論社區(qū)如何實現(xiàn)行政管理與自我管理的有效銜接

1、內(nèi)容摘要1頁一、社區(qū)管理現(xiàn)狀1頁二、行政管理與自我管理的關(guān)系2頁三、社區(qū)管理行政化傾向嚴重的弊端2頁（-）政府職能轉(zhuǎn)變滯后于社區(qū)自治的發(fā)展2頁（二）傳統(tǒng)的城市管理體制下，社區(qū)自治被虛化2頁（三）社區(qū)自治的實踐過程中服務(wù)工作資源缺乏3頁（四）傳統(tǒng)社區(qū)行政管理同當前社區(qū)自治不相適應(yīng)3頁四、社區(qū)實現(xiàn)行政管理和自我管理的有效銜接的途徑3頁（-）理順社區(qū)行政管理和社區(qū)自治的關(guān)系3頁（二）加快社區(qū)黨組織領(lǐng)導下的區(qū)域性“大黨建”運作體系建設(shè)4頁（三）實現(xiàn)社區(qū)管理的多元化4頁（四）因事制宜，簡化社區(qū)考核制度，充分體現(xiàn)社區(qū)自治4頁參考文獻4頁論社區(qū)如何實現(xiàn)行政管理與自我管理的有效銜接摘要：黨的十七大報告提出，要

2、“實現(xiàn)政府行政管理和社區(qū)自我管理有效銜接、 政府依法行政和居民依法h治的良性互動:我國城市社區(qū)建設(shè)在實踐中迅速發(fā)展，不 難發(fā)現(xiàn)，城市社區(qū)管理中“政社不分”的情況依然存在。只有實現(xiàn)政府行政管理和社 區(qū)自我管理有效銜接、政府依法行政和居民依法門知良性互動，才能充分激發(fā)城市社 區(qū)發(fā)展的內(nèi)在動力，有效解決各種現(xiàn)實問題和矛盾，不斷推動和諧社區(qū)建設(shè)的整體進 程。筆者在本文中通過總結(jié)社區(qū)建設(shè)實踐,剖析成因及利弊,梳理二者之間的契合關(guān)系, 嘗試著解答這一問題。'關(guān)鍵高：社區(qū)行政管理：社區(qū)自我管理；有效銜接：良性互動黨的十七大報告提出，要“實現(xiàn)政府行政管理和社區(qū)自我管理有效銜接、政府依 法行政和居民依法

3、自治的良性互動:隨著社區(qū)建設(shè)的發(fā)展，新情況、新問題不斷出現(xiàn), 社區(qū)建設(shè)日益呈現(xiàn)出多元化、復雜化的趨勢：政府機構(gòu)改革，政府許多社會職能、服 務(wù)職能都轉(zhuǎn)移至社區(qū)；企業(yè)深化改革，企業(yè)辦社會的職能、退休職工的管理、下崗職 工的再就業(yè)和社會保障等都要社區(qū)這個載體承擔。如何克服社會管理體制的不適應(yīng)性, 形成政府和社區(qū)的相互強化格局，實現(xiàn)社區(qū)行政管理和h我管理的有效銜接，依法行 政和居民依法自治的良性互動，就有待于我們?nèi)ミM一步的研究和思考。一、社區(qū)管理現(xiàn)狀社區(qū)是指一定數(shù)量居民組成的、具有內(nèi)在互動關(guān)系和文化維系力的且具有一定認 同性的地域性生活共同體。社區(qū)具有社會服務(wù)、社會化、社會民主、社會保障和社會 控制五

4、大功能，在現(xiàn)代社會中起著基礎(chǔ)性的作用。社區(qū)的組織居民委員會雖然在城 市居民委員會組織法中被規(guī)定為“居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾 性自治組織”，但在實踐中社區(qū)居委會的工作還沒有突破辦理政府行政事務(wù)為主，辦理 社區(qū)自治事務(wù)為輔的現(xiàn)狀。工作中表現(xiàn)出較強的行政性，自主性、自治性沒有得到充 分體現(xiàn)。社區(qū)居委會已經(jīng)成為了街道辦事處的下屬單位，聽從街道辦事處的安排，從 事政府部門的行政性工作。在社區(qū)治理中政府各職能部門都強調(diào)“工作向社區(qū)延伸”，特別是社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建 成后，紛紛要求進駐機構(gòu)，理直氣壯地把匚作任務(wù)壓給社區(qū)，而不是把各自的職能服 務(wù)到社區(qū)，并要接受各有關(guān)部門的檢查和考核，形成了 “社

