中國(guó)設(shè)立南海防空識(shí)別區(qū)的法律分析

1、    中國(guó)設(shè)立南海防空識(shí)別區(qū)的法律分析    【摘 要】 近年來，我國(guó)南海維權(quán)形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，美日等域外勢(shì)力也不斷加大對(duì)南海的介入和干涉力度，嚴(yán)重侵犯我領(lǐng)土主權(quán)，威脅我國(guó)家安全?？梢哉f，如何有效防范和抵御來自南海方向的海上和空中安全威脅，是今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)我國(guó)必須高度關(guān)注和亟待解決的重要課題。從現(xiàn)有國(guó)家實(shí)踐看，劃設(shè)南海防空識(shí)別區(qū)，應(yīng)是目前中國(guó)應(yīng)對(duì)上述難題的重要備選方案之一?！娟P(guān)鍵詞】 防空識(shí)別區(qū) 南海 國(guó)際法防空識(shí)別區(qū)作為一種新型空中預(yù)警概念，盡管出現(xiàn)的時(shí)間較晚，但對(duì)一國(guó)國(guó)防和安全建設(shè)具有重要意義，因而受到諸多沿海國(guó)的重視。從美國(guó)1950年建立世界上第一

2、個(gè)防空識(shí)別區(qū)起，現(xiàn)已有20多個(gè)國(guó)家建立了防空識(shí)別區(qū)制度。2013年，中國(guó)東海防空識(shí)別區(qū)的建立，為我國(guó)東面防空筑起了一道屏障。與此同時(shí)，中國(guó)的這一舉措在國(guó)際社會(huì)上引起了強(qiáng)烈反響，遭到了美日等國(guó)的強(qiáng)烈反對(duì)。這一方面反映了美日等國(guó)在東海地區(qū)與中國(guó)的對(duì)抗和博弈，另一方面也反映出國(guó)際社會(huì)對(duì)防空識(shí)別區(qū)尚缺乏統(tǒng)一的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)一、何為防空識(shí)別區(qū)？防空識(shí)別區(qū)是20世紀(jì)50年代出現(xiàn)的新型空中預(yù)警概念。其最有代表性的定義是美國(guó)聯(lián)邦法規(guī)中的規(guī)定：“防空識(shí)別區(qū)是指覆蓋水面或陸地的一塊空域，出于國(guó)家安全的利益考慮，民用飛行器需要準(zhǔn)備接受標(biāo)識(shí)、報(bào)告方位和接受控制”。其他國(guó)家如日本、韓國(guó)和加拿大的具體規(guī)則及其實(shí)施，也均未超出

3、美國(guó)防空識(shí)別區(qū)的定義范疇。學(xué)術(shù)層面，有學(xué)者認(rèn)為定義應(yīng)當(dāng)明確該區(qū)域應(yīng)當(dāng)毗連一國(guó)的領(lǐng)空，如“防空識(shí)別區(qū)是沿海國(guó)為了本國(guó)的安全，而在領(lǐng)海上空的毗連空域劃定一定的空域，要求在此空域航行的飛行器事先提出飛行計(jì)劃，報(bào)告其所在位置，對(duì)違法者將依照國(guó)內(nèi)法懲處。”也有學(xué)者對(duì)防空識(shí)別區(qū)的定義中沒有強(qiáng)調(diào)其是否應(yīng)該毗連一國(guó)領(lǐng)空，認(rèn)為“防空識(shí)別區(qū)，通常是指一些國(guó)家基于防空安全原因所設(shè)置的，超出本國(guó)領(lǐng)海以外的空間區(qū)域，要求對(duì)進(jìn)入該區(qū)域的航空器予以立即識(shí)別、定位和控制?！笨梢钥闯觯P(guān)于防空識(shí)別區(qū)的內(nèi)涵，國(guó)際社會(huì)各界普遍達(dá)成了一個(gè)共識(shí)，即其非一國(guó)領(lǐng)土主權(quán)范圍，是沿海國(guó)家處于國(guó)防安全考慮，在其領(lǐng)水以外的上空劃設(shè)出一定的區(qū)域。二

