，內(nèi)部人控制嚴重，導(dǎo) 致國有資產(chǎn)流失。如果建立一個獨立的國有資產(chǎn)管理部門，專門對國有企 業(yè)資產(chǎn)的管理，履行出資人職責(zé)，現(xiàn)在的政府行政管理部門， 專門從事公共事物管理，政府公共管理部門與行使國家所有 權(quán)部門分立，使各自有明確的定位和目標(biāo)，這定會有助于從 根本上改善政府、市場與企業(yè)的關(guān)系，為政企分開打下堅實 基礎(chǔ)國有資產(chǎn)管理上除了上述問題外，還有一方面缺陷，就 是如何保證國有資產(chǎn)不流失，這是當(dāng)前公司治理結(jié)構(gòu)中的一 個致命缺陷。改革開放以來，國有資產(chǎn)有了很大的增長，規(guī)模在迅速 擴大，國有經(jīng)濟在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中起著舉足輕重的作 用。據(jù)統(tǒng)計，到2001年底，國有資產(chǎn)總量達萬

8、億元，其中 經(jīng)營性資產(chǎn)萬億元。這使得我國社會主義制度有了更加強大 的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是，對這樣龐大的國有資產(chǎn)，在資產(chǎn)經(jīng)營、 管理和監(jiān)督中還存在著一些突出的問題。很明顯的一點是國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象嚴重。一些國有企業(yè) 在實行承包、租賃、股份制改造和民營化等的改制過程中， 以各種方式低估或低價轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)，在出售國有資產(chǎn)時， 不是在市場中公開進行，而是私下交易，暗箱操作，有的甚 至一賣了之，或把國有資產(chǎn)直接量化到個人。一些國有企業(yè) 興辦的集體企業(yè)，其原始資產(chǎn)原本是國家的，但是由于管理 散亂，公私不分，過了一定時期，這些企業(yè)糊里糊涂被定為 集體所有制資產(chǎn)了。一些國有企業(yè)在實行市場經(jīng)濟改革中， 由于不善于經(jīng)營，

9、未能在市場大潮中學(xué)會游泳，造成較大的 經(jīng)濟損失和效益流失。國有企業(yè)管理中出現(xiàn)了內(nèi)部人控制現(xiàn)象，有的弄虛作假 欺騙社會，損害國家和群眾利益。產(chǎn)生這種現(xiàn)象不少是在國 有資產(chǎn)重組中造成的。國有企業(yè)重組、改制都是符合改革要 求的，但由于國有資產(chǎn)量大面廣，隨著投資主體和股權(quán)結(jié)構(gòu) 的多元化，在國有資產(chǎn)基礎(chǔ)上出現(xiàn)了大量控股、參股等混合 所有制經(jīng)濟。國有資本重組流動的情況愈加復(fù)雜，這客觀上 為國有資產(chǎn)的監(jiān)管增添了難度。不少改制后的公司董事會、 監(jiān)事會職責(zé)不到位，不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，這就為出現(xiàn)內(nèi)部 人控制現(xiàn)象的產(chǎn)生提供了廣闊的空間。企業(yè)經(jīng)營者在資產(chǎn)、 資金使用等方面的權(quán)力過大，有時代替了出資人的權(quán)力，目 前這種

10、現(xiàn)象有增多的趨勢。這種情況要求應(yīng)有專門的專業(yè)性 強的資產(chǎn)管理機構(gòu)來加強監(jiān)管。這就是說國有資產(chǎn)管理上的 “所有者缺位”的現(xiàn)象必須解決，必須有具體人和機構(gòu)作為 出資人代表負責(zé)監(jiān)督國有企業(yè)的國有資本的保值和增值，使出資人到位。二、履行出資人職責(zé)的中央政府和地方政府現(xiàn)實情況表明，必須改革國有資產(chǎn)的管理體制。黨的十 六大報告中指出：改革國有資產(chǎn)管理體制，是深化經(jīng)濟體制 改革的重大任務(wù)。這是我國的經(jīng)濟體制改革不斷深化，進一 步推進國有企業(yè)改革的必然要求。國有資產(chǎn)的所有者是全體社會成員，國家是代表全社會 的一個有形組織。改革開放以來所遇到的問題，是在發(fā)展社 會主義市場經(jīng)濟的條件下，國家對國有資產(chǎn)的所有權(quán)怎樣