5、區(qū)是個筐，什么都能裝” 的局面，社區(qū)居委會成為行政化組織。據(jù)了解社區(qū)居委會目前共承擔了黨員管理、婦女兒童、文化體育、計劃生育、綜 合治理、安全生產(chǎn)、殘聯(lián)、低保、優(yōu)撫、雙擁、紅十字、環(huán)境衛(wèi)生、健康教育、科學 普及、民事調(diào)節(jié)、信訪接待、勞動保障、退休管理、老年協(xié)會、關(guān)心下一代、兵役登 記、工會建會、經(jīng)濟普查、房產(chǎn)調(diào)查、商業(yè)網(wǎng)點調(diào)查等10多類60多項工作任務(wù)，而 有些工作是需要入戶調(diào)查的，如：計劃生育、殘聯(lián)、低保、勞動保障、退休管理、經(jīng) 濟普查、房產(chǎn)調(diào)查、商業(yè)網(wǎng)點調(diào)查等，按每個社區(qū)平均2500戶計算，一個項目的入戶 調(diào)查就要動員所有社區(qū)干部歷時一個月左右的時間才能完成。另外，近幾年各地市、 區(qū)政府部

6、門都曾提出本部門業(yè)務(wù)工作進社區(qū)的要求，紛紛在社區(qū)“掛牌”，如環(huán)保進社 區(qū)、文化進社區(qū)、科技進社區(qū)、衛(wèi)生進社區(qū)等，與街道簽訂相關(guān)責任狀，由街道具體 安排，保證工作任務(wù)落實，在社區(qū)掛牌的機構(gòu)越來越多，但實質(zhì)上由于人手短缺、辦 公地點匱乏等原因，這些服務(wù)往往形同虛設(shè)，沒有讓廣大社區(qū)居民真正受益。圖：實際運行中的區(qū)（職能部門）-街-社區(qū)關(guān)系區(qū)府職能部門一職能部門2社區(qū)居s會社區(qū)居委會社區(qū)居委會社區(qū)居委會社區(qū)居委會自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治功能被行政化所覆蓋。社區(qū)工 作行政化傾向嚴重，削弱了社區(qū)居委會對居民群眾的親和力和凝聚力，弱化了社區(qū)居 委會作為群眾性自治組織的職能，嚴重影響社區(qū)自治功能的發(fā)

7、揮。二、行政管理與自我管理的關(guān)系行政管理是政府依法對社會公共事務(wù)和行政機構(gòu)內(nèi)部事務(wù)進行組織和管理的活 動，具有管理主體單一性、權(quán)力運行單向性和強制性等特點：行政管理主體是掌握公 共權(quán)力的政府機關(guān)，其他社會組織和力量被完全排除在外：行政管理權(quán)力呈自上而下 的運行狀態(tài)，它通過制定政策、實施政策和行政命令，對社會公共事務(wù)實行單一向度 的強制性管理。自我管理是社區(qū)白治組織通過民主的方式對社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè) 進行組織和管理的活動。依法行政是行政主體實施任何行政行為均要遵循法定權(quán)限、法定實體規(guī)則和法定 程序規(guī)則。居民自治是指社區(qū)居民自治，指在社區(qū)內(nèi)通過民主選舉、民主決策、民主 管理、民主監(jiān)督的方式，實

