財(cái)政超收條件下的預(yù)算政策研究-宏觀經(jīng)濟(jì)研究院

1、財(cái)政超收條件下的預(yù)算政策研究王蘊(yùn)內(nèi)容提要1994年分稅制改革以來(lái)，在我國(guó)財(cái)政收入能力穩(wěn)步提高的同時(shí)， 財(cái)政超預(yù)算收入由個(gè)別年度的偶然現(xiàn)象逐漸向常態(tài)化發(fā)展?，F(xiàn)行預(yù)算管理體制下, 超收資金的不規(guī)范使用可能對(duì)政府行為、財(cái)政資金使用效率、財(cái)政政策逆周期調(diào) 節(jié)作用以及財(cái)政整體健全性產(chǎn)牛消極影響。應(yīng)從長(zhǎng)短期結(jié)合角度推進(jìn)政策完善和 體制改革：短期，應(yīng)著力通過(guò)規(guī)范財(cái)政收入管理，提高預(yù)算效率，減少超收。中 長(zhǎng)期，應(yīng)重點(diǎn)推進(jìn)構(gòu)建預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督分離制衡機(jī)制；建立與經(jīng)濟(jì)景氣調(diào) 節(jié)相適應(yīng)、與中長(zhǎng)期規(guī)劃相銜接的中長(zhǎng)期預(yù)算制度；統(tǒng)籌中央預(yù)算與地方預(yù)算， 樹(shù)立長(zhǎng)期國(guó)家預(yù)算觀念。關(guān)鍵詞財(cái)政超收預(yù)算體制預(yù)算政策財(cái)政超收是財(cái)

2、政增收的一部分，是在預(yù)算框架z外的所謂計(jì)劃外增收，即當(dāng) 年財(cái)政收入實(shí)際完成數(shù)超過(guò)當(dāng)年財(cái)政收入預(yù)算數(shù)的部分。財(cái)政超收特別強(qiáng)調(diào)了年 度財(cái)政增收中沒(méi)有納入預(yù)算體系監(jiān)督和管理的那部分增量收入；因此，超收必然 與預(yù)算體制和預(yù)算政策緊密相關(guān)。一般而言，個(gè)別年度的財(cái)政超收，可以通過(guò)短 期預(yù)算政策調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn)年度財(cái)政基本平穩(wěn)運(yùn)行；而連續(xù)、人規(guī)模出現(xiàn)的財(cái)政超收 直觀地表明短期預(yù)算政策調(diào)整的低效或無(wú)效，實(shí)質(zhì)上反映了預(yù)算體制的不健全。自分稅制改革以來(lái)，在我國(guó)財(cái)政收入能力顯著增強(qiáng)的同時(shí)，持續(xù)、快速增長(zhǎng) 的財(cái)政超收由偶然現(xiàn)象逐漸向常態(tài)化發(fā)展，反映出預(yù)算體制改革長(zhǎng)期滯后于收入 和支出體制改革的局限性。決定了必須從長(zhǎng)短期結(jié)合

3、角度推進(jìn)預(yù)算政策完善和預(yù) 算體制改革。一、近年我國(guó)財(cái)政超收的規(guī)模與結(jié)構(gòu)（一）財(cái)政超收的規(guī)模1、財(cái)政超收絕對(duì)規(guī)模持續(xù)、快速擴(kuò)張財(cái)政超收從1994年的45& 2億元持續(xù)快速擴(kuò)大到2008年的2830. 9億元，增 長(zhǎng)了約5.2倍（圖1 ）o 19942008年，年度財(cái)政超預(yù)算收入占財(cái)政增收的比重平 均達(dá)到43.7%,即每年財(cái)政增收屮1/3以上的收入是在預(yù)算計(jì)劃z外的，從而也 就事實(shí)上游離于預(yù)算監(jiān)督之外。80001 妙 199$ 1996 19971999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 200r圖1資料來(lái)源:根據(jù)各年廈中國(guó)財(cái)政年鑒相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算

4、;2008 年數(shù)據(jù)為初步統(tǒng)計(jì)數(shù)2、財(cái)政預(yù)決算收入偏離度基木呈擴(kuò)大趨勢(shì)財(cái)政決算收入偏離預(yù)算收入的程度，即預(yù)決算收入偏離度，近10年來(lái)基本呈 現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)。財(cái)政預(yù)決算之間出現(xiàn)差異應(yīng)該是正常的情況，但是，如果預(yù)決算之 間的差異過(guò)大，甚至呈現(xiàn)持續(xù)擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)，就需要引起注意。19942008年，預(yù) 決算收入偏離度平均達(dá)到8%,有3年超過(guò)11%（2001、2004和2007年）。這充分 說(shuō)明：第一，財(cái)政超預(yù)算收入已經(jīng)常態(tài)化；第二，財(cái)政超收的存在已經(jīng)嚴(yán)重威脅 到財(cái)政預(yù)算監(jiān)督制約作用的發(fā)揮。3、財(cái)政超收的年度變化幅度大19942008年，財(cái)政超收的年度變化率非常不穩(wěn)定，變化幅度較大，難以對(duì) 超收規(guī)模形成相對(duì)穩(wěn)定