11、來 實現(xiàn)。所有權(quán)不是意味著為占有而占有，所有權(quán)要求在經(jīng)濟 上實現(xiàn)自己，即使用它來實現(xiàn)一定經(jīng)濟利益。我國社會化大 生產(chǎn)的生產(chǎn)力狀況，決定了我國國有經(jīng)濟的產(chǎn)生和發(fā)展，國 有資產(chǎn)日益增大，為社會主義公有制奠定了更雄厚的物質(zhì)基 礎(chǔ)。但是具體怎樣來實現(xiàn)這種所有權(quán)，使國有資產(chǎn)不流失， 不僅保值而且要不斷增值，以進行不斷的擴大再生產(chǎn)，保證 全體人民不斷增長的需要得到最大限度的滿足。這個問題是 我國經(jīng)濟體制改革以來面臨的一個深層次的問題，似乎也是 最難解決好的問題。中國特色社會主義的經(jīng)濟能否成功確立 市場經(jīng)濟體制能否完善，關(guān)鍵也在于這個問題的解決。針對這種迫切的需要，十六大報告明確指出：“繼續(xù)調(diào) 整國有經(jīng)濟的

12、布局和結(jié)構(gòu)，改革國有資產(chǎn)管理體制，是深化 經(jīng)濟體制改革的重大任務(wù)。在堅持國家所有的前提下，充分 發(fā)揮中央和地方兩個積極性。國家要制定法律法規(guī)，建立中 央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有 者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相 結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的 大型國有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等，由中央政府代 表國家履行出資人職責(zé)。其他國有資產(chǎn)由地方政府代表國家 履行出資人職責(zé)。中央政府和省、市兩級地方政府設(shè)立國有 資產(chǎn)管理機構(gòu)。繼續(xù)探索有效的國有資產(chǎn)經(jīng)營體制和方式。 各級政府要嚴格執(zhí)行國有資產(chǎn)管理法律法規(guī)，堅持政企分開， 實行所有權(quán)和經(jīng)營

13、權(quán)分離，使企業(yè)自主經(jīng)營、自負盈虧，實 現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值?！苯匈Y產(chǎn)管理體制首要的問題是堅持國家所有制， 即國有資產(chǎn)都屬于代表全民的國家所有。國有制是適應(yīng)我國 大規(guī)模的社會化大生產(chǎn)的生產(chǎn)力的性質(zhì)所決定的，它是我國 發(fā)展生產(chǎn)力、推進國家工業(yè)化和現(xiàn)代化的根本力量。我們推 進國有企業(yè)的改革和發(fā)展，說到底，就是要在發(fā)展社會主義 市場經(jīng)濟的條件下使國有經(jīng)濟不斷發(fā)展壯大，增強國有經(jīng)濟 的主導(dǎo)作用和控制力。無論改革如何進行，這一個前提是必 須堅持，不能有絲毫動搖。改革開放二十多年來，我國經(jīng)濟 持續(xù)增長，社會政治穩(wěn)定，人民生活水平不斷提高，根本原 因就是我們既堅持了社會主義道路，又通過改革使社會主義 充滿