8、現(xiàn)社區(qū)居民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)的目標。行政管理與自我管理、依法行政和居民自治體現(xiàn)了上與下、政府與社區(qū)h治組織 的關(guān)系。按照政府和自治組織的劃分，應(yīng)做到“該行政管理的權(quán)貴歸政權(quán)組織，該自 治的范疇歸到自治組織”，對社區(qū)實施行政管理主要是督促社區(qū)管理主體協(xié)助政府工 作，與社區(qū)自治是相輔相成。三、社區(qū)管理行政化傾向嚴重的弊端當前中國城市社區(qū)管理體制改革中出現(xiàn)的問題，歸根到底，在于社區(qū)管理體制難 以適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型對政府執(zhí)行力、社區(qū)自治能力的需求。（-）政府職能轉(zhuǎn)變滯后于社區(qū)自治的發(fā)展在法理層面，街道辦事處和居民委員會是指導與被指導關(guān)系，但在實踐中，指導 與被指導的關(guān)系變成了領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系。

9、在這種情況下，居委會的工作只能向政 府負責，而不是向居民負責工政府的諸多職能部門為使居委會能更多更好地完成自己 委派的工作，實現(xiàn)本部門的工作目標，習慣于用政府部門的體系對居委會工作進行考 核、評比，這就造成了居委會工作與群眾實際需求的脫節(jié)，成為基層政權(quán)的行政化組 織，背離了社區(qū)自治的本質(zhì)。（二）傳統(tǒng)的城市管理體制下，社區(qū)自治被虛化社區(qū)淪為行政管理任務(wù)的“腿”，居民委員會的組織機構(gòu)成為與政府機構(gòu)一一對 應(yīng)的“小政府機構(gòu)” o有些居民委員會的機構(gòu)就與街道辦事處有著對應(yīng)關(guān)系：街道辦 事處的司法科，對應(yīng)居民委員會的人民調(diào)解委員會：街道辦事處的民政科，對應(yīng)居民 委員會的社會福利委員會；街道辦事處的城管科

10、，對應(yīng)居民委員會的公共衛(wèi)生委員會: 街道辦事處的計劃生育委員會，對應(yīng)居民委員會的計劃生育委員會。居民委員會與街 道辦事處不僅是組織機構(gòu)對應(yīng)，而且任務(wù)也對應(yīng)。社區(qū)自治職能和服務(wù)職能未能成為 社區(qū)1作的主體內(nèi)容，而是被擱置和虛化。社區(qū)、街道、區(qū)政府管理職責不清，政府 職能“越位”與“缺位”并存，挫傷了居民的自治熱情。（三）社區(qū)自治的實踐過程中服務(wù)工作資源缺乏在當前我國各城市社區(qū)自治的實踐過程中，一方面，逐步確立了社區(qū)自治地位， 但另一方面，隨著大量行政職能的上交，城市管理體制下的許多權(quán)力、經(jīng)費和資源政 府也一并收回，社區(qū)服務(wù)工作面臨著缺乏資源的尷尬局面。（四）傳統(tǒng)社區(qū)行政管理同當前社區(qū)自治不相適應(yīng)

11、政府職能部門在傳統(tǒng)社區(qū)管理體制下已習慣了把工作任務(wù)下放給社區(qū)，在當前社 區(qū)自治的實踐過程中，當大量的行政管理職能被上交，工作量驟然增加，市、區(qū)政府 職能部門對這種新的工作局面表現(xiàn)出不理解、不適應(yīng)。離開了基層社區(qū)這條“腿”之 后，客觀上確實也面臨著城市管理幅度大為拓寬、管理手段明顯不足、管理能力相形 見細的考驗。四、社區(qū)實現(xiàn)行政管理和自我管理的有效銜接的有效途徑（-）理順社區(qū)行政管理和社區(qū)自治的關(guān)系黨的十七大報告提出，要“實現(xiàn)政府行政管理和社區(qū)自我管理有效銜接、政府依 法行政和居民依法自治的良性互動”。根據(jù)這一要求，政府對社區(qū)的管理應(yīng)當從宏觀的 角度來考慮。但在實踐中，政府及其派出機構(gòu)是通過對社