5、的預(yù)期：財(cái)政超收年度最高擴(kuò)張230.3% （1999年），年度 最低收縮60.9% （2008年），兩者相差約291%。財(cái)政超收的年度劇烈變化說(shuō)明導(dǎo) 致和影響財(cái)政超收的因素比較復(fù)雜；在現(xiàn)有預(yù)算管理體制下，增加了控制財(cái)政超 收的難度。圖2資料來(lái)源:根據(jù)各年度中國(guó)財(cái)政年鑒相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算;2008 年數(shù)據(jù)為初步統(tǒng)計(jì)數(shù)（二）財(cái)政超收的結(jié)構(gòu)特征1、稅收超收與財(cái)政超收稅收收入的超預(yù)算增長(zhǎng)（即稅收超收）是造成財(cái)政超預(yù)算收入的主要因素。 1994-2007年，稅收超預(yù)算收入占當(dāng)年財(cái)政超預(yù)算收入的比重平均達(dá)到85. 6%。 在近年來(lái)稅收體系基本保持穩(wěn)定的情況下，連年出現(xiàn)稅收超預(yù)算收入說(shuō)明年度預(yù) 算中稅收計(jì)劃準(zhǔn)確性

6、不足。19942007年，我國(guó)稅收預(yù)測(cè)誤差（pfe）長(zhǎng)期為負(fù), 平均絕對(duì)誤差達(dá)7%,最人絕對(duì)誤差達(dá)14.6% （2007年），遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)外普遍認(rèn)為5% 的合理范圍。2、中央財(cái)政超收與地方財(cái)政超收19942008年，中央本級(jí)財(cái)政超收占全國(guó)財(cái)政超收的比重平均為45.8%；而 地方木級(jí)財(cái)政超收占全國(guó)財(cái)政超收的比重平均為54.2%。同時(shí)，每年中央財(cái)政增 收中有超過(guò)1/3的收入在預(yù)算計(jì)劃之外；而每年地方財(cái)政增收中有近一半的收入 在預(yù)算計(jì)劃z外。總體而言，財(cái)政超收現(xiàn)彖在地方本級(jí)財(cái)政層面表現(xiàn)得更為突出， 地方財(cái)政預(yù)算的準(zhǔn)確性和完整性比中央本級(jí)預(yù)算要差一些。3、財(cái)政超收與財(cái)政超支并存大規(guī)模財(cái)政超支也持續(xù)存在。1

7、9942008年，我國(guó)財(cái)政超預(yù)算支生從1994 年的363. 5億元持續(xù)擴(kuò)張到2007年的3050. 6億元，2008年下降到1641億元， 15年間增長(zhǎng)了 3.5倍。財(cái)政超支占當(dāng)年財(cái)政增支的比重平均為33. 8%,表明每年 增加的財(cái)政支出中，有超過(guò)1/3是在預(yù)算計(jì)劃外增加的支岀，而又往往以年底“突 擊花錢(qián)”的形式完成，助推了財(cái)政支出規(guī)模的快速擴(kuò)張，同時(shí)乂蘊(yùn)含著財(cái)政資金 支出效率低下的風(fēng)險(xiǎn)。二、我國(guó)財(cái)政超收形成原因分析（-）預(yù)算編制環(huán)節(jié)1、年度預(yù)算的局限性我國(guó)一直實(shí)行以單個(gè)預(yù)算年度（每年1月1日至12月31日）為預(yù)測(cè)分析基 礎(chǔ)的年度預(yù)算。雖然年度預(yù)算通過(guò)盡量實(shí)現(xiàn)年度財(cái)政平衡以降低財(cái)政赤字過(guò)大帶

