現(xiàn)階段我縣財政收支狀況分析及對策建議

1、現(xiàn)階段我縣財政收支狀況分析及對策建議按照分稅制財政體制的要求，健康、穩(wěn)定的縣級財政必 須具備穩(wěn)定的收入來源，合理的支出結(jié)構(gòu)，良好的資金效益 和完善的財政體制。隨著構(gòu)建和諧社會目標(biāo)的建立，縣級財 政的任務(wù)更加繁雜艱巨，基礎(chǔ)地位亟需加以鞏固。受經(jīng)濟發(fā) 展水平、財源結(jié)構(gòu)和傳統(tǒng)體制的影響，目前*財政收支狀 況呈現(xiàn)出財政自主性收入增長乏力、剛性支出膨脹、債務(wù)負(fù) 擔(dān)過重等諸多問題，不僅嚴(yán)重制約了區(qū)鄉(xiāng)經(jīng)濟的發(fā)展，甚至 危及基層政權(quán)建設(shè)和社會的穩(wěn)定。鑒于此，我們對*近五 年的財政收支基本狀況進(jìn)行了認(rèn)真分析，查找了困難成因， 并就完善收支管理、夯實地方財力、促進(jìn)區(qū)級財政早日走出 困境提出了具體思路和對策建議。一

2、、基本現(xiàn)狀*是1993年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)在原縣級xx市基礎(chǔ)上一分 為三后設(shè)立的一個縣級農(nóng)業(yè)經(jīng)濟大區(qū)，是xx市唯一的市轄 區(qū),全國產(chǎn)糧大縣之一。全區(qū)國土面積1 020平方公里，其中 耕地面積45. 4萬畝，轄3鄉(xiāng)、8鎮(zhèn)、2場、4街和1個經(jīng)濟 開發(fā)區(qū)共18個鄉(xiāng)級建制單位，總?cè)丝?82. 3萬人，其中農(nóng)業(yè) 人口近50萬人。*成立后，承擔(dān)了原縣級xx市的絕大部分債務(wù)，1993 年”分家”時，*財政負(fù)債即高達(dá)1.5億元。同時縣區(qū)分家時絕大多數(shù)離退休人員留在了*，再加上以前按政策需安 置的大中專畢業(yè)生和復(fù)退軍人，導(dǎo)致財政供養(yǎng)人數(shù)居高不下。2002至xx年間，*gdp環(huán)比增長0. 15%，財政一般預(yù)算 收入年均

3、增長11.9 %,地方可支配財力年均增長26.8%, 財政一般預(yù)算支出年均增長25. 1 %。從這組數(shù)字看，區(qū)級財 政可支配財力增長幅度低于一般預(yù)算收入的增長，更低于 gdp的增長幅度，增加的財力主要用于維持高速增長的經(jīng)常 性支出。據(jù)統(tǒng)計，xx年，全區(qū)財政預(yù)算內(nèi)可用財力為42001 萬元，而當(dāng)年財政保障的工資性支出就高達(dá)29052萬元，占 可用財力的69. 2%,可用財力中地方一般預(yù)算收入提供的財 力僅占29. 9%,而上級各項轉(zhuǎn)移支付及補助占可用財力的比 例高達(dá)7 0.1%。全區(qū)財政必要的支出基本上是依靠上級各 類轉(zhuǎn)移支付及補助維持，屬于典型的”吃飯財政”。、近五年財政收支狀況(-)收入20

4、02年，全區(qū)完成財政收入15535萬元，地方一般預(yù)算 收入8 499萬元。2003年，全區(qū)完成財政收入166 51萬元，比上年增長 7.2%；地方一般預(yù)算收入9044萬元，比上年增長6.4%。xx年，全區(qū)完成財政收入16456萬元，比上年下降1.2%（均指自然增長，未考慮可比口徑，如出口退稅政策調(diào)整和農(nóng) 業(yè)稅降率等因素。下同）；地方一般預(yù)算收入952 4萬元，比 上年増長5. 3 %。xx年，全區(qū)完成財政收入21100萬元，比上年増長 28.2%；地方一般預(yù)算收入10822萬元，比上年增長13.6%。xx年，全區(qū)完成財政收入27165萬元，比上年增長 28.7%；地方一般預(yù)算收入12541萬元

5、，比上年增長15. 9%。（二）支出2002年全區(qū)地方般預(yù)算支出22 850萬元，其中區(qū)直財政支出16352萬元。2 003年全區(qū)地方一般預(yù)算支出25535萬元，比上年増 長11.8%,其中區(qū)直財政支出18630萬元，比上年增長 13.9%。xx年全區(qū)地方一般預(yù)算支出27827萬元，比上年增長 9%，其中區(qū)直財政支出20367萬元，比上年增長9. 3%。xx年全區(qū)地方一般預(yù)算支出350 17萬元，比上年增長 25.8%，其中區(qū)直財政支出27026萬元，比上年增長32. 7%。xx年全區(qū)地方一般預(yù)算支出458 19萬元，比上年増長 30.8%，其中區(qū)直財政支出37221萬元，比上年増長37. 7

