省域教育現(xiàn)代化戰(zhàn)略的政策分析

1、    省域教育現(xiàn)代化戰(zhàn)略的政策分析     以19782008年的廣東為例摘要：近三十年間，廣東教育成功實(shí)現(xiàn)了從“教育強(qiáng)省”向“教育現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略調(diào)整，較好地應(yīng)對(duì)了廣東經(jīng)濟(jì)率先發(fā)展但教育相對(duì)滯后的剪刀差，實(shí)現(xiàn)了廣東教育發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)換與升級(jí)。為了提高教育發(fā)展的實(shí)踐成效，廣東非常有必要協(xié)調(diào)教育現(xiàn)代化普遍規(guī)律與特殊省情之間的關(guān)系，重視教育投入、教育質(zhì)量、教育公平等關(guān)鍵性問題。關(guān)鍵詞：廣東教育，發(fā)展戰(zhàn)略，教育強(qiáng)省，教育現(xiàn)代化在中國語境中，現(xiàn)代化就是通過追趕型發(fā)展達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平的一種戰(zhàn)略安排；按照鄧小平的“三步走”戰(zhàn)略思路，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的時(shí)間限定在

2、21世紀(jì)中葉。隨著“全面建設(shè)小康社會(huì)”、構(gòu)建“和諧社會(huì)”等口號(hào)的提出，現(xiàn)代化戰(zhàn)略日益成為各省教育發(fā)展的“抓手”和中心工作，有關(guān)教育現(xiàn)代化的理論研究逐漸成為顯學(xué)。為了進(jìn)一步反思現(xiàn)代化的理論內(nèi)涵和實(shí)踐意義，更是為了在積極推進(jìn)教育現(xiàn)代化的背景下，進(jìn)一步認(rèn)識(shí)和理解發(fā)達(dá)省份教育發(fā)展的戰(zhàn)略安排及實(shí)踐策略，本文擬以廣東省為例，以述評(píng)其改革開放以來的教育發(fā)展戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，重點(diǎn)探討其教育現(xiàn)代化戰(zhàn)略的形成過程、政策內(nèi)涵及焦點(diǎn)問題。一、廣東教育發(fā)展戰(zhàn)略的政策過程：從“教育強(qiáng)省”到“教育現(xiàn)代化”建國之后，由于諸種因素的影響，廣東逐漸戴上了經(jīng)濟(jì)弱省、教育弱省的帽子。19641978年間，廣東發(fā)展速度低于全國平均水平；19

3、79年的人均工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值，全國為636元，廣東僅523元，低于全國平均水平17.8%；受此影響，廣東的文化教育水平不高，每萬人口中擁有大學(xué)生數(shù)排在全國第18位。但借助地緣優(yōu)勢(shì)、先發(fā)優(yōu)勢(shì)及改革開放的政策優(yōu)勢(shì)，1980年代中期廣東經(jīng)濟(jì)開始騰飛，1992年鄧小平南巡后廣東經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步飛躍發(fā)展。到了1994年，廣東人均國民收入較1978年、1952年分別增長了15.33倍、55.58倍。這一切，為廣東教育的總體變革與戰(zhàn)略調(diào)整提供了強(qiáng)大的外部支撐。（一）19942003：廣東旨在自強(qiáng)的“教育強(qiáng)省”戰(zhàn)略1994年底，廣東召開全省教育工作會(huì)議，提出“為把廣東建設(shè)成為教育強(qiáng)省而奮斗”的口號(hào)，頒布了關(guān)于教育改革和

4、發(fā)展的決定，擬在實(shí)現(xiàn)“普九”、“兩基”的基礎(chǔ)上，“全省各類大學(xué)生占總?cè)丝诘谋壤秊?.26%；2010年，全省基本普及高中階段教育，在學(xué)的各類大學(xué)生占總?cè)丝诘谋壤秊?.2%。”從此，廣東進(jìn)入了以“教育強(qiáng)省”戰(zhàn)略為核心、以內(nèi)在自強(qiáng)為目標(biāo)的發(fā)展階段?！敖逃龔?qiáng)省”戰(zhàn)略確立了三大價(jià)值旨趣：廣東教育要位居全國前列；要與本省社會(huì)、經(jīng)濟(jì)同步協(xié)調(diào)發(fā)展；要與國際接軌，達(dá)到三個(gè)“面向”要求。“教育強(qiáng)省”的戰(zhàn)略目標(biāo)有二：一是建設(shè)成為一個(gè)教育實(shí)力雄厚、教育水平較高的省份，這是“教育強(qiáng)省”的最終目標(biāo)；二是充分發(fā)揮教育的社會(huì)作用，“以教育強(qiáng)省、憑科教興省”，這是對(duì)“教育強(qiáng)省”戰(zhàn)略過程的要求。必須通過構(gòu)建“教育強(qiáng)省”，切實(shí)有