8、 來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，但也具有明顯的局限性：一方面，年度預(yù)算難以從經(jīng)濟(jì)周期性變化的 角度準(zhǔn)確預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢(shì)，進(jìn)而難以準(zhǔn)確把握財(cái)政收支的適應(yīng)性變化，影響政 府運(yùn)用適當(dāng)?shù)氖罩д邔?duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行逆周期調(diào)節(jié)，導(dǎo)致很難超越經(jīng)濟(jì)周期維持財(cái)政 穩(wěn)定，反而加大了財(cái)政穩(wěn)定運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，年度預(yù)算著眼于短期（一年） 財(cái)政收支計(jì)劃，缺少前瞻性和預(yù)見(jiàn)性，不能從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的相對(duì)長(zhǎng)期需要和體 制轉(zhuǎn)型整體進(jìn)展的角度主動(dòng)調(diào)整預(yù)算安排，可能導(dǎo)致預(yù)算周期與公共服務(wù)持續(xù)供 給之間的失衡。2、預(yù)測(cè)方法的單一性與成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比，我國(guó)政府預(yù)算管理在治理水平與技術(shù)手段上都相 對(duì)比較落后。預(yù)算收入預(yù)測(cè)方法相對(duì)比較單一，主要采用增量測(cè)算法，

9、并主要依 靠定性分析和判斷，而不是定量分析，這使得預(yù)測(cè)結(jié)果相對(duì)比較粗放、精確性較 低，難以及時(shí)和準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)變量的短期變化對(duì)財(cái)政收入的影響。3、“留有余地”的編制原則在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，歷來(lái)都本著“留有余地”的原則確定財(cái)政收入指標(biāo)。習(xí)慣 做法是在gdp的計(jì)劃增幅基礎(chǔ)上外加25個(gè)百分點(diǎn)。2000年以來(lái)，我國(guó)gdp增 長(zhǎng)率的計(jì)劃目標(biāo)一直穩(wěn)定在7%8%,財(cái)政預(yù)算收入增速平均為12. 3%；但由于gdp 實(shí)際增長(zhǎng)率平均達(dá)到9.9%,較大幅度超出計(jì)劃目標(biāo)，導(dǎo)致財(cái)政收入實(shí)際增速不斷 攀升，平均為19.4%,個(gè)別年份高達(dá)30%以上?！傲粲杏嗟亍钡木幹圃瓌t在預(yù)算編 制環(huán)節(jié)已經(jīng)預(yù)留了很大的超收空間。（-）預(yù)算執(zhí)行環(huán)

10、節(jié)1、指令性稅收計(jì)劃與政績(jī)考核現(xiàn)行“自上而下”的財(cái)政收入壓力型政績(jī)考核要求一方面反映為預(yù)算編制中 預(yù)留超收空間，另一方面反映為稅收實(shí)踐中的指令性計(jì)劃。稅收計(jì)劃經(jīng)過(guò)層層分 解并下達(dá)到各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)，便成為必須完成的任務(wù)底線。稅收計(jì)劃木身所附加的 各級(jí)政府實(shí)現(xiàn)超預(yù)算收入的績(jī)效考核目標(biāo)，在層層分解的過(guò)程中又進(jìn)一步強(qiáng)化了 超收激勵(lì)。2、制度改革和政策調(diào)整在深化體制改革過(guò)程中，制度改革和政策調(diào)整相對(duì)比較頻繁，會(huì)對(duì)財(cái)政收入 產(chǎn)生沖擊性影響。1994年以來(lái)，幾乎每年都能找出一些因制度改革、相關(guān)政策調(diào) 整等一次性或政策性增收因素。但應(yīng)注意到，制度改革和政策調(diào)整等超常規(guī)增收 因素是客觀存在的，同時(shí)也存在一些超常規(guī)

11、減收因素，而最終這些影響都直接、 一致地反映為連續(xù)、大規(guī)模的超收，這就說(shuō)明超收的根源還主要在預(yù)算體制或財(cái) 稅體制層面。（三）預(yù)算審查和監(jiān)督環(huán)節(jié)1、預(yù)算審查不到位由于審查機(jī)構(gòu)（各級(jí)政府和人民代表大會(huì)）對(duì)預(yù)算編制工作介入不深不細(xì)， 預(yù)算編制科目過(guò)于籠統(tǒng)，現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)審查機(jī)構(gòu)所擔(dān)負(fù)的職責(zé)和開(kāi)展審查的配 套工作等缺乏明確和詳細(xì)的規(guī)定等原因，審查機(jī)構(gòu)事實(shí)上無(wú)法對(duì)預(yù)算編制環(huán)節(jié)可 能存在的一些問(wèn)題和不足提擊改善性建議，預(yù)算審查不到位，使得預(yù)算編制環(huán)節(jié) 可能存在的一些導(dǎo)致超收的因素最終轉(zhuǎn)化為實(shí)際超預(yù)算收入。2、預(yù)算監(jiān)督不力我國(guó)預(yù)算監(jiān)督體系未能有效發(fā)揮監(jiān)督職能，這是由于：第一，預(yù)算監(jiān)督體系 的法律法規(guī)不健全。