6、%。三、財政收支的主要特點近幾年來，*財政經(jīng)濟發(fā)展及預(yù)算收支執(zhí)行面臨的有 利條件和不利因素并存。一方面，區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展促進(jìn) 了重點稅源企業(yè)、重點工程建設(shè)項目的增收。恒安、維達(dá)、 孝襄高速公路等一批大型項目相繼擴能，煙草企業(yè)改變結(jié)算 方法帶來的增收因素，都為財政收入的增長創(chuàng)造了良好的條 件。另一方面，農(nóng)村稅費改革的實施及政策性減收增支因素 的相繼出臺，導(dǎo)致收入增速趨緩，支出居高不下。2003年取 消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、x x年農(nóng)業(yè)稅率降低3個百分點、 xx年全面免征農(nóng)業(yè)稅、個體工商稅收多次提高起征點、出口 退稅機制改革、xx年增資及xx年調(diào)整津補貼等政策性減收 增支因素的相繼出現(xiàn)，導(dǎo)致收支

7、平衡難度不斷加大。收入在 連續(xù)幾年高增長的情況下，稅源呈現(xiàn)萎縮趨勢。盡管存在諸 多困難，全區(qū)收支預(yù)算執(zhí)行仍成效明顯，有力地促進(jìn)了區(qū)鄉(xiāng) 財政經(jīng)濟的發(fā)展。突出表現(xiàn)在：（一）收入方面一是收入規(guī)模連年攀升。1993年建區(qū)時，*財政收入 僅為3746萬元（含農(nóng)業(yè)四稅1200萬元）。1998年財政收入突破億元大關(guān)，到xx年財政收入突破2億元，達(dá)到建區(qū)時的 5. 6倍，年均遞增1 5.6%。從近五年的情況看，xx年，全 區(qū)財政收入達(dá)到27165萬元，比2 002年的15535萬元增加 11630萬元，增長74. 9%，年均凈增29 07萬元，年均遞增 15%。二是收入質(zhì)量逐年提高。xx年全區(qū)完成工商稅收19

8、117 萬元，占總收入27165萬元的70.4 %;實現(xiàn)一般預(yù)算收入 12541萬元，占總收入的4 6. 2%。五年來，工商稅收占財政 收入的比重每年提高1.4個百分點，一般預(yù)算收入年均增長 11.9%。財政收入中列收列支、外調(diào)、空轉(zhuǎn)大幅壓縮，占財 政收入比重由2002年的9.3%下降到xx年的1.9%以內(nèi)。三是收入結(jié)構(gòu)不斷改善。區(qū)直收入占全區(qū)財政收入的比 重逐年上升，由2002年的55. 3%提高到xx年的75. 2%, 在全區(qū)財政收入中發(fā)揮著帶動和支撐作用。工商稅收的四分 之三以上來源于區(qū)直。四是收入秩序日趨規(guī)范。切實推行依率計征、查帳征收、 應(yīng)收盡收、無收禁收，建立健全了 “自行申報、微

9、機管理、 集中征收、重點稽查”的稅收征管模式，征繳秩序明顯好轉(zhuǎn)， 稅務(wù)部門執(zhí)法權(quán)威性逐年增強。xx年全區(qū)工商稅收自行申報 率達(dá)90%，其中區(qū)直達(dá)95%以上。（二）支出方面一是支出規(guī)模不斷擴大。2 002年，全區(qū)財政支出2 2850 萬元，xx年財政支出達(dá)到45819萬元，比2002年増長100.5%,年均凈增5742萬元，年均遞增19%，較好地滿足了社 會各方面對財政資金的需求，維護(hù)了社會穩(wěn)定的大局。二是支出結(jié)構(gòu)逐年優(yōu)化。（1）工資性支出大幅增長，兌 現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)逐年提升。xx年支出額為29 052萬元，比2002年增 長66. 4%，年均遞増13.6%。自xx年起，實現(xiàn)了區(qū)直財政 全額供養(yǎng)單位在職

