我國高等教育法制建設(shè)30年-影響、經(jīng)驗(yàn)與發(fā)展方向

1、    我國高等教育法制建設(shè)30年影響、經(jīng)驗(yàn)與發(fā)展方向    四、我國高等教育法制建設(shè)的主要經(jīng)驗(yàn)與發(fā)展方向高等教育法制建設(shè)所提供的基本制度保障，促進(jìn)了我國高等教育事業(yè)健康平穩(wěn)發(fā)展。30年來，我國初步建立和形成了高等教育法律制度的規(guī)則框架和法律規(guī)范，構(gòu)成了我國高等教育實(shí)現(xiàn)法治和司法適用的基礎(chǔ)。這套制度框架由四個(gè)層次的法律規(guī)范和規(guī)則構(gòu)成：第一個(gè)層次是憲法中有關(guān)的原則和涉及教育的規(guī)定；第二個(gè)層次是有關(guān)部門法特別是高等教育法等教育法律的規(guī)定；第三個(gè)層次是國務(wù)院頒行的教育法規(guī)或相關(guān)法規(guī)中涉及高等教育的相應(yīng)規(guī)定；第四個(gè)層次是政府有關(guān)部門頒布的規(guī)章以及符合法律規(guī)定的規(guī)

2、范性文件。我國高等教育法律制度盡管存在著大量問題需要解決，但從整體上和發(fā)展趨勢(shì)上來說，高等教育法律制度的建立、發(fā)展和逐步完善，對(duì)于中國高等教育的健康發(fā)展及其法治進(jìn)程已經(jīng)和正在發(fā)揮著積極的引導(dǎo)和保障作用。在取得巨大成就并積累了豐富經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，我國高等教育法制建設(shè)又不斷面臨著新的挑戰(zhàn)和緊迫任務(wù)。特別是高等教育大眾化、擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)、高校辦學(xué)主體多元化和辦學(xué)方式多樣化等實(shí)踐的發(fā)展，使得法律制度與高等教育實(shí)踐之間存在著不相適應(yīng)的情況，對(duì)相關(guān)的法制建設(shè)提出了更高的要求。以下幾個(gè)方面，既在我國高等教育法制建設(shè)中積累了成功經(jīng)驗(yàn)，又是面對(duì)挑戰(zhàn)和問題而需要重點(diǎn)建設(shè)的發(fā)展方向。（一）處理好政府、高校與市場(chǎng)的關(guān)

3、系，構(gòu)建良好的制度平臺(tái)，明確和規(guī)范高等教育各主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，是法制建設(shè)的基礎(chǔ)和重心改革開放之前，我國高等教育由政府單一舉辦、集中管理；改革開放之后，高等教育發(fā)展模式伴隨我國社會(huì)整體結(jié)構(gòu)的改變而發(fā)生變化，高等教育的舉辦者、辦學(xué)者和管理者由政府獨(dú)自承擔(dān)的局面發(fā)生變化，社會(huì)力量開始參與舉辦高等教育，市場(chǎng)機(jī)制開始在高等教育領(lǐng)域發(fā)揮作用。解決好政府和高校的關(guān)系，是我國高等教育法制建設(shè)的重要內(nèi)容。政府與高校的關(guān)系是高等教育管理領(lǐng)域中一對(duì)基本的社會(huì)關(guān)系。隨著我國高教體制改革的深入，政府在高教領(lǐng)域的角色逐漸發(fā)生變化，由原來的舉辦者、辦學(xué)者和管理者三者合一的角色轉(zhuǎn)向管理者和舉辦者的角色，把辦學(xué)的權(quán)利更多地賦

4、予高等學(xué)校。教育法和高等教育法明確了政府管理高等教育的職責(zé)和對(duì)高等教育投入的義務(wù)。政府對(duì)高等教育的作用得到重新定位，政府不再直接管理高等教育中的具體事務(wù)，而是更多地提供服務(wù)和條件。進(jìn)一步擴(kuò)大和落實(shí)高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，把實(shí)施高等教育的權(quán)利真正交給高校、交給教師；進(jìn)一步落實(shí)民辦教育促進(jìn)法關(guān)于民辦與公辦高等教育機(jī)構(gòu)享有平等地位的規(guī)定；基于維護(hù)公共性的目的，在不斷擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的同時(shí)，對(duì)其進(jìn)行必要的監(jiān)管和約束，已經(jīng)成為高等教育法制建設(shè)不可忽視的內(nèi)容。高校與市場(chǎng)關(guān)系的正確處理，對(duì)于保證高等教育的健康發(fā)展是一個(gè)關(guān)鍵性因素。高校作為社會(huì)的一個(gè)具有獨(dú)立法人性質(zhì)的基本單位，不得不面對(duì)市場(chǎng)，處理和市場(chǎng)的關(guān)系