4、、中國(guó)設(shè)立南海防空識(shí)別區(qū)的理論基礎(chǔ)關(guān)于防空識(shí)別區(qū)的理論基礎(chǔ)，目前學(xué)界主要有兩種觀點(diǎn)，一是領(lǐng)空的向外延伸，二是專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的向上延伸。這兩種觀點(diǎn)存在共通之處，即都將防空識(shí)別區(qū)放在了位于一國(guó)領(lǐng)土主權(quán)范圍以外，毗連沿海國(guó)領(lǐng)海向海一面的上空空域內(nèi)。這是由防空識(shí)別區(qū)存在的價(jià)值和功效決定的。即防空識(shí)別區(qū)為沿海國(guó)提供了時(shí)間和空間上的緩沖帶，使得該國(guó)能夠發(fā)覺相關(guān)情況，提供反映和準(zhǔn)備的時(shí)間，從而提高防御的有效性。但這兩種觀點(diǎn)也存在顯著差異。首先，二者寬幅范圍的確定方式不同。一國(guó)領(lǐng)空的向外延伸這一觀點(diǎn)，只規(guī)定了防空識(shí)別區(qū)劃定的起點(diǎn)，關(guān)于其具體的寬幅應(yīng)當(dāng)達(dá)到多少并沒有說明。而后者將防空識(shí)別區(qū)的建立依附于已有相關(guān)國(guó)際法

5、基礎(chǔ)的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度，距離范圍等同于該沿海國(guó)主張的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的寬幅范圍。其次，兩種觀點(diǎn)更深層次的差異在于理論的基礎(chǔ)和來源不同。第一種觀點(diǎn)的提出是基于一國(guó)維護(hù)本國(guó)主權(quán)和領(lǐng)土安全的需要，即其理論基礎(chǔ)是國(guó)家主權(quán)與安全。而第二種觀點(diǎn)，將防空識(shí)別區(qū)與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度掛鉤，在空間上求得兩者的一致，即其理論基礎(chǔ)是專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度?！邦I(lǐng)空的向外延伸”論和“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)上空”論，盡管各有其優(yōu)劣，但對(duì)于中國(guó)而言，前種觀點(diǎn)無疑更具合理性。防空識(shí)別區(qū)制度的設(shè)立最終是服務(wù)于該沿海國(guó)維護(hù)自身主權(quán)安全的需要。國(guó)家主權(quán)是一國(guó)所固有而非國(guó)際法賦予的基本權(quán)利，任何國(guó)家不得干涉和侵犯?！邦I(lǐng)空的向外延伸”論正是建立在這樣的理論基礎(chǔ)之上的。

6、雖然在實(shí)際劃設(shè)中還存在著諸多問題，但是隨著防空識(shí)別區(qū)制度的發(fā)展以及國(guó)際法水平的提高，國(guó)際上關(guān)于防空識(shí)別區(qū)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的確定可以期待。三、中國(guó)設(shè)立南海防空識(shí)別區(qū)的法律基礎(chǔ)國(guó)際法層面，首先我們可以從芝加哥公約中找到法理依據(jù)。1944芝加哥公約明確規(guī)定，任何未經(jīng)主權(quán)國(guó)家允許的外國(guó)航空器，不得進(jìn)入該國(guó)領(lǐng)空。因此一國(guó)有權(quán)對(duì)未經(jīng)允許飛入其領(lǐng)空的外國(guó)航空器進(jìn)行阻止或控制，這是主權(quán)國(guó)行使主權(quán)的表現(xiàn)。防空識(shí)別區(qū)作為一種空中預(yù)警概念，其目的是為了在外國(guó)航空器將要進(jìn)入主權(quán)國(guó)領(lǐng)空之前，讓主權(quán)國(guó)獲得該航空器的相關(guān)飛航信息，以對(duì)可能事態(tài)獲得一定的反應(yīng)時(shí)間和做好相關(guān)預(yù)備準(zhǔn)備，因此其是符合芝加哥公約原則和精神的。同時(shí)，我們也可以