10、人員基本工資及國家和省人事部門出臺 的津補貼全額兌現(xiàn)、離退休人員基本工資及國家、省、市出 臺的津補貼全額兌現(xiàn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本工資及國家出臺的津補貼全 額兌現(xiàn)。并確保了區(qū)鄉(xiāng)工資按月同步撥付。公用經(jīng)費按年初 區(qū)人大、區(qū)政府通過的實施方案按月進(jìn)行撥付。（2）社會保 障支出逐年增加。xx年，財政專項用于干部職工養(yǎng)老保險、 醫(yī)療保險、企業(yè)改革、職工解困和提高三條保障線水平的支 出，僅區(qū)直就達(dá)7094萬元，比2002年增長6. 1倍。（3）其 它支出比重逐年下降。特別是動用財政資金修建”樓堂管所” 等非生產(chǎn)性支出、參觀考察等消費性支出得到有效控制，支 出比重由2002年的3. 9%下降到xx年的1.1%。三是支

11、出效益明顯提高。堅持以人為本，建立財政支出 的優(yōu)先次序，積極推進(jìn)財政改革，大力壓縮不合理支出，把 節(jié)約的資金投向有效益的財源建設(shè)，提高資金使用的經(jīng)濟效 益。隨著工業(yè)園區(qū)建設(shè)步伐的加快，項目入駐條件日趨優(yōu)越， 產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)日益明顯。截止xx年底，已有15個投資過5000萬元的工業(yè)項目入駐園區(qū)，形成了 20億元以上的生產(chǎn)能力， 已入園企業(yè)xx年實現(xiàn)稅收6000萬元以上，占全區(qū)稅收收入 的 30.8%。四、存在的主要問題近年來，*財政狀況雖有較大改善，但仍存在一些突 出的困難和問題，保工資、保運轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定的壓力依然很大。 突出表現(xiàn)在：1、地方可用財力增長滯緩。近五年來，*財政收入每 年凈增2900萬

12、元以上，尤其是近兩年，隨著全區(qū)財政收入 規(guī)模的不斷擴大（xx年財政收入首次突破2億元，xx年國稅 部門收入首次突破1億元），財政收入質(zhì)量明顯提高（xx年全 區(qū)稅收收入完成195 09萬元，占財政收入的比重為71.8%）。 與此同時全區(qū)地方一般預(yù)算收入逐年增加，xx年首次突破1 億元，xx年全區(qū)完成地方一般預(yù)算收入12541萬元，比上年 增長15.9%。但是，與收入的連年大幅增長不相適應(yīng)的是， 全區(qū)財政實際可供分配的財力與其他縣（市）相比差距卻逐 年加大。xx年，全區(qū)共完成工商稅收19117萬元，而其提供 的地方可用財力僅為6880萬元。從國稅部門來看，全區(qū)招 商引進(jìn)發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟的成效主要體現(xiàn)在

13、國稅增收上，xx年國 稅比上年增收1000萬元，xx年増收2200萬元，xx年增收 2500萬元，但國稅部門提供的一般預(yù)算收入還不到全區(qū)一般預(yù)算收入總量的20%。從地稅部門來看，近年來地稅收入的 增長主要依賴路網(wǎng)、電網(wǎng)、基建重點工程等“機遇性”稅源， 約占地稅總收入的13 %以上，收入增長缺乏常規(guī)性、穩(wěn)定 性的稅源支撐。此外，近年落實下崗失業(yè)人員優(yōu)惠政策、人所得稅起征點提高等政策性減收因素均主要集中在地稅 部門。種種因素的存在，導(dǎo)致地方可用財力在收入大幅快速 增長的情況下相對滯緩。2、財政支出壓力逐年加大。極為有限的可用財力，在 首先確保人員工資、保政權(quán)穩(wěn)定、保機構(gòu)運轉(zhuǎn)的前提下，必 須確保各類

14、政策性支出需要。隨著國家對教育、政法、科技、 新農(nóng)村建設(shè)、計劃生育、社會保障等各類重點支出的剛性保 障政策相繼出臺，政策性提標(biāo)晉級、增人增資以及財政各項 改革的深入推進(jìn)，區(qū)級財政的投入力度逐年加大，配套保障 水平和范圍不斷擴展，已經(jīng)使區(qū)級財政不堪重負(fù)。僅以人員 經(jīng)費為例，從2002年到xx年，區(qū)級財政一般預(yù)算收入由8499 萬元增加到12 541萬元，年均增長11 .9%；而人員經(jīng)費支 出則從17460萬元增加到2 9052萬元，年均增長1 6. 6%。 工資性支出的不斷增加，使區(qū)級財政收入增長幅度已經(jīng)無法 滿足財政的一般性支出。與此同時，按照財政支出“向事關(guān) 群眾切身利益的工作傾斜，向社會事