12、第二，各級(jí)人大對(duì)政府預(yù)算和決算的審查監(jiān)督威懾力不大， 約束性不強(qiáng)，監(jiān)督質(zhì)量不高。第三，由于當(dāng)前政府預(yù)算執(zhí)行中缺乏常規(guī)性的信息 反饋機(jī)制，監(jiān)督機(jī)構(gòu)因?yàn)樾畔箅y以形成有效的事中監(jiān)督。對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督 基本以事后監(jiān)督為主；在缺乏有效法律約束的情況下，事后監(jiān)督更多地成為形式 上的監(jiān)督，嚴(yán)重削弱了預(yù)算監(jiān)督的權(quán)威性與嚴(yán)肅性。預(yù)算監(jiān)督不力直接或間接“助 推” 了預(yù)算編制和執(zhí)行環(huán)節(jié)中存在的各種可能導(dǎo)致超收的因素的影響，最終形成 超收常態(tài)化。三、財(cái)政超收條件下預(yù)算政策存在問(wèn)題及其影響分析（一）財(cái)政超收收入的使用方式和方向1、使用方式一一報(bào)告制人多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)財(cái)政超收收入的使用普遍采取“審批制”，財(cái)政超收一般都

13、 被列入預(yù)算調(diào)整的范疇，必須通過(guò)立法機(jī)關(guān)的審批才可調(diào)整。而在我國(guó)，財(cái)政超 收收入的使用基本上是“報(bào)告制”。（1）未納入預(yù)算監(jiān)督按照目前預(yù)算法和預(yù)算法實(shí)施條例有關(guān)規(guī)定，只要不導(dǎo)致財(cái)政赤字 的擴(kuò)人，超收資金的使用就不在預(yù)算調(diào)整范疇內(nèi)，也就不需要經(jīng)全國(guó)人人審查和 批準(zhǔn)。實(shí)際操作中，中央預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中如果需要?jiǎng)佑贸帐杖胱芳又С觯瑧?yīng)編 制超收收入使用方案，向財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和預(yù)算工作委員會(huì)通報(bào)情況；并向全國(guó) 人大作預(yù)計(jì)超收收入安排使用情況的報(bào)告。這實(shí)際是一種“報(bào)告制”，即超收收入 的安排使用由政府自行決定，只需將執(zhí)行結(jié)果報(bào)告人大；對(duì)超收收入的使用，人 大可提出要求，但不具有強(qiáng)制性。19942008年，僅

14、有4年實(shí)際財(cái)政赤字超過(guò)預(yù) 算赤字，而其余11年實(shí)際財(cái)政收支差額小于預(yù)算收支差額，意味著人多數(shù)情況下 超收收入未納入當(dāng)年預(yù)算調(diào)整范疇，未納入預(yù)算監(jiān)督。地方超收收入的使用基本 上參照中央本級(jí)財(cái)政管理方法，也實(shí)行報(bào)告制。（2）政府部門(mén)擁有自由裁量權(quán)由于“報(bào)告制”管理方法，超收收入在很大程度上是各級(jí)政府可以自行支配 的“自由財(cái)政資金”，基本上不存在對(duì)其使用的有形監(jiān)督，政府部門(mén)擁有相當(dāng)?shù)淖?由裁量權(quán)。這在一定程度上使一部分原屬于預(yù)算內(nèi)的財(cái)政資金事實(shí)上等同于預(yù)算 外資金，背離了擴(kuò)大預(yù)算覆蓋范圍、規(guī)范政府收支活動(dòng)的改革方向。（3）年終集中支出我國(guó)財(cái)政支出進(jìn)度一般表現(xiàn)為上半年進(jìn)展較慢，下半年進(jìn)展較快。加之只有

15、 到接近年底時(shí)，各級(jí)財(cái)政才能對(duì)本級(jí)超收收入的規(guī)模形成比較清晰的認(rèn)識(shí)，因此, 對(duì)超收收入的支出一般都集中安排在年終，這極易導(dǎo)致年末突擊“花錢(qián)”現(xiàn)彖， 無(wú)疑增大了發(fā)生資金使用不規(guī)范、使用效率較低等問(wèn)題的可能性。2、使用方向根據(jù)預(yù)算法規(guī)定，當(dāng)年產(chǎn)牛的超收收入當(dāng)年使用，不得結(jié)轉(zhuǎn)下年。據(jù)此, 各級(jí)財(cái)政超收收入基本上全部用于追加當(dāng)年財(cái)政支出，很難從當(dāng)年財(cái)政支出中細(xì) 分出超收收入的具體使用方向，也很難追蹤評(píng)估超收收入使用的效率和效果。我 國(guó)從2007年開(kāi)始設(shè)立中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，對(duì)超收收入的使用方向作出一些規(guī) 定。根據(jù)中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的做法，一些?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）先后設(shè)立了 木級(jí)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。資