5、效地實(shí)現(xiàn)“以教育強(qiáng)省、憑科教興省”；唯有“以教育強(qiáng)省、憑科教興省”，才能真正建成“教育強(qiáng)省”。為落實(shí)“教育強(qiáng)省”戰(zhàn)略，廣東運(yùn)用化整為零、從局部到整體的策略，要求各地分別建成教育強(qiáng)市、強(qiáng)區(qū)（鎮(zhèn)），并頒布督導(dǎo)驗(yàn)收方案，對(duì)各市、區(qū)（鎮(zhèn)）的教育工作進(jìn)行評(píng)估驗(yàn)收。2004年，深圳率先通過“教育強(qiáng)市”驗(yàn)收，隨后有佛山（2005年8月）、中山和東莞（2005年12月）、珠海（2006年12月）、廣州（2007年12月）等市通過驗(yàn)收?！敖逃龔?qiáng)市”的建設(shè)與驗(yàn)收，不僅在珠三角地區(qū)反響強(qiáng)烈，而且已成為廣東全省各地教育發(fā)展的戰(zhàn)略性目標(biāo)和旗幟。（二）20042020：廣東旨在應(yīng)對(duì)全球化競(jìng)爭(zhēng)的“教育現(xiàn)代化”戰(zhàn)略“教育強(qiáng)省

6、”戰(zhàn)略盡管功不可沒，但視野相對(duì)狹窄、標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低，仍有繼續(xù)提高的空間。而且，與中等發(fā)達(dá)國家或地區(qū)相比較，廣東教育的差距仍然較大。第一，在教育投入方面，總量較大，但教育經(jīng)費(fèi)投入的比例較低。2005年，廣東教育經(jīng)費(fèi)總額居全國首位，高達(dá)708.7億元，而財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占gdp比例僅2.15%，低于全國的2.82%。從國際比較角度看，2004年深圳、香港、新加坡人均gdp分別為7161、22988、20998美元，但其財(cái)政性教育投入占gdp的比例分別為1.82%、4.7%（2003年）、3.8%（2003年）。第二，在教育成就方面，基礎(chǔ)教育普及程度較高，但優(yōu)質(zhì)教育、高等教育仍然有待發(fā)展。得益于社會(huì)主義

7、制度的優(yōu)越性，得益于從省到村各級(jí)地方政府對(duì)教育的高度重視，廣東中小學(xué)的入學(xué)比例較高，義務(wù)教育階段的入學(xué)率接近100%，但文盲半文盲15歲及以上人口比例仍然高達(dá)6.92%；廣東高等教育毛入學(xué)率一直低于全國平均，直到2003年（17.5%）才略高于全國平均（17%）。廣東普通高校每十萬人口在校生數(shù)2003年、2006年分別為739人、1084人，低于同期全國平均水平（858人、1323人），也低于江蘇（116.08人、173.02人）、湖北（120.3人、191.87人）。針對(duì)這些問題，2004年7月，廣東召開“科技·教育·人才”大會(huì)，出臺(tái)了廣東省教育現(xiàn)代化建設(shè)綱要（20042