15、業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)傾 斜，向改革創(chuàng)新傾斜”的原則，區(qū)財政集中財力辦大事，投 入大量資金用于區(qū)委區(qū)政府重大決策支出保障，尤其是工業(yè)園區(qū)建設(shè)。自2002年以來，已累計籌措資金2.66億元投入 孝南經(jīng)濟開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施及相關(guān)建設(shè)。支出的剛性增長與地 方財政收入特別是可用財力的不定性增長形成了強大的反 差，使區(qū)鄉(xiāng)財政收支難以平衡，財政運轉(zhuǎn)承受著巨大的壓力。 xx年，全區(qū)實現(xiàn)財政支出45819萬元，與當(dāng)年可用財力相比， 收支缺口為3818萬元。3、財政保障水平較為低下。由于財政收入增長較政策 性支出增長緩慢，中央和省出臺的增資政策無力及時和全額 兌現(xiàn)，拖欠額度較大。龐大的人員支出和脆弱的稅收能力使 *的財政

16、運轉(zhuǎn)承受著巨大的壓力。多年來，省、市出臺的 眾多涉及干部職工個人利益的政策都無力兌現(xiàn)。區(qū)直機關(guān)除 政府大院及個別單位安排了部分僅能維持水、電、通訊等保 障運轉(zhuǎn)的公用經(jīng)費外，其他單位的公用經(jīng)費財政均未能列入 預(yù)算。xx年，全區(qū)工資性支出為29052萬元，占財政總支出 的63. 4%; 般公用經(jīng)費支出為4074萬元，僅占財政總支 出的8. 9 %。此外，城鄉(xiāng)最低生活保障面小，保障水平較為 低下。由于無力支持工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，致使孝南財政陷入“越保吃飯困難越大 飯吃”的惡性循環(huán)怪無力搞發(fā)展一一越不發(fā)展越難保4、財政運行風(fēng)險日益顯現(xiàn)。在財力極為有限的情況下， 區(qū)鄉(xiāng)兩級為加快經(jīng)濟社會發(fā)展，政府只能舉債投

17、入建設(shè)。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，到xx年底，全區(qū)區(qū)鄉(xiāng)兩級（不含村級）財政負(fù)債 高達(dá)13. 2 5億元。剔除糧食、供銷企業(yè)政策性掛賬4. 52億 元，區(qū)鄉(xiāng)兩級政府負(fù)債仍高達(dá)8. 73億元（其中區(qū)級債務(wù)6. 22 億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)2. 51億元）。由于財力增長緩慢，財政運轉(zhuǎn) 艱難，xx年區(qū)鄉(xiāng)兩級又新増債務(wù)7315萬元。區(qū)直負(fù)債中原 縣級xx市遺留下來的債務(wù)還占有相當(dāng)比重。近幾年為了減 輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)出臺的一系列政策，進(jìn)一步增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)運轉(zhuǎn)和還 債的難度。巨額的歷史欠賬使財政不堪重負(fù)，嚴(yán)重制約了區(qū) 鄉(xiāng)兩級政府職能的正常發(fā)揮，并已成為影響區(qū)域社會安定的 最大隱患。五、原因分析1、經(jīng)濟發(fā)展滯后，收入渠道過窄，財源建設(shè)后續(xù)乏

18、力區(qū)級財政困難的根本原因是經(jīng)濟發(fā)展滯后。具體來講， 一是自然條件差，滯留傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，制約了第一產(chǎn)業(yè)的發(fā) 展；二是基礎(chǔ)設(shè)施差，工業(yè)經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，民營企業(yè)發(fā)展緩 慢，制約了第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；三是思想不解放，信息不靈通， 小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐緩慢，制約了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。經(jīng)濟發(fā)展滯 后，影響了財政收入的快速增長。一是財力增長受制約。* 國稅的主體稅種是增值稅，而增值稅收入大頭上劃中央，返 還比例較低，稅收返還增長率采用環(huán)比計算，嚴(yán)重制約了基 層財力增長。二是地方稅收體系薄弱。分稅制把大稅種的小 部分、小稅種的大部分留給地方，區(qū)鄉(xiāng)財政獲取的可支配財 力進(jìn)一步減少。在與中央、省、市的“分灶”、“切塊”中， 區(qū)鄉(xiāng)

19、級財政拿了個“死面團”，僅有的稅源分布零散，征收 難度大，增長彈性小，難以成為地方財政收入的主要來源。 三是收入結(jié)構(gòu)不合理。主要是區(qū)級財政缺乏高附加值、高稅 率產(chǎn)業(yè)，加之財政收入渠道過窄，收入極不穩(wěn)定。2、主體稅種缺失，基礎(chǔ)稅源薄弱，稅收成本居高不下一方面，由于區(qū)鄉(xiāng)經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱和收入結(jié)構(gòu)上的不合理 隨著農(nóng)業(yè)稅的全面取消，區(qū)鄉(xiāng)自有財力增長的空間進(jìn)一步縮 小。加之體制和歷史原因，留給區(qū)級的稅收大多是規(guī)模小、 稅源散、穩(wěn)定性差、征管難度大、成本高的小額稅種。據(jù)統(tǒng) 計，xx年，全區(qū)各類登記納稅戶中提供稅收5萬元以上的納 稅戶141家，實現(xiàn)稅收13190萬元，占全區(qū)工商稅收的 67.6%,而占全區(qū)納稅戶