16、金的使用方向主要包括彌補(bǔ)重大減收因素造成的資金 缺口，事關(guān)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的建設(shè)，地方政府決定的重大事宜支出等?？傮w看，各級(jí)財(cái)政超收收入絕大部分用于追加當(dāng)年財(cái)政支出，混雜于一般預(yù) 算支出項(xiàng)目；預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金只是嘗試將一小部分超收收入以單設(shè)科目的形式 由預(yù)算安排使用，垂點(diǎn)用于彌補(bǔ)財(cái)政赤字、垂大事宜支出和其他必要支出，但由 于缺乏明確的法律、法規(guī)規(guī)定和具體的實(shí)施辦法，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金很大程度上 只是過(guò)渡性措施。(-)超收條件下預(yù)算政策存在的問(wèn)題及其影響1、超收收入的不規(guī)范使用削弱了預(yù)算對(duì)政府行為的約束力長(zhǎng)期、大規(guī)模存在的超收收入首先削弱了財(cái)政預(yù)算對(duì)政府取得收入行為的約 束，財(cái)政收入被附加了許

17、多不確定性，給政府收入行為提供了隱形的可操作空間。 更為重要的是，目前絕大部分超收收入的不規(guī)范使用給予各級(jí)政府部門(mén)在財(cái)政資 金使用方面相當(dāng)?shù)淖杂刹昧靠臻g，使超收收入事實(shí)上成為'預(yù)算內(nèi)的預(yù)算外資金”。 而在當(dāng)前預(yù)算外收入尚未真正納入預(yù)算內(nèi)管理的情況下，超收收入的不規(guī)范使用 削弱了預(yù)算對(duì)政府支出行為的約束，各級(jí)政府傾向于“主動(dòng)”擴(kuò)犬財(cái)政超收規(guī)模, 使更多的財(cái)政資源脫離監(jiān)督，使現(xiàn)有政府預(yù)算的監(jiān)督制約機(jī)制在某種程度上形同 虛設(shè)，損害了預(yù)算的法定性和完整性，削弱了財(cái)政預(yù)算的控制功能。2、財(cái)政超收與超支相互促進(jìn)，危及財(cái)政可持續(xù)性目前我國(guó)財(cái)政超收與超支已經(jīng)形成了一種相互促進(jìn)的循環(huán)關(guān)系“超收 超支冬一

18、方面，最初各級(jí)財(cái)政當(dāng)年形成的超收收入必須在當(dāng)年支出，不規(guī)范的使 用方式使各級(jí)政府部門(mén)能夠便利地將超收收入直接安排在當(dāng)年預(yù)算支出中，形成 財(cái)政超預(yù)算支出；另一方面，財(cái)政超預(yù)算支出使各級(jí)政府部門(mén)能夠在年初預(yù)算之 外根據(jù)需要自主追加財(cái)政支出，而為了保留超預(yù)算支出，就要求形成超收收入。1994年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)和財(cái)稅體制改革不斷深化的大背景支撐 了財(cái)政收入的高增長(zhǎng)，在一定時(shí)期內(nèi)能夠支撐財(cái)政支出的大規(guī)模擴(kuò)大，但同時(shí)財(cái) 政支出的剛性也在不斷增強(qiáng)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的周 期性特點(diǎn)將越來(lái)越鮮明，總體將保持平穩(wěn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，財(cái)政收入也將維持一個(gè)比較 平穩(wěn)的增長(zhǎng)速度，超收在長(zhǎng)期是不可持