5、。同時(shí)，高等教育機(jī)構(gòu)，特別是公立高等教育機(jī)構(gòu)是公共性機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著廣泛的社會(huì)公共職能，其共同消費(fèi)和利用的可能性平等地開放給全體社會(huì)成員。高等教育通過促進(jìn)人的全面發(fā)展來推動(dòng)社會(huì)的全面進(jìn)步，具有直接使公民個(gè)人受益的責(zé)任和功效。不能將高等教育的公共性簡(jiǎn)單地等同于公益性，而忽視了公共性應(yīng)有的私益性內(nèi)涵。建立公益性與私益性相平衡的法律保障機(jī)制，通過明確高等教育領(lǐng)域各類法律關(guān)系主體的法律地位及其行為規(guī)則，明確各主體的權(quán)利及義務(wù)，規(guī)范權(quán)利救濟(jì)途徑和法律責(zé)任，有效地保障受教育者個(gè)人權(quán)益、高校自身利益和社會(huì)公共利益，從而實(shí)現(xiàn)大學(xué)的公共性，這些仍是我國高等教育法制建設(shè)的艱巨任務(wù)。（二）以人為本，保障公民平等地接受高

6、等教育，是高等教育法制建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)我國教育法規(guī)定：“公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機(jī)會(huì)?！备叩冉逃ㄟM(jìn)一步規(guī)定，“公民依法享有接受高等教育的權(quán)利。國家采取措施，幫助少數(shù)民族學(xué)生和經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生接受高等教育。高等學(xué)校必須招收符合國家規(guī)定的錄取標(biāo)準(zhǔn)的殘疾學(xué)生入學(xué)，不得因其殘疾拒絕招收”，并且規(guī)定“家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生，可以申請(qǐng)補(bǔ)助或者減免學(xué)費(fèi)”，“國家設(shè)立獎(jiǎng)學(xué)金，國家設(shè)立高等學(xué)校學(xué)生勤工助學(xué)基金和貸學(xué)金”。有關(guān)的法規(guī)和規(guī)章，則進(jìn)一步把法律規(guī)定具體化。保障公民平等地接受高等教育，正在逐漸成為我國高等教育法制建設(shè)的重要出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。我國憲法、法律、法

7、規(guī)和規(guī)章對(duì)于保障公民依法平等地享有接受高等教育機(jī)會(huì)的原則和規(guī)定，符合法治原則并體現(xiàn)以人為本的時(shí)代精神，對(duì)于保障弱勢(shì)群體實(shí)現(xiàn)其接受高等教育的權(quán)利，促進(jìn)教育公平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，是我國高等教育法制建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)。在高等教育實(shí)行成本分擔(dān)后，對(duì)這些原則的充實(shí)、完善和進(jìn)一步具體化顯得尤為重要。（三）完善高校辦學(xué)自主權(quán)，推進(jìn)高校法人制度建設(shè)是高等教育法制建設(shè)的重要內(nèi)容計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，高校和政府之間是一種內(nèi)部行政關(guān)系，政府對(duì)高校的管理主要是通過行政命令的方式實(shí)施，學(xué)校的自主權(quán)很少。這種管理模式限制了高校的辦學(xué)主動(dòng)性，不適應(yīng)改革開放特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下高等教育發(fā)展的需要。隨著我國政府對(duì)高等教育管

8、理權(quán)力下放的進(jìn)程，高等學(xué)校獲得了更多的自主權(quán)利。教育法和高等教育法確認(rèn)了高等學(xué)校的法人地位，明確了我國高等學(xué)校是相對(duì)獨(dú)立的辦學(xué)主體，高校和政府的法律關(guān)系從內(nèi)部行政關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠啃姓P(guān)系。高等學(xué)校應(yīng)依據(jù)法律法規(guī)，制定和完善學(xué)校章程，依據(jù)章程自主管理，依法行使權(quán)力并接受監(jiān)督。依法治校是我國建立現(xiàn)代大學(xué)制度的重要內(nèi)容，而明確高校自主權(quán)的性質(zhì)和內(nèi)容是實(shí)現(xiàn)依法治校的重要前提。推進(jìn)高校法人制度建設(shè)的目的，在于將高校作為獨(dú)立法人主體的性質(zhì)和權(quán)利義務(wù)、高校內(nèi)部權(quán)力的分配和行使、高校財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容及行使方式、高校內(nèi)外利益相關(guān)者參與高校重大決策的形式、結(jié)構(gòu)和程序等涉及高校法人治理的重要問題，以法律制度的形式加以明確