12、區(qū)組織與社區(qū)資源的控制對 社區(qū)實行單一的、壟斷性和強制性管理來達到管理居民的目的的。而對于作為管理對 象的社區(qū)來說主要是接受和服從管理。體現(xiàn)出了極強的行政色彩。新形勢下基層管理 體制強調(diào)的是一個上下互動的過程，它主要是通過合作與協(xié)調(diào)、伙伴關(guān)系的確立、認同 和共同的目標等方式實現(xiàn)對公共事務(wù)的管理,管理者與被管理者的關(guān)系應(yīng)是建立在市 場原則、公共利益和認同之上的合作關(guān)系。其管理機制所依靠的不是政府的權(quán)威，而是 合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，其內(nèi)容是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下管理。社區(qū)管理 中體現(xiàn)出的主體關(guān)系,將不再是政府組織與其他組織單純的管理和被管理關(guān)系，而是通 過建正合作的關(guān)系來實現(xiàn)社區(qū)管理的目

13、標。是要求政府改變?yōu)樯鐓^(qū)行政管理的方式c 政府必須改變工作方式，轉(zhuǎn)變職能，加大“準入制”的監(jiān)管力度，真正做到“權(quán)隨責 走，費隨事轉(zhuǎn)”。政府職能部門及其派出機構(gòu)在處理與居委會的關(guān)系時,一定要把握住 之間的“指導與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督”的關(guān)系。要明確行政管理部門和社區(qū)自治組織之 間不是行政隸屬關(guān)系，而是基于共同處理社區(qū)公共事務(wù)需要的協(xié)商合作關(guān)系。政府在 社區(qū)行政管理中應(yīng)發(fā)揮主導、引導、組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)作用。社區(qū)自治組織是全體居 民進行自我管理、自我教育和自我服務(wù)的載體，政府要尊重居民組織自治權(quán)，充分保障 居民合法權(quán)益,切實保障居民民主自由權(quán)利，形成政府-社區(qū)工作的合力,有力地促進社 區(qū)建設(shè)健康、有序、

14、協(xié)調(diào)發(fā)展。這樣既能增加社區(qū)和政府的凝聚力和號召力，乂能增強 居民的歸屬感和對社區(qū)的認同感。二是政府要轉(zhuǎn)變對社區(qū)管理的理念，提倡社區(qū)自治 的模式，即把政府管理和社區(qū)居民自治結(jié)合起來，建立協(xié)商共建機制。這就要求政府: 一要充分認識社區(qū)的自治性，把社區(qū)作為一個具有合法法律地位的自治組織對待；二 要大力發(fā)展社區(qū)自治組織，社區(qū)口治組織的構(gòu)建應(yīng)該按照非政府組織的模式進行，強 調(diào)它的民間性、多樣性；三要加快建立官民協(xié)商合作機制，改變過去那種命令與服從 的關(guān)系，使社區(qū)居民h治組織在社區(qū)管理中發(fā)揮主體作用：四要發(fā)揮社區(qū)居民所擁有 的資源優(yōu)勢，建立社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)的激勵機制。（-）加快社區(qū)黨組織領(lǐng)導下的區(qū)域性

15、“大黨建”運作體系建設(shè)社區(qū)黨組織是社區(qū)組織的領(lǐng)導核心,它是在街道黨組織的領(lǐng)導下開展工作，對社區(qū) 工作實行全面領(lǐng)導，是社區(qū)黨建、社區(qū)建設(shè)與管理的領(lǐng)導核心。負責動員、組織、管 理、協(xié)調(diào)社區(qū)的組織、行政、人力等各種資源。在政府行政管理與社區(qū)自治的銜接互 動發(fā)展中，社區(qū)黨組織要充分發(fā)揮領(lǐng)導核心作用：一是要形成堅強有力的政治領(lǐng)導機 制。在城市社區(qū)，居民對黨的權(quán)威和能力有著強烈的認同。而在社區(qū)現(xiàn)行體制下，社區(qū) 黨組織要領(lǐng)導社區(qū)居委會和社區(qū)服務(wù)站i：作，要通過對黨的路線方針政策的宣傳教育， 確保居民口治的政治方向正確。二是要形成嚴密有效的組織保障機制。社區(qū)黨組織要 對社區(qū)黨員進行教育，并利用健全的組織體系和