19、續(xù)的；而由超支強(qiáng)化的剛性財(cái)政支出將可 能轉(zhuǎn)化為巨大的財(cái)政壓力；尤其在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)出現(xiàn)周期性調(diào)整時(shí)，剛性的財(cái)政支出 壓力可能導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，危及財(cái)政可持續(xù)性。3、加劇中央預(yù)算與地方預(yù)算的本級(jí)利益優(yōu)先狀況，可能損害國(guó)家整體財(cái)政體 系的健全性目前中央預(yù)算和地方預(yù)算相互割裂編制，都是從本級(jí)財(cái)政發(fā)展和本級(jí)財(cái)政健 全性角度，以本級(jí)財(cái)政利益為重的財(cái)政預(yù)算。財(cái)政超收收入帶給各級(jí)政府部門(mén)的 資金自由裁量權(quán)，直接或間接地“激勵(lì)” 了各級(jí)財(cái)政預(yù)算低估收入，從而獲得更 多自由支配收入以滿足本級(jí)財(cái)政支出需求，維護(hù)本級(jí)財(cái)政利益。中央和地方財(cái)政 長(zhǎng)期存在的超預(yù)算收入和超預(yù)算支出，進(jìn)一步加劇了中央預(yù)算與地方預(yù)算的本級(jí) 利益優(yōu)先狀況

20、；也加劇了中央預(yù)算與地方預(yù)算的相互割裂，弱化了各級(jí)財(cái)政資源 使用與全國(guó)財(cái)政資源統(tǒng)籌安排之間的統(tǒng)一性；超收資金的不規(guī)范使用可能帶來(lái)的 風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)過(guò)各級(jí)疊加后己經(jīng)超越了中央和地方木級(jí)財(cái)政范疇，更直接的是對(duì)國(guó)家 整體財(cái)政體系健全性的危害。4、預(yù)算過(guò)程與政策過(guò)程脫節(jié)，可能導(dǎo)致財(cái)政政策順周期調(diào)節(jié)從預(yù)算體制改革完善的一般進(jìn)程看，無(wú)論是為了控制財(cái)政支出還是改進(jìn)財(cái)政 資源配置效率，都需要將政策過(guò)程和預(yù)算過(guò)程整合起來(lái)。我國(guó)長(zhǎng)期存在的財(cái)政超 收和超支是預(yù)算過(guò)程與政策過(guò)程脫節(jié)的一種直接表現(xiàn)：一方面，在年度預(yù)算編制 框架內(nèi)，由于預(yù)算編制在一定程度上脫離了對(duì)經(jīng)濟(jì)周期性變化的判斷和把握，預(yù) 算不能有效地在經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)統(tǒng)籌安排

21、財(cái)政資金，也不能很好地體現(xiàn)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì) 發(fā)展的宏觀政策對(duì)資金的需求，反而造成財(cái)政超收與財(cái)政困難并存的局面。另一 方面，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，各級(jí)政府對(duì)超收收入擁有的自由支配權(quán)使政府部門(mén)能 夠比較“輕易地”在預(yù)算約束z外制定政策影響財(cái)政資金分配，以滿足臨時(shí)的、 計(jì)劃外支出需求。預(yù)算過(guò)程與政策過(guò)程的嚴(yán)重脫節(jié)，一方面會(huì)導(dǎo)致預(yù)算資金低效或無(wú)效配置； 另一方面則可能導(dǎo)致順周期財(cái)政政策，削弱財(cái)政預(yù)算有效調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的作 用?？傮w看，一方面我國(guó)存在較大規(guī)模超收收入，而另一方面財(cái)政赤字較長(zhǎng)時(shí)期 保持在2000億元左右的規(guī)模（19992006年）；這說(shuō)明，在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期，超收 及相應(yīng)的超支具有較明顯的順周期特點(diǎn)

22、，加劇經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，增大了經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的 風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，超收所引發(fā)的支出盲目擴(kuò)張及資金的低效使用或浪費(fèi)，抑制了經(jīng)濟(jì) 衰退時(shí)期財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)作用的有效發(fā)揮。四、深化預(yù)算管理體制改革，完善財(cái)政超收條件下預(yù)算政策從經(jīng)濟(jì)、財(cái)政的更深層面理解，財(cái)政預(yù)算制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成內(nèi)容， 是公共財(cái)政制度的基礎(chǔ)。因此，從短期看，避免超收常態(tài)化是預(yù)算政策如何完善 的問(wèn)題，而從中長(zhǎng)期看，則是預(yù)算管理體制如何深化改革的問(wèn)題。（-）短期：完善預(yù)算政策，規(guī)范超收收入管理1、改進(jìn)收入預(yù)測(cè)方法，提高預(yù)算編制科學(xué)性應(yīng)當(dāng)建立財(cái)政部門(mén)與經(jīng)濟(jì)規(guī)劃部門(mén)和收入征管部門(mén)z間的協(xié)商溝通機(jī)制，認(rèn) 真研究經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整、投資、價(jià)格、匯率等因素變動(dòng)與