20、總數(shù)90%以上的納稅戶，所繳稅款 不足總收入的40%，群體稅源比較薄弱。另外，隨著下崗人 員再就業(yè)政策的落實和個體經(jīng)營戶起征點的提高，有3700 多戶登記納稅人退出征收范圍，年減收35 0萬元。全面取消 農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源呈逐漸萎縮的趨勢。近幾年全區(qū)財政收 入增量的80%以上由區(qū)直承擔(dān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入占全區(qū)財政收 入的比例逐年下降，xx年18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)場街提供的工商稅收僅 占全區(qū)工商稅收的四分之一，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅靠預(yù)算內(nèi)收入難 以維持正常運轉(zhuǎn)。雖然區(qū)鄉(xiāng)兩級全力以赴培植新的經(jīng)濟增長 點，但由于地域環(huán)境所限及主客觀因素制約，收入來源單一， 主體稅種缺失，可用財力十分有限，在很大程度上只得依靠 稅收返還、轉(zhuǎn)

21、移支付和向上爭取資金來勉強維持職能運轉(zhuǎn)， 區(qū)級財政經(jīng)常處于“等米下鍋”的尷尬境地。另一方面，財 政管理體制與稅收征管體制的不協(xié)調(diào)，造成地方稅收征收成 本過高。由于區(qū)級政府稅收體系不完善，收入自主權(quán)小，不 僅增加了征收成本，同時也產(chǎn)生了許多矛盾。據(jù)統(tǒng)計，僅工 商稅收就以征管業(yè)務(wù)費、代征手續(xù)費、稽查業(yè)務(wù)費、超收獎 勵等名義支付給征收或代征部門達(dá)10%以上的費用，如加上 征管人員的正常經(jīng)費，稅收成本占稅收總額的比重一般都在 20%以上。為完成本級預(yù)算，基層不得不付出高額成本，甚 至花錢“買稅”、借錢墊稅，嚴(yán)重影響了政府行為。3、發(fā)展根基不牢，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，財政潛在風(fēng)險較大農(nóng)村稅費改革前，區(qū)級財政的債

22、務(wù)缺口可以通過預(yù)算外 資金或自籌資金的渠道進(jìn)行彌補，而預(yù)算外資金或自籌資金 的缺口又可以通過集資、攤派或收費的方式予以解決。稅費 改革后，取消了 “三提五統(tǒng)”和面向農(nóng)民的集資、攤派及各 項收費，從而區(qū)鄉(xiāng)政府積淀的大量歷史性債務(wù)缺口難以彌合 早在*成立時，本已承擔(dān)了原縣級xx市的債務(wù)。如為建設(shè) 開發(fā)區(qū)和承辦第二屆全國農(nóng)運會，原縣級xx市向銀行借款3 億余元、原縣級xx市“億元縣（市）財源建設(shè)資金”借款1542 萬元、“普九”建設(shè)形成的債務(wù)1.3億元、解決農(nóng)金會問題 向省財政借款5400萬元、“城市防洪外國政府貸款” 6500 萬元等等。資料顯示，截至xx年底，*累計應(yīng)承擔(dān)的直接 債務(wù)及或有債務(wù)總

23、額為8.73億元，相當(dāng)于當(dāng)年地方一般預(yù) 算收入的7倍。其中區(qū)級債務(wù)占71.2%、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)占28. 8%。 債務(wù)總額已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)驚人的程度。歷年的債務(wù)積累，加上 數(shù)額龐大的糧食虧損掛賬和專項配套等，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債 14 00萬元債務(wù)的嚴(yán)峻現(xiàn)實必然波及到原本就不寬松的區(qū)級 財政，加大潛在風(fēng)險，并嚴(yán)重侵蝕財政的根基。當(dāng)勉強維持 政府運轉(zhuǎn)的基層財力在不得不用以償還債務(wù)的情況下，必然 擠占預(yù)算用來保工資、保運轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定的資金，甚至誘發(fā)專 項資金的挪用、違規(guī)和錯位，嚴(yán)重影響縣域經(jīng)濟發(fā)展，制約 基層財政職能發(fā)揮。隨著政策性增資、基礎(chǔ)教育支出、公共 衛(wèi)生、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會保障等資金的不斷増加，使 得區(qū)