16、完善的組織生活,把社區(qū)黨員有效地加 以整合動員，充分發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，提高社區(qū)居民的參與意識和能力，增強其 與政府溝通合作的愿望。三是要形成廣泛的溝通協(xié)調(diào)機制。社區(qū)黨組織在領(lǐng)導社區(qū)居 委會和社區(qū)服務(wù)站工作的同時，也要對社區(qū)內(nèi)其它社會組織進行引導，對社區(qū)事務(wù)進行 指導，同時協(xié)調(diào)社區(qū)居委會和其它組織的關(guān)系,進一步形成社區(qū)自治發(fā)展的合力。（三）實現(xiàn)社區(qū)管理的多元化在目前社區(qū)管理中，介入的社區(qū)組織比較單一，絕大部分社區(qū)事務(wù)，都需要社區(qū) 自治組織和社區(qū)黨組織承擔。實際上有能力介入社區(qū)治理的組織是多種多樣的，包括 社區(qū)自治組織、政黨基層組織、政府職能機構(gòu)、中介組織、民間組織等。多種組織的 介入，以及

17、職能的分擔，有利于構(gòu)建社區(qū)民主的實施。社區(qū)職能集中在社區(qū)自治組織, 必然會促使政府強化對社區(qū)的影響力。政府應(yīng)當轉(zhuǎn)變管理方式，從直接控制轉(zhuǎn)向引導、 激勵和協(xié)調(diào)等間接管理方式，從根本上改變社區(qū)自治行政化的處境。各類組織的介入, 有助于形成組織之間的競爭、監(jiān)督和平衡，多元的組織模式，不僅可以激勵和便利更 多的居民參與社區(qū)的自治，還可以防止社區(qū)為了利益而背離居民意愿。（四）因事制宜，簡化社區(qū)考核制度，充分體現(xiàn)社區(qū)自治社區(qū)建設(shè)就是要以人為本，全心全意為人民服務(wù)，有效維護社區(qū)的穩(wěn)定。考核社 區(qū)的工作業(yè)績時，不宜一個模式進行考核，不能搞文山會?？己酥贫取τ谏鐓^(qū)基礎(chǔ) 性、h治性工作應(yīng)當建立健全詳盡的工作臺帳

18、，嚴格考核標準；對于輔助性工作，例 如匚會、交通安全等工作，應(yīng)當因事制宜，根據(jù)工作開展情況采取不同的考核方式， 明確工作目標，將工作量化，簡化考核程序，將社區(qū)從政府各業(yè)務(wù)口子的檢查中解放 出來。在實踐中，政府各部門，應(yīng)當改變充當考官的角色，加強與社區(qū)的溝通交流，幫 助指導社區(qū)開展工作。改變政府在社區(qū):作中錯位、越位和缺位等現(xiàn)象。給社區(qū)更大 的自由空間、自由度和自主權(quán)，增強社區(qū)的自治功能。黨的十七大報告已經(jīng)明確提出 “把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”。有效的 城市社區(qū)治理機制是實現(xiàn)管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體的重要途 徑，有效的城市社區(qū)治理機制離不開政府行政管理和社區(qū)自我管理的雙向互動，實現(xiàn) 這一雙向互動的創(chuàng)新型社區(qū)治理機制對完善社區(qū)治理具有重要的價值?？傊?，積極探 索實現(xiàn)政府行政管理和社區(qū)h我管理的有效銜接的社區(qū)治理機制是解決城市社區(qū)建設(shè) 中的各種現(xiàn)存矛盾與問題的重要思路，是推動城市社會發(fā)展整體進程的重要動力。參考文獻：1袁方成：“實現(xiàn)政府管理與社區(qū)自治有效銜接的社區(qū)治理機制創(chuàng)新研窕”，基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè) 司，2008 年 10 月 13 口。2鄒靜琴：“從管理到治理：行政管理與社區(qū)自治有效銜接的路徑選擇及運行機制研究”，