23、財(cái)政收入總量和結(jié)構(gòu)之間 的關(guān)系，建立和完善有關(guān)部門(mén)之間的數(shù)據(jù)信息共享平臺(tái)，研究建立符合我國(guó)實(shí)際 的收入預(yù)測(cè)模型框架和體系，綜合運(yùn)用多種定量分析方法，增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué) 性和準(zhǔn)確性。2、規(guī)范預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，增強(qiáng)其反周期調(diào)節(jié)功能預(yù)算穩(wěn)定基金是由經(jīng)濟(jì)繁榮年度財(cái)政盈余的累積或非常規(guī)收入形成的一種政 府預(yù)算儲(chǔ)備。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，預(yù)算穩(wěn)定基金經(jīng)常被視為一種逆周期財(cái)政政策工具, 充當(dāng)“穩(wěn)定器”發(fā)揮穩(wěn)定功能：經(jīng)濟(jì)高漲時(shí)把預(yù)算盈余和其他非常規(guī)收入儲(chǔ)蓄到 預(yù)算穩(wěn)定基金；經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)，將預(yù)算穩(wěn)定基金用于彌補(bǔ)由于實(shí)行擴(kuò)張性財(cái)政政策 而形成的財(cái)政赤字，以保障財(cái)政運(yùn)行的可持續(xù)性和財(cái)政體系的健全性。在預(yù)算管理體制不斷深化改革

24、的背景下，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金可作為一種過(guò)渡 措施規(guī)范超收收入管理，當(dāng)前應(yīng)從四方面進(jìn)行規(guī)范：（1）明確預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金 穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的目標(biāo)定位。著重增強(qiáng)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的逆周期調(diào)節(jié)功能，以彌 補(bǔ)年度預(yù)算與經(jīng)濟(jì)景氣周期相脫節(jié)所可能導(dǎo)致的順周期調(diào)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)。（2）盡快出臺(tái) 相關(guān)法律法規(guī)，賦予預(yù)算穩(wěn)定基金法律約束力。在預(yù)算法不作修改的情況下, 可以國(guó)務(wù)院行政法規(guī)或部門(mén)規(guī)章的形式，對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的性質(zhì)、收支規(guī)則、 審批程序、監(jiān)督管理等形成規(guī)范化的制度安排，由財(cái)政部門(mén)依據(jù)規(guī)定的辦法實(shí)施 具體管理。（3）審慎考慮設(shè)立地方財(cái)政預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。對(duì)資源型財(cái)政特征十 分明顯的地方，可考慮設(shè)立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金以調(diào)劑余

25、缺。禁止地方在預(yù)算留有 硬缺口的情況下設(shè)立預(yù)算穩(wěn)定基金，防止因設(shè)立預(yù)算穩(wěn)定基金而使超收固化。（4） 預(yù)算穩(wěn)定基金的提取和使用都要納入人大審查監(jiān)督。3、加強(qiáng)超收資金使用的審計(jì)監(jiān)督在中央和地方層面嘗試建立預(yù)算超收資金的專門(mén)審計(jì)監(jiān)督體系與操作規(guī)程， 加強(qiáng)資金使用的事后監(jiān)督力度，有效約束預(yù)算超收資金管理中的自由裁量權(quán)。將 預(yù)算超收資金作為政府財(cái)政收支審計(jì)的重點(diǎn)，可先行開(kāi)展超收資金專項(xiàng)審計(jì)試點(diǎn), 提升預(yù)算超收資金管理的規(guī)范性。在超收收入的事后監(jiān)督上，應(yīng)以超收資金使用 的合規(guī)性、效率和效果為審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合預(yù)算超收資金審計(jì)結(jié)果公告制度的推行, 加強(qiáng)超收資金使用的審計(jì)監(jiān)督。(-)中長(zhǎng)期：改革完善預(yù)算制度1、構(gòu)

26、建預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督分離制衡機(jī)制確保對(duì)預(yù)算過(guò)程的合規(guī)性控制是我國(guó)現(xiàn)階段預(yù)算體制改革的一個(gè)基本目標(biāo)， 也是中長(zhǎng)期內(nèi)規(guī)范政府收支行為，解決超收條件下預(yù)算政策存在的各種問(wèn)題，發(fā) 揮預(yù)算控制功能的基本前提。對(duì)政府預(yù)算的合規(guī)性控制體現(xiàn)為形成合理、規(guī)范的 權(quán)力制衡機(jī)制，需要構(gòu)建預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督分離制衡機(jī)制：(1) 預(yù)算編制系統(tǒng)一一成立專門(mén)的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)?？蓪F(xiàn)行財(cái)政部及其他部 委有部分預(yù)算職能的部門(mén)統(tǒng)一起來(lái)，組建國(guó)務(wù)院直屬的新型的專業(yè)預(yù)算編制機(jī)構(gòu) 預(yù)算管理局，通過(guò)法律授予其集中、明確、有效的預(yù)算編制權(quán)限，為預(yù)算編 制提供組織和法律保證。(2) 預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)一一財(cái)政管理部門(mén)。財(cái)政稅務(wù)部門(mén)不再?gòu)氖骂A(yù)算的