8、020），提出，2015年全省基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化，2020年實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化；次年8月，頒發(fā)廣東省教育現(xiàn)代化建設(shè)綱要實(shí)施意見（20042010年）。以此為標(biāo)志，廣東開始將教育發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到以“教育現(xiàn)代化”為核心、以參與和應(yīng)對(duì)全球化競(jìng)爭(zhēng)為目標(biāo)的新階段；“全球化思考，地方性行動(dòng)”，成了教育現(xiàn)代化戰(zhàn)略的核心原則。二、廣東教育發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整的政策內(nèi)涵廣東教育發(fā)展戰(zhàn)略的總體調(diào)整，并非主觀任意的結(jié)果，亦非被動(dòng)應(yīng)付的產(chǎn)物，而是其自身發(fā)展與外部環(huán)境彼此互動(dòng)的必然結(jié)果。（一）廣東為何持續(xù)調(diào)整教育發(fā)展戰(zhàn)略？一般認(rèn)為，理想的教育發(fā)展?fàn)顩r應(yīng)該是：教育與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的程度和速度基本同步，或者適度超前。但理想總難完全

9、變成現(xiàn)實(shí)，全國各省教育的發(fā)展?fàn)顩r都與其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展存在某種程度的不協(xié)調(diào)；改革開放以來一直作為全國關(guān)注焦點(diǎn)和發(fā)展排頭兵的廣東，這個(gè)問題尤其突出（表1）。 從表1分析可以發(fā)現(xiàn)，首先，廣東教育滯后于本省經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，必然呼喚大量高質(zhì)量人力資本的投入。但是，由于廣東教育的歷史欠債太多，廣東戶籍人口中人才缺乏，省內(nèi)高校及科研院所的高級(jí)人才培養(yǎng)能力欠缺，難以滿足省內(nèi)的人才需求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，19912001年，自省外調(diào)入廣東的高級(jí)職稱人員多達(dá)6000名，其中正高級(jí)700余名，占廣東正高級(jí)人才總數(shù)的20%以上；1998年，全省300多名出站博士后人員中，廣東本地僅培養(yǎng)100多名，其余皆

10、從省外、海外引進(jìn)；到2001年，廣東吸納了2200多名留學(xué)人員。人才引進(jìn)成了廣東的最大特色。其次，廣東教育不但落后于世界發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，甚至也相對(duì)落后于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。廣東經(jīng)濟(jì)2000年僅次于上海、北京、天津，但廣東當(dāng)年的人均受教育年限（8.05年）不但遠(yuǎn)低于美國（11.67年）、日本（12.78年），也落后于遼寧、黑龍江、吉林，領(lǐng)先的經(jīng)濟(jì)與相對(duì)落后的教育之間出現(xiàn)剪刀差。解決這個(gè)持續(xù)存在的剪刀差，就成了廣東教育發(fā)展最為強(qiáng)勁的動(dòng)力；針對(duì)此剪刀差積極調(diào)整廣東教育的發(fā)展戰(zhàn)略，適時(shí)且必要。（二）廣東教育發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整是否合理？判斷戰(zhàn)略調(diào)整是否合理，決非三言兩語所能說清，更何況，“教育強(qiáng)省”、“教育

11、現(xiàn)代化”等概念，目前在全國各地的政策文本中使用廣泛，但用法混亂。總括起來，主要有三種使用模式。一是平等對(duì)待、混合使用模式，以江蘇為例。江蘇在1990年代就提出要實(shí)現(xiàn)“教育現(xiàn)代化”，并實(shí)施蘇南及沿江地區(qū)的教育現(xiàn)代化工程、蘇北地區(qū)的教育促小康工程；2001年又提出“教育強(qiáng)省”口號(hào)，2005年頒布關(guān)于加快建設(shè)教育強(qiáng)省，率先基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的決定。二是從“教育現(xiàn)代化”到“教育強(qiáng)省”的模式，以浙江為代表。1999年浙江出臺(tái)了浙江省教育現(xiàn)代化綱要（20002020年），但由于教育的快速發(fā)展，各項(xiàng)指標(biāo)很快就全部落伍。為了超越這種困境，2002年6月浙江在“四省三浙江”整體發(fā)展框架中，提出了“教育強(qiáng)省”戰(zhàn)略