14、新的生機和活力。堅持國家所有應(yīng)是沒有疑問的，問題在于通過什么具體 形式實現(xiàn)國家對自己資產(chǎn)的所有權(quán)，并使國有資產(chǎn)在使用中 獲得最大的經(jīng)濟效益。這里首先遇到的是中央政府與地方政府如何在實現(xiàn)國 有資產(chǎn)所有權(quán)中的定位問題。中國是一個大國，地域遼闊， 國有企業(yè)眾多，即使經(jīng)過調(diào)整、改制，目前還有大約18萬戶 分布在各地。為了使管理有效，都由中央政府直接管理這么 多企業(yè)是困難的。較好的辦法就是由中央政府和地方政府分 工負責(zé)履行國有資產(chǎn)所有者的權(quán)利。他們代表國家履行出資 人的職責(zé)。這種分工包括資產(chǎn)的劃分和權(quán)利的劃分。十六大 明確規(guī)定了中央與地方在資產(chǎn)方面的劃分，關(guān)系國家經(jīng)濟命 脈和國家安全的大型國有企業(yè)、基礎(chǔ)

15、設(shè)施和重要自然資源等 由中央政府代表國家履行出資人職責(zé)。其他國有資產(chǎn)由地方 政府代表國家履行出資人職責(zé)。在這個問題上理論界有著不同的意見。有一種意見主張 應(yīng)當(dāng)把過去的“國家統(tǒng)一所有，政府分級管理”的辦法改為 使地方政府成為所轄國有資產(chǎn)的真正所有者。原因是過去那 種分級管理的體制，地方政府不擁有國有資產(chǎn)的所有權(quán)，就 發(fā)生責(zé)權(quán)不對稱現(xiàn)象，助長了地方政府濫用國有資產(chǎn)的行為 造成國有資產(chǎn)流失嚴重；在改制中關(guān)心的是如何通過改制甩 包袱，而不是在改制時維護資產(chǎn)所有者的利益；缺乏使國有 資產(chǎn)增值的積極性。因此，必須用“分級所有，分級管理” 來代替過去的“統(tǒng)一所有，分級管理”的模式。他們從理論 上論證“分級所

16、有”的合理性，認為“誰投資，誰所有，誰 收益”，這是市場經(jīng)濟的通行原則。地方所管轄的國有資產(chǎn) 很多都是由地方政府投資興建的，理應(yīng)歸地方政府所有。這種看法與十六大提出的國有資產(chǎn)管理體制改革的原 則是不一致的，十六大明確指出這一改革的前提是堅持國家 所有，也就是全社會所有。這種所有權(quán)是不能分割的。堅持 國家統(tǒng)一所有，是為適應(yīng)社會化大生產(chǎn)發(fā)展要求、發(fā)揮社會 主義制度優(yōu)勢而實行的。不能把它看成是過去計劃經(jīng)濟體制 的殘余，而應(yīng)看作是發(fā)揮社會主義制度的可以集中主要力量 辦大事的這一根本優(yōu)越性所必需的。況且我國現(xiàn)在區(qū)域經(jīng)濟 之間經(jīng)濟發(fā)展很不平衡，差別極大，實行地方所有會造成許 多難以順利克服的困難，并產(chǎn)生許

17、多新的矛盾，影響國民經(jīng) 濟的持續(xù)快速發(fā)展。十六大提出的國有資產(chǎn)管理體制改革方案，不同于過去 “統(tǒng)一所有，分級管理”的地方，并不在于改為地方政府所 有，而是如文件上所講的，建立中央政府和地方政府分別代 表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé) 任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。這里涉及到如何認識所有權(quán)改革與產(chǎn)權(quán)改革的區(qū)別。在 理論上把所有權(quán)與產(chǎn)權(quán)這兩個概念加以區(qū)別有重要意義。過去在我國經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域中沒有“產(chǎn)權(quán)”這個詞。理論界是從西方經(jīng)濟學(xué)中的產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)輸入后廣泛使用開來。國家 文件中在19 93年黨的十四屆三中全會中開始提出“理順產(chǎn) 權(quán)關(guān)系”。但是人們在使用它時有著

