基層檢察機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革及隊伍激勵機制研究

1、    基層檢察機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革及隊伍激勵機制研究    摘要：以檢察權(quán)性質(zhì)為主旨的組織體系、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和檢察人員是廣義的檢察體制的3個不同層面，內(nèi)設(shè)機構(gòu)和檢察隊伍是宏觀組織體系與微觀檢察人員的個體行為之間的中觀橋梁。鑒于我國審級制度中的不同功能地位、權(quán)限配置，基層檢察機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革和“內(nèi)涵式”發(fā)展的隊伍激勵機制問題對于檢察體制改革乃至司法體制改革意義重大。關(guān)鍵詞：基層；檢察權(quán)性質(zhì)；內(nèi)設(shè)機構(gòu)；“內(nèi)涵式”；激勵機制：d926.3文獻標志碼：a：1673-291x（2012）23-0223-03最高人民檢察院發(fā)布的20092012年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃

2、中明確指出：“科學設(shè)置基層檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)，規(guī)范基層檢察院各業(yè)務(wù)部門之間職能劃分，優(yōu)化檢察職能配置，整合檢察資源，使基層檢察院的法律監(jiān)督能力得到進一步增強?！庇梢运募墐蓪徶茷榇淼乃痉w制決定，我國約80%以上的檢察業(yè)務(wù)量集中在基層，約80%以上的檢察人員也集中在基層。申言之，最高檢察院和省級檢察院主要負責調(diào)查研究、規(guī)范指導下級院的工作；市、縣兩級檢察機關(guān)特別是基層檢察院，擔負著絕大部分的一線辦案任務(wù)，是整個檢察工作的基礎(chǔ)?？梢姡煌墑e的檢察機關(guān)在司法實務(wù)中角色、分工的差異性，亦即檢察權(quán)限配置的向下傾斜較多地賦予基層檢察機關(guān)具體實施，這種特殊的司法權(quán)重決定了基層檢察院的內(nèi)設(shè)（業(yè)務(wù)）機構(gòu)作為“檢

3、察權(quán)分解的組織體現(xiàn)和檢察官辦案的行政組合形態(tài)，對檢察職能實現(xiàn)和檢察改革的成效發(fā)揮著重要的影響作用”1。本文將廣義的檢察體制分為3個不同的層面：以檢察權(quán)性質(zhì)為主旨的組織體系、內(nèi)設(shè)機構(gòu)、檢察人員；3者關(guān)系是：組織體系是檢察權(quán)運行的保障，內(nèi)設(shè)機構(gòu)是支撐載體，檢察人員是核心?；诖耍P者將著重圍繞3者關(guān)系中的作用機理展開論述，凸顯出基層檢察院的內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革和隊伍激勵機制問題在檢察體制整體改革中的基礎(chǔ)性價值與借鑒意義。一、我國檢察權(quán)的性質(zhì)及對基層檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置的形塑關(guān)系一直以來，我國司法體制的行政化、地方化乃至某種程度的功利化模式，已經(jīng)滲透進基層檢察院的工作任務(wù)、考評考核、隊伍建設(shè)、編制經(jīng)費等諸多方

4、面，未能將司法的規(guī)律性很好地吸納、融合。尤其是，基層檢察（司法）機關(guān)肩負較大的執(zhí)法裁量權(quán)，而行政位階、經(jīng)濟待遇較低；法律監(jiān)督同行政之間邏輯系統(tǒng)、話語系統(tǒng)的不協(xié)調(diào)、不相容性，突出地表現(xiàn)為“以塊管理為主”引發(fā)精神和物質(zhì)層面的常態(tài)分離上，甚或基層檢察院與上級檢察機關(guān)之間潛藏的一種信任虧缺和疏離效應。毋庸置疑，我們必須將我國檢察權(quán)的應然性質(zhì)納入內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的目標體系之中，但也不能忽視實然運行狀態(tài)的某些變量因素。所謂性質(zhì)，從哲學意義上說，是一種事物區(qū)別于其他事物的內(nèi)在的、獨立的、特殊的根本矛盾，反映了該事物發(fā)展過程中的必然性和規(guī)律性。在這個層面上，我國的檢察權(quán)是一種由人民代表大會制度的宏觀憲政所決定并相