12、。可見，浙江基于應(yīng)急需要而把“教育強(qiáng)省”戰(zhàn)略置于“教育現(xiàn)代化”之上。與以上兩者不同，廣東屬第三種模式，即“教育強(qiáng)省”戰(zhàn)略是基礎(chǔ)，“教育現(xiàn)代化”是戰(zhàn)略升級(jí)，二者之間存在層次遞進(jìn)關(guān)系（表2）。具體而言，首先，教育現(xiàn)代化的戰(zhàn)略升級(jí)，并非對(duì)前述“教育強(qiáng)省”戰(zhàn)略的取代，而是對(duì)它的有益補(bǔ)充。目前，僅珠三角發(fā)達(dá)地區(qū)通過了“教育強(qiáng)市”驗(yàn)收，東西兩翼、粵北山區(qū)尚未實(shí)現(xiàn)“教育強(qiáng)市”零的突破，仍有必要沿著“教育強(qiáng)省”戰(zhàn)略繼續(xù)前進(jìn)。與此同時(shí)，珠三角地區(qū)的教育不能等待，必須立足本土、放眼世界，適時(shí)提出更高戰(zhàn)略目標(biāo)、確定教育發(fā)展的“現(xiàn)代化”戰(zhàn)略。其次，教育現(xiàn)代化戰(zhàn)略是對(duì)教育強(qiáng)省戰(zhàn)略的發(fā)展與升級(jí)。教育現(xiàn)代化戰(zhàn)略是廣東在內(nèi)部

13、自強(qiáng)達(dá)到一定程度和水平之后，面對(duì)全球化競(jìng)爭(zhēng)所采取的地方性行動(dòng)。這種地方性行動(dòng)其實(shí)是戰(zhàn)略升級(jí)，能充分彰顯廣東教育按照“全球化思考、地方性行動(dòng)”原則變革與發(fā)展教育的勇氣、實(shí)力及策略，突顯了廣東教育發(fā)展的有序與從容。三、廣東教育現(xiàn)代化戰(zhàn)略的政策難題：動(dòng)力、公平、質(zhì)量為了使教育發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整及轉(zhuǎn)換真正從政策文本轉(zhuǎn)化和落實(shí)為社會(huì)實(shí)踐，必須關(guān)注和反思廣東教育現(xiàn)代化的核心問題和關(guān)鍵性難題；而決定現(xiàn)代化程度與水平的因素主要有三：教育發(fā)展的動(dòng)力（這與教育經(jīng)費(fèi)投入等有關(guān)）、質(zhì)量及公平。以下將簡(jiǎn)要討論這三大核心難題。（一）如何協(xié)調(diào)教育現(xiàn)代化的普遍規(guī)律與特殊省情之間的矛盾？教育現(xiàn)代化須以中等發(fā)達(dá)國家為參照。但廣東教育

14、決不能照抄照搬，不能刻板苛求各項(xiàng)教育指標(biāo)達(dá)別人之“標(biāo)”。這就引發(fā)了普遍規(guī)律與獨(dú)特省情之爭(zhēng)。以財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占gdp的比例為例。在廣東省教育現(xiàn)代化建設(shè)綱要實(shí)施意見（20042010年）中，廣東決心保持高比例的投入水平，即“全省財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占本省生產(chǎn)總值的比例，2007年力爭(zhēng)達(dá)到4%，2010年力爭(zhēng)達(dá)到5%。”但實(shí)際情況遠(yuǎn)非如此：2005年國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占gdp比例，全國是2.82%，廣東卻只有2.15%。廣東與中央因此產(chǎn)生了爭(zhēng)論或者博弈。廣東認(rèn)為，本省gdp總量大，因此比例雖低亦無傷大雅；更何況，廣東2005年預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出比例為19.60%，遠(yuǎn)高于全國（14.58%）。

15、對(duì)此，中央持不同看法：發(fā)達(dá)省份不能單純比總量，而應(yīng)考慮為社會(huì)公眾提供資源更豐富、質(zhì)量更高的教育；發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)表率性地堅(jiān)持依法辦事原則，率先落實(shí)教育法有關(guān)教育經(jīng)費(fèi)投入的規(guī)定；發(fā)達(dá)省份應(yīng)有國際視野和全球意識(shí)，教育發(fā)展應(yīng)與發(fā)達(dá)國家和地區(qū)比。因此，教育投入占gdp4%的比例應(yīng)該堅(jiān)守。對(duì)此爭(zhēng)執(zhí)，深圳采取了迂回策略，不談財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占gdp的比例這個(gè)敏感且關(guān)涉法律和中央政策的問題，深圳關(guān)于加快實(shí)施科教興市戰(zhàn)略，推進(jìn)教育現(xiàn)代化的決定提出，“今后五年政府財(cái)政性教育投入每年增長15%以上”，并在此后的實(shí)踐中，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出比例”這一體現(xiàn)政府關(guān)心教育力度的指標(biāo)，要求爭(zhēng)取達(dá)到25%。這場(chǎng)爭(zhēng)論