24、級財政缺口不斷加大，財政風(fēng)險不斷增加。近年來，區(qū) 鄉(xiāng)在防范債務(wù)風(fēng)險方面投入了大量的資金和精力，但與此同 時，政府的債務(wù)風(fēng)險卻仍在不斷累積，上級預(yù)算扣款、行政 訴訟追債、債主上門逼債等尷尬局面屢屢出現(xiàn)，不僅扭曲了 政府形象，而且嚴(yán)重影響了區(qū)鄉(xiāng)社會穩(wěn)定和財政的穩(wěn)固平 衡。4、支出管理軟化，社保投入不足，供養(yǎng)包袱積重難返1993年地改市時，原縣級xx市的離退休人員全部留在 了*，加之按政策安置的大中專畢業(yè)生和復(fù)退軍人基本上 都由區(qū)級安置，導(dǎo)致財政供養(yǎng)人員急劇增加。近年來，雖經(jīng) 多方努力加大區(qū)鄉(xiāng)機構(gòu)改革和精簡人員力度，到xx年底， 全區(qū)財政供養(yǎng)人數(shù)仍高達(dá)20 453人，財政供養(yǎng)系數(shù)為2. 41。 五年

25、來，區(qū)級財政供養(yǎng)人口雖逐年有所減少，但幾乎每年的 新增財力都用于逐步兌現(xiàn)中央和省出臺的津補貼等“人頭經(jīng) 費”。但因財力所限，中省出臺的增資政策仍不能及時和全 額兌現(xiàn)，拖欠額度較大。同時，近年來中央不斷出臺的一些 政策性調(diào)資、増資政策，也是加大區(qū)級財力缺口的重要因素。 此外，地改市時原縣級xx市的多家骨干企業(yè)特別是大型的 “三線”調(diào)遷企業(yè)如066廠、238廠、4404廠等均上劃市級， 原有的直屬國有集體的中小企業(yè)留給*。留下的這些企業(yè) 近幾年迫于市場競爭壓力，紛紛破產(chǎn)倒閉，造成大量企業(yè)人 員下崗失業(yè)，大大加重了*社會保障的支付壓力。由于財 力拮據(jù)，一方面，區(qū)鄉(xiāng)在基礎(chǔ)建設(shè)和公共投入上力不從心， 另

26、一方面，通過條條下達(dá)的資金配套指標(biāo)不斷增加，相當(dāng)一 部分法定支出都要求按規(guī)定比例逐年增長，甚至實行” 一票 否決”，糧食企業(yè)虧損掛賬貼息、城鎮(zhèn)居民最低收入保障補 助、醫(yī)療改革補助等大量政策性資金需要區(qū)級財政兜底。同 時工資性支出、行政性支出、政策性支出和社會保障支出不 斷上升，客觀上導(dǎo)致區(qū)級財政對上級財力傾斜的過度依賴， 財政平衡的責(zé)任隨之弱化，甚至形成”倒逼”機制，從而不 利于區(qū)鄉(xiāng)因地制宜調(diào)節(jié)經(jīng)濟、組織收入和配置資源。5、財權(quán)事權(quán)分離，權(quán)利義務(wù)失衡，管理體制不夠健全縣級財政收支狀況之所以舉步維艱，其制度根源在于當(dāng) 前對縣級的財政體制和管理方式與改革和發(fā)展的新形勢不 相適應(yīng)。受”財政自利”觀念

27、影響，一方面財權(quán)逐級上收， 財力向上集中；另一方面事權(quán)及責(zé)任不斷下移，改革賦予的 責(zé)任與義務(wù)最終都落到縣級財政頭上。政府間的事權(quán)及支出 劃分沒有隨財權(quán)的劃分進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。一是部分中央事務(wù) 由縣級財力安排。如屬于基本國策的義務(wù)教育、計劃生育等。 以*為例，至xx年底，義務(wù)教育支出平均占到區(qū)總支出 30. 1%,占可用財力的32. 7%以上，且年年呈剛性增長之勢， 僅此一項耗去地方近三分之一的財力。二是中央安排給地方 的支出項目，要求縣級配套的項目過多、過雜、過濫，與實 際情況脫節(jié)，使縣級財政難以統(tǒng)籌安排，進(jìn)一步加劇了縣級 財政的困難。三是市縣（區(qū)）征管體制與事權(quán)不對等，社會事 業(yè)發(fā)展資源缺乏統(tǒng)