18、不同的內(nèi)涵。一般地是 把“產(chǎn)權(quán)”這個詞作為“財產(chǎn)所有權(quán)”的簡稱，這是把產(chǎn)權(quán) 等同于所有權(quán)。例如有人說產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益 權(quán)等，有的說產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。這些說法都表明他 們把產(chǎn)權(quán)與所有權(quán)之間劃等號，甚至認為產(chǎn)權(quán)概念比所有權(quán) 的涵蓋更寬。我認為這種認識是不符合它們的內(nèi)涵的。從外文用詞上 可以看出二者的明顯區(qū)別。所有權(quán)在英文中是property,而 產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)中產(chǎn)權(quán)用的英文詞是property rights從這 里也可以看出這兩個概念的涵義是不能等同的。所有權(quán)指的 是物或財產(chǎn)本身的歸屬問題，而“產(chǎn)權(quán)”強調(diào)的是握有財產(chǎn) 的所有權(quán)人所具有的實際權(quán)利。如果講二者有聯(lián)系的話，那 可以說后者是

19、前者的具體實現(xiàn)形式，也就是說后者只是前者 實現(xiàn)其所有權(quán)時所產(chǎn)生的多個所有權(quán)主體之間的各種具體 復(fù)雜的權(quán)利關(guān)系。馬克思就說過不同的所有制或所有權(quán)，可 以有同一的財產(chǎn)權(quán)利即產(chǎn)權(quán)關(guān)系。例如資本主義制度下，從 所有權(quán)來看，產(chǎn)品不屬于勞動者，而屬于資本家，小商品生 產(chǎn)的所有權(quán)關(guān)系則是產(chǎn)品屬于勞動者。這兩種所有權(quán)是本質(zhì) 不同的，但從商品交換的權(quán)利關(guān)系上看，二者又是同一的： 互相承認對方是自己產(chǎn)品的所有者，在市場上實行等價交換，產(chǎn)品屬于生產(chǎn)資料所有者。馬克思所以強調(diào)二者的區(qū)別，這 是因為資產(chǎn)階級總是企圖把資本主義所有權(quán)與小商品生產(chǎn) 者的所有權(quán)混同起來，為資本主義所有制作辯護。在進行國有資產(chǎn)管理體制改革中明確

20、所有權(quán)與產(chǎn)權(quán)二 者內(nèi)容上的區(qū)別很重要。否則易于引致認識上的混亂。有的 人在產(chǎn)權(quán)改革的名義下講述所有權(quán)改革。例如有人說，“非 國有化的實質(zhì)就是將國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)由歸屬全體社會成員縮 小為歸屬于部分社會成員或單個社會成員?！边@里講的內(nèi)容 是要改變所有權(quán)關(guān)系，而不是產(chǎn)權(quán)改革。產(chǎn)權(quán)改革應(yīng)當(dāng)是指在所有權(quán)不變的條件下對資產(chǎn)的管 理或支配權(quán)利上的變革，不是根本經(jīng)濟制度的改變，而是對 財產(chǎn)的管理體制的改變。例如我們講在國有企業(yè)建立現(xiàn)代企 業(yè)制度的改革時，第1條就是產(chǎn)權(quán)清晰。這里的“產(chǎn)權(quán)”這 個概念的內(nèi)涵是很明確的，產(chǎn)權(quán)清晰針對的絕不是說國有企 業(yè)的所有權(quán)不清晰，而是指政府與企業(yè)在管理企業(yè)的權(quán)利、 權(quán)限上不明確。江

21、澤民同志1999年6月26日在青島召開國 有企業(yè)改革和發(fā)展座談會時的講話中對此作了清楚的闡述， 產(chǎn)權(quán)清晰就是“明確國家和企業(yè)的權(quán)責(zé)”。因為目前有些企 業(yè)管理、監(jiān)督和經(jīng)營工作不到位，國有資產(chǎn)的保值增值無人 負責(zé)。江澤民同志提出：“國有企業(yè)必須建立有效的國有資 產(chǎn)管理、監(jiān)督和營運機制。要有嚴格的責(zé)任制度，要有人對 國有資產(chǎn)的保值增值負責(zé)，不能只要管理的權(quán)力而不負任何責(zé)任?！边@里對國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革的實質(zhì)作了明確的解釋。 在制定企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理有關(guān)法規(guī)時，面臨著從概念上明確所有權(quán)與產(chǎn)權(quán)的區(qū)別問題。在討論中提出將產(chǎn)權(quán)定 義為“產(chǎn)權(quán)是財產(chǎn)所有權(quán)及與財產(chǎn)所有權(quán)相關(guān)的財產(chǎn)權(quán)”。 這個定義的表迗并不是很清