16、極富時(shí)代色彩和政治意蘊(yùn)，平衡這場(chǎng)爭(zhēng)論，需要政治智慧；而且，在處理國際標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際省情的關(guān)系時(shí)，須超越非此即彼的思維方式，挖掘本土資源、發(fā)揮地方優(yōu)勢(shì)，整合國際經(jīng)驗(yàn)、中央政策與本土要求。（二）如何保證教育質(zhì)量？辦人民滿意的教育，是社會(huì)主義本質(zhì)特征的根本要求。但經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的率先發(fā)展，并不會(huì)保證人民群眾獲得與過去相比更為滿意的教育。對(duì)深圳教育及市民教育滿意度的調(diào)研暴露了一些值得注意的反差。首先，教育設(shè)施設(shè)備等硬件的精良，并不能掩蓋教育軟件的不足。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在“對(duì)學(xué)校教育的評(píng)價(jià)”選項(xiàng)中，“最滿意”前四項(xiàng)依次是：“校舍設(shè)備較好且信息化水平較高，促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展，教師學(xué)歷層次較高，注重培養(yǎng)學(xué)生個(gè)性特長”；“最

17、不滿意”前四項(xiàng)分別是：“升學(xué)競(jìng)爭(zhēng)太激烈，優(yōu)質(zhì)學(xué)位不能滿足市民的教育需求，中小學(xué)班級(jí)人數(shù)過多，流動(dòng)人口子女入學(xué)難”。其次，全社會(huì)關(guān)心教育，但整體育人環(huán)境亟待改善?！皩?duì)社會(huì)育人環(huán)境的評(píng)價(jià)”選項(xiàng)中，“最滿意”前三項(xiàng)依次是：“全社會(huì)都比較關(guān)心教育，各級(jí)政府重視教育且教育投入較大，重視知識(shí)和人才”；“最不滿意”前三項(xiàng)依次是：“社會(huì)治安不好，網(wǎng)吧、電子游戲室、歌舞廳過多，學(xué)校周邊環(huán)境混亂、嘈雜”。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、環(huán)境商業(yè)化，給教育帶來了不可忽視的影響。第三，學(xué)校等級(jí)水平與市民的教育滿意度之間缺乏明顯的正相關(guān)關(guān)系?！凹议L對(duì)不同等級(jí)學(xué)校的滿意度”選項(xiàng)中，子女在省一級(jí)學(xué)校就讀者，表示“很滿意”、“基本滿意”者分別為2

18、2.1%、65.2%。這與市一級(jí)、區(qū)一級(jí)學(xué)校的家長態(tài)度沒有明顯差異，后者分別有18%、19.3%的家長表示“很滿意”，有63.9%、61.3%的家長表示“基本滿意”。優(yōu)質(zhì)學(xué)校并沒有帶來明顯的“優(yōu)質(zhì)教育”感受。這就提醒我們反思：率先發(fā)達(dá)地區(qū)究竟應(yīng)該對(duì)人民群眾承諾何種教育責(zé)任，發(fā)展什么樣的教育？是提供全國“最好”的教育，還是提供能經(jīng)得起國際比較、有助于參與全球化競(jìng)爭(zhēng)的教育？什么是“最好”的教育？教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的核心是什么？答案可能多種多樣，但廣東必須按照多樣化、復(fù)合化、國際化原則建構(gòu)其教育發(fā)展的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以“國際一流、人民滿意”的標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)教育現(xiàn)代化，力防小富即安傾向，不能滿足于國內(nèi)一流、設(shè)施設(shè)備一流，而應(yīng)直面全球化沖擊，全面提供軟、硬件都能達(dá)到現(xiàn)代化程度與水平的優(yōu)質(zhì)教育。（三）如何保證教育公平？在教育公平方面，廣東面臨三大考驗(yàn)：（1）省內(nèi)農(nóng)村與城市，東西兩翼、粵北山區(qū)與珠三角地區(qū)之間的地區(qū)