28、一規(guī)劃，整合、利用不足。以*為例，由 于歷史和現(xiàn)實的原因，一些本應(yīng)由市區(qū)共同參與的社會事務(wù) 如城區(qū)治安、老城區(qū)改造、城區(qū)防洪安全、城區(qū)子女就業(yè)、 復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)軍人安置、農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工培訓(xùn)、城區(qū)居民最低生活 保障、計劃生育管理、城區(qū)居民九年義務(wù)教育、醫(yī)療保障與 公共衛(wèi)生等絕大部分均由*承擔(dān)。而按照市區(qū)稅收征管體 制，與房地產(chǎn)交易相關(guān)的稅收以及土地出讓收入等區(qū)級未征 收管理，其征管權(quán)和利益在市政府。但與此同時，*需每 年對市按理論算賬上劃城建稅，其中區(qū)直、城區(qū)四街及少數(shù) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)上劃比例高達(dá)100%。在區(qū)級稅源本就十分緊缺的情況 下，對包括煙草企業(yè)所得稅、城區(qū)范圍內(nèi)的契稅、耕地占用 稅等在內(nèi)的一些區(qū)域主要稅

29、種*卻不具備征收管理權(quán)限。 市區(qū)利益分配的不均衡還集中表現(xiàn)在一些政策的出臺制訂 和實際操作上，如投資主體、納稅對象與征收機關(guān)的確定劃 分缺乏依據(jù)、尺度不一，“同城不同稅賦”、“同城不同酬” 等現(xiàn)象長期存在。造成財權(quán)制約事權(quán)、事權(quán)脫離財權(quán)，權(quán)利 與義務(wù)不對等的不合理分配格局。六、措施及對策建議1、規(guī)范預(yù)算體制，細(xì)化預(yù)算編制，提升預(yù)算管理水平規(guī)范預(yù)算體制的關(guān)鍵是在人大與政府之間、財政部門與 其他部門之間以及財政部門內(nèi)部之間合理配置預(yù)算職能，從 法律上形成預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約，又相互分離 的預(yù)算管理和制衡機制。一是應(yīng)加快政府預(yù)算法、稅收征管 法、轉(zhuǎn)移支付法等法律的制定和完善，從法律的高度對

30、政府 預(yù)算的性質(zhì)、管理體制、部門與機構(gòu)間的職能等進(jìn)行科學(xué)界 定，構(gòu)建民主理財?shù)墓芾眢w制，把預(yù)算分配決定權(quán)和調(diào)整權(quán) 真正賦予人民代表大會。二是要完善復(fù)式預(yù)算體系，提升政 府資源配置效率，逐步建立政府經(jīng)常性預(yù)算、國有資本預(yù)算、 社會保障預(yù)算和債務(wù)收支預(yù)算，在劃清資金性質(zhì)和明確資金 分類的基礎(chǔ)上，加強人大對預(yù)算外資金、社會保障基金、專 項資金和政府性債務(wù)的監(jiān)督；在規(guī)范化的基礎(chǔ)上，將部門的 職責(zé)加以量化，將各部門預(yù)算收支數(shù)額、資金支付方式和到 位時間在年初的部門預(yù)算中清晰反映。預(yù)算一經(jīng)確定，確保 其嚴(yán)肅性，不得任意追加和變更，不打赤字預(yù)算，并加大依 法執(zhí)行預(yù)算的力度。三是構(gòu)建一套科學(xué)合理的政府公共賬戶

31、 體系，實現(xiàn)預(yù)算與執(zhí)行、決算的有效銜接。通過政府收支分 類改革的深入實施、財政總預(yù)算會計及行政事業(yè)單位預(yù)算會 計的合理調(diào)整，形成一套能夠全面、及時、準(zhǔn)確地反映政府 收支情況的公共賬戶體系，著重解決預(yù)算、執(zhí)行、決算之間 管理脫節(jié)、信息不暢的問題，切實提升預(yù)算管理水平。四是 以項目預(yù)算評價為起點，逐步建立區(qū)級財政運行評價體系， 對財政收支全過程進(jìn)行總體績效評價，以期用盡可能少的征 管耗費，籌集更多的財政資源；用盡可能少的財政支出，提 供更多、更好的社會公共服務(wù)。2、拓寬增收渠道，完善調(diào)控手段，夯實地方可用財力要把財源建設(shè)的重點轉(zhuǎn)移到增強財政發(fā)展后勁上，把財 政收入的增長建立在穩(wěn)定的經(jīng)濟發(fā)展之上。一