5、互作用的，根源于特定歷史淵源關(guān)系和社會傳統(tǒng)背景的，強調(diào)其權(quán)力制約、分工之法律功能的獨立權(quán)種2。與檢察權(quán)的根本屬性相比，司法屬性和行政屬性只是反映特定時期檢察權(quán)內(nèi)容的較淺層次意義上的“性質(zhì)”，不能涵蓋我國檢察權(quán)的整體面向與發(fā)展全貌，且這種一般屬性會伴隨法治社會的進步而演化，如檢察系統(tǒng)的數(shù)次“擴權(quán)”過程。繼而，根據(jù)憲法和人民檢察院組織法的規(guī)定以及一定時期的表現(xiàn)形式，現(xiàn)行檢察權(quán)的內(nèi)涵可以分為職務(wù)犯罪偵查權(quán)、公訴權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)三類；從已有的內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置上看，體現(xiàn)其司法屬性的審查起訴、偵查監(jiān)督（審查逮捕）、民事行政檢察等業(yè)務(wù)方面應該以檢察官個人的法律判斷和價值選擇為主；而體現(xiàn)行政屬性的反貪污賄賂、反瀆職

6、侵權(quán)、職務(wù)犯罪預防、監(jiān)所檢察等業(yè)務(wù)方面應該偏重檢察系統(tǒng)的上下級領(lǐng)導關(guān)系與資源、信息的統(tǒng)一調(diào)配。當前，司法屬性和行政屬性在基層檢察院的內(nèi)設(shè)機構(gòu)的物化層面上，缺乏一種平衡的限度，主要表現(xiàn)為反貪、政工等部門的機構(gòu)“高配”問題。有學者主張擴大反貪局的獨立性，提升其行政職級和規(guī)格，使之成為檢察機關(guān)主管的相對獨立的反貪污賄賂專門司法機構(gòu)3。對此，筆者認為，反貪等部門的“高配”以及宣傳上的誤導，并沒有法律依據(jù)，反而過度強化了檢察機關(guān)整體的行政屬性與經(jīng)濟利益性，并在一定程度上淡化了反貪部門作為檢察院內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機構(gòu)之一的職能定位，乃至影響了法律監(jiān)督整體功能的發(fā)揮。進而言之，客觀上容易釀成反貪部門之于檢察機關(guān)母體的

7、分離態(tài)勢，法律監(jiān)督體系不時應對著質(zhì)疑、重構(gòu)的潛在危險。以至有觀點主張，在成立了地位更高、權(quán)力更大的專職反腐敗機構(gòu)后，可以把反貪局從面向全社會的反腐敗機構(gòu)轉(zhuǎn)向司法系統(tǒng)內(nèi)部的反腐敗機構(gòu)4。另外，“高配”格局的長期存在會影響內(nèi)設(shè)機構(gòu)的“生態(tài)平衡”，不利內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間的平等協(xié)作和相互制約，甚至影響到了檢察人員工作積極性的發(fā)揮5。所以，本文主張保持內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間職級、規(guī)格上的一致性。組織體系（檢察權(quán)性質(zhì)）作為一種司法體制的宏觀架構(gòu)并不能直接決定和影響檢察人員個體的行為；同理，后者也不能直接作用于宏觀司法體制。這樣，在研究檢察人員個體的行為時存在一個斷裂。借用布迪厄的場域理論，我們可以在宏觀與微觀、客觀與主觀

8、之間架起一座理性的中觀橋梁，亦即基層檢察院的內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置、檢察隊伍建設(shè)等，養(yǎng)成優(yōu)良品質(zhì)的檢察職業(yè)道德和職業(yè)習慣正是這種場域的功能所在?，F(xiàn)行人民檢察院組織法第二十條規(guī)定：最高人民檢察院根據(jù)需要，設(shè)立若干檢察廳和其他業(yè)務(wù)機構(gòu)。地方各級人民檢察院可以分別設(shè)立相應的檢察處、科和其他業(yè)務(wù)機構(gòu)。很顯然，該條文屬于原則性規(guī)定，僅框織了上下級基本對口的內(nèi)部科層結(jié)構(gòu)，對實踐的指導作用有限?？傮w來看，我國基層檢察院的內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置普遍表現(xiàn)出機構(gòu)臃腫、職能交叉、分工過細、力量分散、稱謂規(guī)格不一、效率不高等問題。針對上述弊端，筆者認為，檢察權(quán)的性質(zhì)解分、縱向、橫向間關(guān)系以及隊伍管理方式（激勵機制）是基層檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)