22、楚。這種看法表示出了所有權(quán)與 產(chǎn)權(quán)二者的區(qū)別，不過沒有說明區(qū)別在哪里。譬如，他們這 樣說：當(dāng)產(chǎn)權(quán)的概念適用于不同所有權(quán)主體之間的財產(chǎn)歸屬 時，它指的是所有權(quán)；當(dāng)產(chǎn)權(quán)的概念適用于國家所有權(quán)內(nèi)部 不同企業(yè)之間的財產(chǎn)歸屬時，則是指經(jīng)營權(quán)。這是一個很有 意思的說明。盡管表述得有些模糊、不明確，不能用同一個 名詞來表示兩個性質(zhì)不同的事物，但它畢竟顯示出了二者的 區(qū)別。產(chǎn)權(quán)是由所有權(quán)派生的一種權(quán)利關(guān)系，不能與所有權(quán) 本身直接等同。西方產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)把所有權(quán)規(guī)定在產(chǎn)權(quán)的概念 中是不科學(xué)的。所有權(quán)改革涉及的是不同財產(chǎn)所有者之間的 關(guān)系，產(chǎn)權(quán)改革只是指同一所有權(quán)內(nèi)部不同主體對財產(chǎn)的支 配權(quán)利。明確這一點當(dāng)前顯得非常

23、重要。因為國有資產(chǎn)管理體制 改革中，涉及中央政府與地方政府對國有資產(chǎn)的關(guān)系問題。 這次改革的性質(zhì)是所有權(quán)改革，還是產(chǎn)權(quán)改革，這一點應(yīng)當(dāng) 是很明確的，國家統(tǒng)一所有是改革的前提，中央政府與地方 政府都只是分別代表國家履行出資人職責(zé)。對國家來說，中 央政府與地方政府都屬于委托代理關(guān)系。不能把國家所有與政府所有等同起來，更不能把國家所有與地方政府所有等同。 與過去的“統(tǒng)一所有，分級管理”不同的，不是在于把地方政府的分級管理改變?yōu)椤胺旨壦小?，實行國有資產(chǎn)所 有權(quán)上的變革，而是提高了地方政府的管理權(quán)限。這次規(guī)定 各個地方對劃歸它管理的國有資產(chǎn)享有所有者權(quán)益，權(quán)利、 義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，把管資產(chǎn)和管人、管事

24、相結(jié)合起來。這 種改革的目的是充分調(diào)動中央和地方兩個積極性，使社會生 產(chǎn)力得到進一步解放。同時中央政府和地方政府合理分工分 別代表國家履行出資人職責(zé)，這就界定了各級政府的管理國 有資產(chǎn)的權(quán)利和責(zé)任，改變了過去中央統(tǒng)一管理，地方責(zé)、 權(quán)、利不明確的弊端。這有助于強化管理上的激勵和約束機 制，克服一直沒有解決的“出資人主體虛位”的現(xiàn)象。另外 也應(yīng)清楚，一定要堅持國家所有的原則不動搖，國家仍然是 國有資產(chǎn)的終極所有者，對國有資產(chǎn)有立法權(quán)和終極處置權(quán)。從產(chǎn)權(quán)關(guān)系即管理權(quán)利關(guān)系上看，中央、地方的國資管 理機構(gòu)是獨立的、平等的民事行為主體，是依法行使出資人 職責(zé)的特殊法人，但它們都必須在國家統(tǒng)一制定法律法