32、是加強稅收征管、稅源評估和級次稽查，挖掘政府非稅收入潛力，完善責(zé)任考核辦法，實行主要領(lǐng)導(dǎo)抓收入負(fù)責(zé)制，對應(yīng)納入國庫管 理的資金做到分文不少，堅決杜絕財政收入的“空轉(zhuǎn)、截留、 坐支”等現(xiàn)象，從機制上確保財政收入的穩(wěn)定增長。二是本 著“多予、少取、放活”的原則，牢固樹立公共財政和城鄉(xiāng) 協(xié)調(diào)的理財思想，做好財源建設(shè)的項目選擇工作，努力提高 項目科技含量，逐步形成工業(yè)、農(nóng)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展， 區(qū)鄉(xiāng)全面推進(jìn)的多元化、多層次、多渠道的新型財源體系。 同時進(jìn)一步完善財源建設(shè)管理機制，實行重點財源項目調(diào)度 制度，克服和杜絕低層次、低水平的重復(fù)建設(shè)。三是充分發(fā) 揮財政杠桿作用，全面整合發(fā)展資金，實行政府引導(dǎo)、

33、財政 牽動、多方出資、市場化運作的新機制，拓寬財源建設(shè)投入 渠道。并在資金整合的基礎(chǔ)上完善資金的調(diào)控手段，避免資 金多頭管理、分散投資或撒“胡椒面”的現(xiàn)象。四是加強土 地資源的資本運營。抓住建設(shè)社會主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略機遇， 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用，以出讓土地使用權(quán)換取資金、技術(shù)、先 進(jìn)管理經(jīng)驗和管理人才向本地的聚集。五是突出工業(yè)在縣域 經(jīng)濟中的主體地位，以信息化帶動工業(yè)化，走科技含量高、 經(jīng)濟效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢得到 充分發(fā)揮的新型工業(yè)化道路。六是積極支持金融體制改革和 創(chuàng)新，盡快建立農(nóng)業(yè)保險體系和中小企業(yè)投資擔(dān)保體系，促 進(jìn)中小企業(yè)和非公有企業(yè)快速發(fā)展。努力調(diào)整和優(yōu)化稅源結(jié)

34、構(gòu)，使區(qū)域財源建設(shè)項目對財政收入的貢獻(xiàn)逐年遞增，地方 一般預(yù)算收入占財政總收入的比重進(jìn)一步提高，不斷增加地 方可用財力。3、嚴(yán)格支出管理，加大保障力度，提高資金使用效益要不斷完善財政分配方式，提高公共財政保障能力，從 滿足社會公共需要出發(fā)，調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。一是大 力精簡財政供養(yǎng)人員，逼制行政經(jīng)費的過度擴張。建議將財 政供養(yǎng)的行政事業(yè)單位人員編制管理和工資審批上收一級， 從源頭上控制財政供養(yǎng)人員的極度膨脹。在完善財政供養(yǎng)人 員數(shù)據(jù)庫管理的同時，建立財政供養(yǎng)人員底賬，對在職人員 進(jìn)行定期登記。對行政機關(guān)事業(yè)單位的人員經(jīng)費，按編制內(nèi) 實有人員和國家規(guī)定的工資、福利標(biāo)準(zhǔn)據(jù)實安排；差額補助 單位

35、的補助經(jīng)費，分別按標(biāo)準(zhǔn)安排；對超編人員、無編人員， 一律不予供給，從預(yù)算內(nèi)取消經(jīng)費列支；對非財政供養(yǎng)人員 實施企業(yè)化管理，盡早與財政脫鉤，以減輕財政壓力。二是 加強公用經(jīng)費和項目支出管理。要嚴(yán)格按照人員經(jīng)費一公用 經(jīng)費一事業(yè)發(fā)展經(jīng)費的先后次序，據(jù)實安排支出。在零基預(yù) 算和部門預(yù)算的基礎(chǔ)上，推行“定額包干，超支不補，結(jié)余 留用”式公用經(jīng)費管理，按照確定的一般公用經(jīng)費支出定額 標(biāo)準(zhǔn)，從嚴(yán)控制“人、車、會、話”等非生產(chǎn)性支出，嚴(yán)格 控制公用經(jīng)費支出不斷膨脹、其它經(jīng)費向公用經(jīng)費轉(zhuǎn)嫁的現(xiàn) 象。與此同時，逐步收縮項目支出范圍，壓縮財政投入項目 建設(shè)的規(guī)模和力度。三是在確保工資及津補貼發(fā)放、保穩(wěn)定 和機構(gòu)運轉(zhuǎn)的前提下，對教育、政法、科技、新農(nóng)村建設(shè)、 計生、社保等政策性支出需要視財力狀況安排和保障，努力 提高支出效益。四是做好區(qū)鄉(xiāng)財政基本保障需求分析，逐步 提高區(qū)鄉(xiāng)政權(quán)運轉(zhuǎn)保障程度，使財政支出結(jié)構(gòu)漸趨合理和優(yōu) 化。4、改革財政體制，完善稅收體系，合理界定支出責(zé)任現(xiàn)行分稅制下縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)的支出范圍和內(nèi)容比較寬 泛，而留給縣鄉(xiāng)財政的收入項目和征管職能卻極為有限，體