7、從1982年聯(lián)合國(guó)海洋法公約中找到對(duì)劃設(shè)防空識(shí)別區(qū)做法的支持，其第58條第1款規(guī)定了各國(guó)享有在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)航行和飛越的自由，以及第3款規(guī)定：“各國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)根據(jù)本公約行使其權(quán)利和履行義務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)顧及沿海國(guó)的權(quán)利和義務(wù)。”意味著，沿海國(guó)能夠以某種形式約束其他國(guó)家飛越專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的航空器，其權(quán)利和義務(wù)應(yīng)當(dāng)被“適當(dāng)顧及”。公約也沒有明文禁止沿海國(guó)通過劃設(shè)防空識(shí)別區(qū)的做法對(duì)他國(guó)航空器的自由飛行作出符合公約規(guī)定的合理的限制。因此防空識(shí)別區(qū)制度的建立也是合理有據(jù)的。國(guó)內(nèi)法層面，建立防空識(shí)別區(qū)，也符合我國(guó)國(guó)內(nèi)法的相關(guān)規(guī)定。中華人民共和國(guó)國(guó)防法第26條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的領(lǐng)陸、內(nèi)水、領(lǐng)海、領(lǐng)空神圣不可

8、侵犯。國(guó)家加強(qiáng)邊防、海防和空防建設(shè)，采取有效的防衛(wèi)和管理措施，包圍領(lǐng)陸、內(nèi)水、領(lǐng)海、領(lǐng)空的安全，維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益?！敝腥A人民共和國(guó)民用航空法第2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)對(duì)領(lǐng)空享有完全的、排他的主權(quán)?！敝腥A人民共和國(guó)飛行基本規(guī)則第112條規(guī)定：“外國(guó)航空器飛入或者廢除中華人民共和國(guó)領(lǐng)空，或者在中華人民共和國(guó)境內(nèi)飛行、停留，必須按照中華人民共和國(guó)的有關(guān)規(guī)定獲得批準(zhǔn)?！备鶕?jù)這些規(guī)定可以看出，為了衛(wèi)護(hù)我國(guó)領(lǐng)空及其他領(lǐng)土部分的安全，我國(guó)有權(quán)采取有效的防衛(wèi)和管理措施，建立南海防空識(shí)別區(qū)合法合理。最后，其符合國(guó)際法基本價(jià)值和精神。國(guó)際法最基本的價(jià)值和精神應(yīng)當(dāng)是維護(hù)國(guó)家的主權(quán)和利益。防空識(shí)別區(qū)制度作為一種防御

9、機(jī)制，對(duì)于一國(guó)維護(hù)其主權(quán)利益和安全有著重要的意義。這無疑是與國(guó)際法的基本價(jià)值相吻合的。也正是因?yàn)榉揽兆R(shí)別區(qū)符合國(guó)家法的基本價(jià)值和精神，雖然目前沒有有關(guān)其的統(tǒng)一國(guó)際法規(guī)則，我們?nèi)匀豢梢詮默F(xiàn)有的相關(guān)國(guó)際法淵源中找到支撐它設(shè)立和存在的法律基礎(chǔ)，因?yàn)槠浔举|(zhì)上是符合國(guó)家利益的，與國(guó)際法的內(nèi)在是相一致的。四、中國(guó)設(shè)立南海防空識(shí)別區(qū)面臨的挑戰(zhàn)法律障礙。由于統(tǒng)一國(guó)際法制度的缺失，在南海設(shè)立防空識(shí)別，不可避免地會(huì)遭受到利益相關(guān)國(guó)的質(zhì)疑和反對(duì)，對(duì)于其運(yùn)行和發(fā)展會(huì)造成很大的阻礙。其次，防空識(shí)別區(qū)重疊區(qū)問題也面臨法律難題，例如目前對(duì)于重疊區(qū)內(nèi)涉案航空器的管轄歸屬問題以及其中沖突的處理問題、可能存在優(yōu)先權(quán)的問題等。我國(guó)