25、規(guī)的 前提下行事，國務(wù)院國有資產(chǎn)管理機構(gòu)可以依法制定全國的 國有資產(chǎn)管理規(guī)則、辦法，這些規(guī)則和辦法對地方國有資產(chǎn) 管理機構(gòu)具有指導(dǎo)和監(jiān)督作用。三、實行政資分開的重要步驟以上分析說明，為了深化經(jīng)濟體制改革，進一步發(fā)展國 有企業(yè)改革的成果，克服國有資產(chǎn)監(jiān)管不力和政企分開不到 位的現(xiàn)象，建立一個獨立的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)是十分必要的。 依據(jù)十六大和十屆人大一次會議精神，國務(wù)院決定成立一個 新的機構(gòu)“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會”。這個機構(gòu)將原國家 經(jīng)貿(mào)委指導(dǎo)國有企業(yè)改革和管理的職能、中央企業(yè)工委的職 能，以及財政部有關(guān)國有資產(chǎn)管理的部分職能整合起來，由 國務(wù)院授權(quán)它代表國家履行出資人職責(zé)，監(jiān)管國有資產(chǎn)，確 保

26、國有資產(chǎn)保值增值，進一步搞好國有企業(yè)。按照權(quán)、責(zé)、 利相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的原則，國資委的主 要職責(zé)是：根據(jù)授權(quán)，依照公司法等法律和行政法規(guī)履行出 資人職責(zé)，指導(dǎo)推進國有企業(yè)改革和重組；代表國家向部分 大型企業(yè)派出監(jiān)事會；通過法定程序?qū)ζ髽I(yè)負責(zé)人進行任免、 考核，并根據(jù)其經(jīng)營業(yè)績進行獎懲；通過統(tǒng)計、稽核對所管 國有資產(chǎn)的保值增值情況進行監(jiān)管；擬訂國有資產(chǎn)管理的法 律、行政法規(guī)和制定規(guī)章制度依法對地方國有資產(chǎn)營運進行 指導(dǎo)和監(jiān)督。從上述職責(zé)來看，它的主要任務(wù)就是切實完成國有資產(chǎn) 出資人的職責(zé)，這是一項重要的制度創(chuàng)新，是建立符合社會 主義市場經(jīng)濟體制要求的國有資產(chǎn)管理的新體制。這里關(guān)鍵

27、 是要明確什么是國有資產(chǎn)出資人職責(zé)。出資人職責(zé)就是股東 的職能，國資委代表政府享有公司法規(guī)定的資產(chǎn)收益、 重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)益，國資委對國有資產(chǎn)保值、防止國有資產(chǎn)流失負監(jiān)管責(zé)任。為了完成這些職能，國 有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會內(nèi)部設(shè)置相應(yīng)職能機構(gòu)，分工職責(zé)明 確，真正從制度上保證有專人負責(zé)。機構(gòu)的人員應(yīng)當(dāng)是具備 相應(yīng)知識的專業(yè)人才。在國有企業(yè)管理上過去雖然明確所有權(quán)屬于國家，可是 “東家”這個位置卻是空缺的，有廠長，有經(jīng)理，還有黨組 織起核心作用，可是誰都不是出資人代表，對企業(yè)的經(jīng)營都 不負主管責(zé)任，國資委成立后，明確它是“大東家”，代表 國家來行使所有權(quán)，這是真正的出資人代表，這就使企

28、業(yè)出 資人代表由虛變實，真正做到產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)明確。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會是國務(wù)院直屬特設(shè)機構(gòu)，它不 是政府行政機構(gòu)的組成部門，不納入政府序列，屬于事業(yè)單 位，它的工作人員也不是一般意義上的公務(wù)員。這個機構(gòu)的 專有職能就是履行出資人職責(zé)，負責(zé)國有資產(chǎn)的營運、監(jiān)管 和保值和增值。這就使它與原來的行政機構(gòu)完全分離開來。 顯然，這個專門機構(gòu)的設(shè)立就為實行“政資分開”提供了制 度上的保證。既然國資委專門履行出資人職責(zé)，監(jiān)督和管理 國有資產(chǎn)，負責(zé)國有資產(chǎn)的保值和增值，那么原來屬于國家 的相關(guān)的各個部門管理國有企業(yè)的職能不再存在了。國資委 成了專門的出資人代表，政府的其他部門也就成為專門從事 社會公共事務(wù)