9、置的邏輯依據(jù)。其中，縱向關(guān)系是指上下級檢察機關(guān)之間的關(guān)系；橫向關(guān)系主要是指檢察機關(guān)同地方黨政的關(guān)系，在刑事訴訟中反映為現(xiàn)行刑事訴訟法規(guī)定的公安司法機關(guān)（公檢法）之間的分工負責、互相配合、互相制約的工作原則。二、基層檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置的改革設(shè)想及相關(guān)論證檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置原則一般有精簡效能、因地制宜、統(tǒng)一規(guī)范、符合訴訟規(guī)律和檢察人員分類管理等，并要求有關(guān)改革事項成熟以后應反映在組織法的相關(guān)條文中。值得一提的是，作為同源于前蘇聯(lián)的朝鮮檢察制度，為保證檢察機關(guān)依法獨立行使職權(quán)，在內(nèi)部設(shè)計上有其獨特之處：各級檢察所設(shè)立勞動黨委員會，主管黨務(wù)，不負責檢察業(yè)務(wù)；黨委會的書記和部分委員由同級地方黨委派出

10、，其編制、工資、福利均在地方；檢察所正、副所長是黨委委員，其業(yè)務(wù)工作和黨的工作嚴格分開6。筆者以為，借鑒這種機構(gòu)設(shè)計中的業(yè)務(wù)、政務(wù)、黨務(wù)分開的基本思路，可以回應龍宗智教授提出的檢察制度改革的基本課題之一：肯定和保障檢察官的相對獨立，以及協(xié)調(diào)“檢察一體制”與檢察官的獨立性，劃定內(nèi)部獨立的合理邊界7。至此，本文設(shè)計基層檢察院的內(nèi)設(shè)機構(gòu)為：1.職務(wù)犯罪檢察局；2.審查批捕局；3.公訴局；4.訴訟監(jiān)督局（包括偵查活動監(jiān)督、審判監(jiān)督、刑罰執(zhí)行監(jiān)督、控告申訴、舉報中心等）；5.檢察業(yè)務(wù)研究和案件質(zhì)量監(jiān)管部（包括法律政策研究、檢委會、案件質(zhì)量監(jiān)管、人民監(jiān)督員工作等）；6.民事行政檢察局；7.檢察政務(wù)工作部（

11、包括辦公室、政工、檢察長或黨組秘書、信息工作等）；8.檢察黨務(wù)工作部（包括機關(guān)黨務(wù)、紀檢監(jiān)察、工會等，工作量小的檢察院此部門可與政務(wù)工作部合署）；9.檢察事務(wù)部（包括后勤服務(wù)保障、計劃財務(wù)裝備、檢察技術(shù)、老干部、外聯(lián)等）?！熬帧币话阒笜I(yè)務(wù)機構(gòu)，非業(yè)務(wù)機構(gòu)為“部”（“檢察業(yè)務(wù)研究和案件質(zhì)量監(jiān)管部”定位為業(yè)務(wù)機構(gòu)）。筆者認為，以上方案適用于全國絕大部分的基層檢察院，無論編制、工作量多少，大體上配置810個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，管理層次、管理幅度和管理效率都比較合理，符合組織內(nèi)部的控制遞減規(guī)律（組織規(guī)模越大，頂層官員對組織行為的控制力就越弱）與協(xié)調(diào)遞減規(guī)律（組織規(guī)模越大，協(xié)調(diào)行動越困難）。內(nèi)設(shè)機構(gòu)過少或過多，其