27、編制工 作，而是具體負(fù)責(zé)預(yù)算和公共支出等國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的具體執(zhí)行，并具體執(zhí)行財(cái)政金融 等宏觀調(diào)控政策。(3) 預(yù)算監(jiān)督系統(tǒng)。預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)的構(gòu)成可以采用“一體兩翼”的模式，形 成以人大機(jī)構(gòu)為核心，財(cái)政稅務(wù)部門(mén)內(nèi)部監(jiān)督局和審計(jì)部門(mén)為主體，廣泛社會(huì)參 與和公民監(jiān)督為輔的職責(zé)細(xì)化的內(nèi)外雙層監(jiān)督體系。同時(shí)還應(yīng)建立統(tǒng)一、健全、高效的預(yù)算審查機(jī)構(gòu)保證預(yù)算編制的質(zhì)量：一是 在各級(jí)人大成立專門(mén)委員會(huì)，專職負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)算管理的指導(dǎo)，審核、平衡和初步確 定政府預(yù)算草案；二是各級(jí)政府成立由各部門(mén)主要官員和財(cái)經(jīng)專家組成的預(yù)算顧 問(wèn)委員會(huì)，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，對(duì)財(cái)政部門(mén)上報(bào)的政府預(yù)算計(jì)劃硏究 提出意見(jiàn)和建議；三是在預(yù)算管理

28、局內(nèi)部成立專職預(yù)算審查機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制 機(jī)構(gòu)內(nèi)部的編制與審查的分權(quán)與制衡。2、建立與經(jīng)濟(jì)景氣調(diào)節(jié)相適應(yīng)、與中長(zhǎng)期規(guī)劃相銜接的中長(zhǎng)期預(yù)算制度建立與經(jīng)濟(jì)最氣周期相適應(yīng)的中長(zhǎng)期預(yù)算制度是現(xiàn)代預(yù)算制度改革完善的一 個(gè)主要方向。中長(zhǎng)期預(yù)算是以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算制度，其實(shí)質(zhì)是在長(zhǎng)期預(yù)測(cè)的總 額控制內(nèi)，根據(jù)未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的優(yōu)先方向，在預(yù)算資金管理者之間或直接在 各項(xiàng)預(yù)算規(guī)劃間分配預(yù)算資金。中長(zhǎng)期預(yù)算能夠彌補(bǔ)年度預(yù)算的不足；保證公共 財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的需要；指導(dǎo)年度預(yù)算的編制，使財(cái)政收支計(jì)劃成為一個(gè)多年度 密切聯(lián)系、相互承應(yīng)的連續(xù)滾動(dòng)過(guò)程。建立中長(zhǎng)期預(yù)算制度應(yīng)該是我國(guó)財(cái)政預(yù)算體制改革完善的一個(gè)重要內(nèi)容，具 有

29、以下特點(diǎn)：(1)與經(jīng)濟(jì)景氣調(diào)節(jié)相適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)相對(duì)完整經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)的財(cái)政收支 平衡。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將更多受到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的周期性影響；同時(shí)社會(huì)成員對(duì)公共服 務(wù)需求的水平和質(zhì)量也將不斷提高，增大財(cái)政收支壓力。因此，建立與經(jīng)濟(jì)景氣 調(diào)節(jié)相適應(yīng)，以相對(duì)完整的經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)財(cái)政收支平衡為主要原則的中長(zhǎng)期預(yù)算制 度，有助于提高財(cái)政資源配置效率，增強(qiáng)財(cái)政政策的逆周期調(diào)節(jié)作用，從而保障 經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行和財(cái)政長(zhǎng)期可持續(xù)性。(2)以中長(zhǎng)期規(guī)劃為編制的基本依據(jù)，與中 長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃相銜接。我國(guó)以五年計(jì)劃為主體的中長(zhǎng)期國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略 規(guī)劃反映了國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略和各項(xiàng)具體的政策目標(biāo)和任務(wù)，以此為依據(jù)編制中長(zhǎng)期 預(yù)算，既保證了預(yù)算編制的相對(duì)準(zhǔn)確性、科學(xué)性和預(yù)見(jiàn)性，也使中長(zhǎng)期發(fā)