9、，使其在享有高校法人權(quán)利的同時(shí)，依法承擔(dān)和履行高校法人的責(zé)任與義務(wù)。同時(shí)，建立必要的外部監(jiān)管與內(nèi)部自律相結(jié)合的約束機(jī)制，是高等教育法制建設(shè)的緊迫任務(wù)。（四）有針對(duì)性地完善和創(chuàng)新高等教育法律制度進(jìn)入新世紀(jì)以后，伴隨著中國社會(huì)的整體變化和高等教育的改革與發(fā)展，高等教育法制建設(shè)正在面臨新的挑戰(zhàn)。從發(fā)展趨勢(shì)看，高等教育的改革與發(fā)展已愈來愈與社會(huì)的整體利益密不可分，要解決高等學(xué)校所面臨的問題，需要制度的重構(gòu)與創(chuàng)新。為實(shí)現(xiàn)這一目的，統(tǒng)籌各方的利益訴求，綜合設(shè)計(jì)新的體制和制度，是高等教育法制建設(shè)的重要任務(wù)。為此，我國高等教育法制建設(shè)應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行重點(diǎn)完善：首先，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)以人為本，確立通過教育實(shí)現(xiàn)人

10、的全面發(fā)展的理念。高等教育中應(yīng)當(dāng)突出強(qiáng)調(diào)教育的主體教師和學(xué)生的地位。未來的高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)是以學(xué)習(xí)者為中心的教育組織。學(xué)習(xí)權(quán)正在成為新的教育觀念。高等教育的法律制度要突出學(xué)生的中心地位，保障和激勵(lì)學(xué)生自主學(xué)習(xí)、自由學(xué)習(xí)，使學(xué)生能夠有更多的選擇權(quán)，真正成為學(xué)習(xí)的主體，獲得終身學(xué)習(xí)的能力。其中，要特別重視對(duì)學(xué)生權(quán)利的保護(hù)，把關(guān)注學(xué)生的利益和發(fā)展放到學(xué)校和教育工作的中心位置。與此相適應(yīng)，要改革學(xué)業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)制，改革考試制度，完善學(xué)校評(píng)估體系，創(chuàng)造多樣化的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，建立全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的寬廣平臺(tái)。第二，對(duì)于公民平等地接受高等教育機(jī)會(huì)的保障，要以促進(jìn)公民學(xué)習(xí)權(quán)的發(fā)展為基礎(chǔ)，推進(jìn)高等教育法制的完善。面對(duì)高等教育

11、發(fā)展的新趨勢(shì)，特別是構(gòu)建學(xué)習(xí)型社會(huì)的要求，應(yīng)當(dāng)整合學(xué)校教育和社會(huì)教育，促進(jìn)和保障公民實(shí)現(xiàn)終身學(xué)習(xí)的權(quán)利；應(yīng)當(dāng)促進(jìn)適應(yīng)社會(huì)要求的新的高等教育體制的發(fā)展和完善，應(yīng)當(dāng)有利于激發(fā)政府、社會(huì)、高等學(xué)校和每一個(gè)公民參與教育的積極性和主動(dòng)性。新的高等教育體制應(yīng)當(dāng)是開放的，能夠更多引進(jìn)和容納國外的優(yōu)質(zhì)教育資源，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和高等教育國際化的挑戰(zhàn)。第三，在具體的制度設(shè)計(jì)上，要建立有利于教育創(chuàng)新的制度環(huán)境。在設(shè)計(jì)高等教育法律制度時(shí)，要更加重視組織創(chuàng)新，培養(yǎng)教師和學(xué)習(xí)者的創(chuàng)新意識(shí)，并以此為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)更為靈活的高等教育制度和學(xué)習(xí)組織。要以推進(jìn)高等教育創(chuàng)新為主線，改革高校內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制，為新型教育教學(xué)組織、科研組織的形成創(chuàng)造制度環(huán)境。要通過完善法律制度，建立保護(hù)教師、學(xué)生學(xué)術(shù)自由的機(jī)制，調(diào)動(dòng)高校教師、學(xué)生開展創(chuàng)新的積極性。第四，根據(jù)層級(jí)的高低和效力的大小，我國高等教育法律制度可以分為基本法、單行法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章。其中，上位法是下位法的立法原則和依據(jù)，下位法是上位法的細(xì)