12、可行性和操作性都將大打折扣。當然，編制、業(yè)務(wù)量較大的基層檢察院，可根據(jù)需要在局下設(shè)分局，在部下設(shè)分部；反之，可指定專人分工負責，沒有必要完全統(tǒng)一。職務(wù)犯罪檢察局包括反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)、職務(wù)犯罪預防、法警工作；根據(jù)工作程序、內(nèi)容上的一致性，案源、線索上的交叉性以及為了職權(quán)運行成本的考量、公訴的便利，對這些部門予以合并，學界的認識沒有太大分歧。近年來，全國檢察系統(tǒng)特別是最高檢察院和省級檢察院，自上而下地不斷強化有關(guān)職務(wù)犯罪案件偵查工作的考核、評比、指導以及相關(guān)激勵措施，顯示出垂直管理的主觀欲求。故此，職務(wù)犯罪檢察局宜建立“省-市-縣”內(nèi)部垂直的業(yè)務(wù)領(lǐng)導模式。結(jié)合已經(jīng)確立的“職務(wù)犯罪案件審查批捕

13、決定權(quán)上提一級”機制，在有關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督管理上，可以由上級檢察機關(guān)的訴訟監(jiān)督局負責監(jiān)督下級院的職務(wù)犯罪偵查工作。目前，基層檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)中的非業(yè)務(wù)機構(gòu)所占比例過大，如政工、辦公室、后勤裝備等部門人員一般是編制總數(shù)的30%50%。在內(nèi)部管理方式上，業(yè)務(wù)機構(gòu)相對穩(wěn)定而非業(yè)務(wù)機構(gòu)配置及其人員數(shù)量呈現(xiàn)出相對的隱性擴張態(tài)勢，必然會導致非檢察職能侵削檢察職能8。建議對基層檢察人員進行分類管理，將其區(qū)分為檢察官、書記員、事務(wù)員和司法警察四大系列，在招錄、培養(yǎng)方面有所不同：檢察官、書記員應適用國家司法考試制度，事務(wù)員、司法警察適用國家公務(wù)員考試制度。與之相應，要取消以行政職級為標準的管理方式，落實

14、自上而下的檢察官序列等級制度，保障其同檢察官的法律職務(wù)、政治經(jīng)濟待遇等相掛鉤。2012年4月22日，由中國人民大學訴訟制度與司法研究中心和湖北省檢察院共同舉辦的“法律監(jiān)督工作機制建設(shè)研討會”上，湖北省院的“兩個適當分離”機制改革引起與會者的高度關(guān)注，并獲得肯定 9 。應當說，“兩個適當分離”的機制改革是在現(xiàn)行法律制度的框架內(nèi)，從遵循檢察權(quán)運行規(guī)律出發(fā)，系統(tǒng)謀劃檢察職能優(yōu)化配置的重要探索。訴訟職能和訴訟監(jiān)督職能的適當分離，有利于不同部門之間分工明確、權(quán)責落實，避免“同體監(jiān)督”。因此，審查批捕局、公訴局、訴訟監(jiān)督局應該分設(shè)。案件辦理和案件管理的適當分離，強調(diào)了案件管理工作的專門地位和案件質(zhì)量控制的

15、重要性，有利于決策、執(zhí)行、監(jiān)督和考核部門之間的明晰、制約；同時，案件管理主要負責各類案件的流程審查，與人民檢察院法律政策研究室工作條例所規(guī)定的研究室（檢委會辦公室）職責具有一定的重合度，統(tǒng)一歸口在檢察業(yè)務(wù)研究和案件質(zhì)量監(jiān)管部較為適宜。三、基層檢察院隊伍建設(shè)的“內(nèi)涵式”發(fā)展的激勵機制就全國范圍內(nèi)的基層檢察機關(guān)來說，檢察隊伍現(xiàn)狀可以概括如下：學歷、業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低，知識結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)老化；專家型、專業(yè)型、復合型的檢察人才匱乏；機關(guān)形象、氛圍有待改善，隊伍活力不足。對于基層檢察院尤其是中西部欠發(fā)達地區(qū)的基層院而言，受制于人、財、物等方面的客觀條件，依靠規(guī)模擴張、資源投入等外力推動的“外延式”發(fā)展并沒有可