10、南海地區(qū)局勢(shì)復(fù)雜，周邊國(guó)家眾多，我國(guó)若在南海劃設(shè)防空識(shí)別區(qū)，也一定會(huì)與周邊國(guó)家已主張的防空識(shí)別區(qū)產(chǎn)生重疊，而周邊各國(guó)因覬覦南海豐富的自然資源和戰(zhàn)略地位，必然不會(huì)輕易在此問題上做相應(yīng)的讓步和協(xié)商，甚至?xí)讲骄o逼，加劇緊張局勢(shì)。他國(guó)反對(duì)。南海局勢(shì)緊張，牽涉國(guó)眾多，南海周邊國(guó)家如越南和菲律賓等都想要在南海獲得自己的利益，美日等域外國(guó)家的插足也都有著自己的目的。在南海問題本身就復(fù)雜困難的大背景下，建立南海防空識(shí)別區(qū)可能會(huì)引起相關(guān)國(guó)家更加激烈的反對(duì)和爭(zhēng)議。因此，相關(guān)各國(guó)的反對(duì)也會(huì)對(duì)南海防空識(shí)別區(qū)的建立造成重重阻礙。實(shí)際劃設(shè)問題。南海防空識(shí)別區(qū)的劃設(shè)雖有了一定的理論依據(jù)，可是實(shí)際操作起來卻是復(fù)雜而困難。其

11、中主要就是范圍的劃設(shè)和確定。我國(guó)目前主張?jiān)谀虾５貐^(qū)九段線內(nèi)擁有無可爭(zhēng)辯的歷史權(quán)利，那么南海防空識(shí)別區(qū)的范圍是應(yīng)當(dāng)依據(jù)九段線來劃定還是在九段線范圍的基礎(chǔ)上再外擴(kuò)呢？?jī)煞N選擇在目前來看都各自有不妥之處。前者，即按照九段線的范圍來劃定，則與我國(guó)關(guān)于九段線的主張相違背。因?yàn)榘匆话銓?shí)踐，國(guó)家對(duì)于防空識(shí)別區(qū)不具有管轄權(quán)，只能對(duì)域內(nèi)航空器進(jìn)行識(shí)別定位，若南海防空識(shí)別區(qū)與九段線范圍一樣，則是否認(rèn)了我國(guó)在九段線內(nèi)的管轄管。但若以九段線為基礎(chǔ)外擴(kuò)劃定防空識(shí)別區(qū)，則會(huì)不可避免的與周邊國(guó)家的防空識(shí)別區(qū)產(chǎn)生重疊（如，越南防空識(shí)別區(qū)的劃設(shè)范圍大體包括河內(nèi)飛行情報(bào)區(qū)及胡志明市飛行情報(bào)區(qū)，涵蓋了整個(gè)越南領(lǐng)空、北部灣西部海域及

12、南海部分海域上空。結(jié) 語防空識(shí)別區(qū)制度在國(guó)際上出現(xiàn)的時(shí)間雖然較晚，但已經(jīng)引起了各國(guó)的足夠重視。隨著各國(guó)實(shí)踐的增多，國(guó)際社會(huì)就防空識(shí)別區(qū)制度的相關(guān)事項(xiàng)達(dá)成共識(shí)應(yīng)當(dāng)是遲早的事。我國(guó)于2013年也在東海建立了第一個(gè)防空識(shí)別區(qū)，對(duì)維護(hù)我國(guó)在東海方面的安全利益有重要戰(zhàn)略意義。在爭(zhēng)端矛盾尤其棘手的南海地區(qū)我們更需要這樣一道安全屏障。雖然我國(guó)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)階層對(duì)于該問題還沒有進(jìn)行明確表態(tài)，學(xué)術(shù)界對(duì)于南海建立防空識(shí)別區(qū)的合理性和可行性分析和研究也是符合目前的趨勢(shì)的。不可否認(rèn)若目前在南海建立防空識(shí)別區(qū)會(huì)面臨很多挑戰(zhàn)，但我們還是應(yīng)該抱著積極的態(tài)度和理性的思考去應(yīng)對(duì)。注釋1 2013年11月23日，中國(guó)國(guó)防部正式對(duì)外宣布了中國(guó)東海防空識(shí)別區(qū)的設(shè)立，并發(fā)布了中華人民共和國(guó)東海防識(shí)別區(qū)航空器識(shí)別規(guī)則公告。2 越南防空識(shí)別