29、管理者了。這就自然地實現(xiàn)了政資分開。多年的改革實踐表明，雖然政企分開一開始就是當(dāng)作國 有企業(yè)改革的核心問題，但一直是效果不明顯，難以落實， 政府干預(yù)企業(yè)經(jīng)營現(xiàn)象嚴重存在，問題的根子在于政資沒有 分開。有些省、市為了解決這個問題，在政府各管理部門與 企業(yè)之間建立了資產(chǎn)經(jīng)營控股公司。但是沒有根本解決問題 為了削弱各相關(guān)部門在人事、事權(quán)、財權(quán)上分散干預(yù)企業(yè)的 現(xiàn)象，有的在省級機構(gòu)里成立了相關(guān)各部門統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)小組 面對控股公司。但是不同部門仍然都是企業(yè)的老板，他們越 過控股公司直接插手企業(yè)的人事安排、經(jīng)營活動仍然發(fā)生， 誰都管，誰都不負責(zé)任。所謂的國有控股公司處境尷尬。這 種情況表明沒有政資分開，政府

30、社會經(jīng)濟管理職能與國有資 產(chǎn)出資人職能不完全分開，進而在組織機構(gòu)上政府行政管理 職能機構(gòu)與國有資產(chǎn)行使所有權(quán)管理職能機構(gòu)徹底分開，政 企分開就難以真正實現(xiàn)，國有企業(yè)就難以真正成為獨立的自 主經(jīng)營、自負盈虧的市場主體。實踐證明，政資分開是政企 分開的基礎(chǔ)。國資委建立之后，就從機制上改變了過去政府 集國有資產(chǎn)所有者和管理者職能于一身的狀況，中央和地方 省、市兩級政府分別設(shè)立專司國有資產(chǎn)管理機構(gòu)，專門從事 國有資產(chǎn)管理、營運、監(jiān)督，這就從機構(gòu)設(shè)置和職能界定上 促使各行政部門集中精力行使社會經(jīng)濟管理者的職能。這必 將大大推動多年改革實踐中難以解決的政企分離問題的順 利實現(xiàn)。我們改革國有資產(chǎn)管理體制，主

31、要的還是為了搞好國有企業(yè)。所以國資委成立后，最重要的還是弄清楚它將如何管 理好國有企業(yè)。國資委的成立表明政資分開得到了實現(xiàn)，但 是也產(chǎn)生了一種疑慮：國資委在國有資產(chǎn)管理上的權(quán)力增加 了，是全部國有資產(chǎn)的大股東，這種增大了的權(quán)力會不會更 加強了它干預(yù)企業(yè)經(jīng)營生產(chǎn)活動，成為了企業(yè)的一個新的 “婆婆”呢？這里問題的實質(zhì)仍然在于如何保證所有權(quán)與經(jīng) 營權(quán)的完全分開。所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離是社會化大生產(chǎn)的共同要求，隨 著生產(chǎn)規(guī)模的增大，科學(xué)管理的要求日益提高，所有權(quán)與經(jīng) 營權(quán)分離是發(fā)展社會生產(chǎn)力的一種必然趨勢，是提高企業(yè)競 爭力并在競爭中取勝的客觀要求。因此，國資委成立后，如 何劃分清楚國資委的出資人職責(zé)和企業(yè)經(jīng)營權(quán)之間的界限， 明確二者的職責(zé)范圍是此項改革迗到預(yù)期目的的重大問題。十六大報告在闡述建立中央政府和省、市兩級政府設(shè)立 國有資產(chǎn)管理機構(gòu)作為獨立履行出資人職責(zé)的同時強調(diào)指 出：“繼續(xù)探索有效的國有資產(chǎn)經(jīng)營體制和方式。各級政府 要嚴格執(zhí)行國有資產(chǎn)管理法律法規(guī)，堅持政企分開