16、持續(xù)性，而以增強隊伍素質(zhì)、激發(fā)潛能、提升管理效益為內(nèi)因的“內(nèi)涵式”發(fā)展才具有更強的操作性和現(xiàn)實意義?！皟?nèi)涵式”發(fā)展以人為本，注重通過教育、引導、熏陶和激勵等多種方式增強檢察人員的職業(yè)認同感、歸屬感、責任感和榮譽感。應當看到，同其他國家公務(wù)人員一樣，檢察人員也是經(jīng)濟人基因、制度人基因和道德人基因的組合體，三種基因分別蘊含著層級升華的關(guān)系勾連；其中，從經(jīng)濟人視角來剖析人的動機和目標、局限和偏見、心理和行為，能夠更為深刻地揭示基層檢察人員日常行為的內(nèi)在規(guī)律。于是，激勵機制在“內(nèi)涵式”發(fā)展中蘊涵的應有之義，必須給予重視。檢察官法第三十二條規(guī)定：對檢察官的獎勵，實行精神鼓勵和物質(zhì)鼓勵相結(jié)合的原則。實際存

17、在的情況是：精神鼓勵往往異化成“神化”（非人化）或者榮譽的泛化、庸俗化，抑或淪為某種“平衡”和“補助”；“物質(zhì)鼓勵”囿于經(jīng)費緊張或分配不均，加之部分領(lǐng)導成員身先士卒、厲行勤儉的動力不強，導致較高的工作要求、風險同物質(zhì)待遇的非對稱性極易使檢察職業(yè)漸失吸引力，人才流失不可避免。況且，兩種鼓勵方式缺乏必要的及時性、針對性、與時俱進性甚至不予兌現(xiàn)。比如有的基層院按年度發(fā)放的獎金，老同志“沒感覺”，而家在外地的青年干警又感覺“杯水車薪”。由于我國檢察官制度起步較晚，檢察隊伍管理的激勵機制尚處于探索階段，其構(gòu)建可以從建立目標激勵機制、成就激勵機制、情感激勵機制等方面著手 10 。所以，根據(jù)不同年齡、不同類

18、型的檢察人員建立和完善科學、合理、公正的激勵機制，勢在必行。馬斯洛將人的需求分為生理、安全、社交、尊重和自我實現(xiàn)等五種，各種需求之間有先后順序與高低層次之分，低層次需求必須先于高層次需求得到適當?shù)臐M足，人的自我價值實現(xiàn)是最高等級需求。參考這種需求系統(tǒng)，筆者考慮，在拓寬渠道、豐富方式的基礎(chǔ)上，可以將基層檢察院的激勵機制細分為保障性需求、尊重性需求、發(fā)展性需求、實現(xiàn)性需求和享受性需求，這五種需求之間維系著動態(tài)遞進的關(guān)系。保障性需求要求基層檢察機關(guān)切實提高檢察人員的經(jīng)濟生活待遇，關(guān)心其身心健康、家庭困難等。尊重性需求要求摒棄檢察工作中的官僚資歷意識和恣意散漫傾向，支持青年干警表達意見、建議，形成一種良性互動的只唯事實、真理的機制風尚。發(fā)展性需求與實現(xiàn)性需求主要體現(xiàn)在加強學歷教育、業(yè)務(wù)培訓、搭建平臺、職級晉升等方面，也就是常說的“事業(yè)留人”，充分激發(fā)檢察人員的建設(shè)性和創(chuàng)造性。最后，享受性需求是人在自我實現(xiàn)的創(chuàng)造性過程中和獲得成就之后，達到的完美、和諧狀態(tài)，如為優(yōu)秀干警提供一定的較長時間的假期等。需要指出的是，不同人的各種需求存在個體性差異，每個人的不同需求在特定時間內(nèi)可能混同存在，并且會隨時間的推移而變化，這對于基層檢察機關(guān)的激勵機制的組織、實施提出了更高的要求。結(jié)語從具體權(quán)能的形式和功能上看，專職法律監(jiān)督的特定時期的檢察權(quán)涵括著司法屬性與行政屬性。檢察權(quán)性質(zhì)作為基層檢察院內(nèi)設(shè)（業(yè)