美國大都市區(qū)國土空間規(guī)劃模式演進(jìn)及對我國啟示

1、美國大都市區(qū)國土空間規(guī)劃模式演進(jìn)及對我國啟示摘要：本文通過對美國大都市區(qū)國土空間規(guī)劃的模式演替 及相關(guān)案例的分析，總結(jié)美國在城市化進(jìn)程中遇到的問題及 其解決方案，并在此基礎(chǔ)上，探討了其對我國大都市區(qū)空間 規(guī)劃與管制等方面的啟示。關(guān)鍵詞：美國大都市區(qū)1. 緒論人類科技日漸發(fā)達(dá)，世界城市也在科技發(fā)展的帶動下發(fā) 展迅速，在城市全球化和區(qū)域城市化兩大背景下，大城市的 影響范圍迅速擴(kuò)大，其在空間范圍上構(gòu)成了以中心城市為核 心，由周邊城鎮(zhèn)共同組成的大都市區(qū)。大都市區(qū)之間的競爭 也形成了世界經(jīng)濟(jì)競爭的縮影，協(xié)調(diào)發(fā)展大都市區(qū)城市區(qū)域 經(jīng)濟(jì)與區(qū)域規(guī)劃的主要任務(wù)。本文通過研究美國國土空間規(guī) 劃，特別是大都市區(qū)規(guī)劃

2、模式的演替及相關(guān)案例的分析，總 結(jié)相關(guān)經(jīng)驗，以求為我國區(qū)域規(guī)劃與管理提供有益的借鑒。2. 美國國土空間規(guī)劃體系與政治體制相對應(yīng)，美國國土規(guī)劃的職能主要在地方政 府，在規(guī)劃中起主導(dǎo)作用的不是政府而是社會組織，所以， 美國整個規(guī)劃體系是一個以地方為主、高度分散、缺乏高層 次統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的規(guī)劃體系。美國至今還沒有進(jìn)行國家級的系統(tǒng) 的全國性國土規(guī)劃，只有問題導(dǎo)向型的區(qū)域規(guī)劃，國土規(guī)劃 相關(guān)內(nèi)容也分散在相關(guān)規(guī)劃中。整個規(guī)劃體系由聯(lián)邦的公共 土地用途規(guī)劃和區(qū)域開發(fā)規(guī)劃以及有關(guān)的政策、獨(dú)立的州綜 合規(guī)劃（只有部分州）、州域內(nèi)的區(qū)域規(guī)劃、地方政府綜合 規(guī)劃、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計劃、土地利用規(guī)劃等組成。大都市區(qū)國土空

3、間規(guī)劃是美國國土空間規(guī)劃體系中重要的一個組成部分，在美國維護(hù)國家競爭力的國家戰(zhàn)略當(dāng)中 也扮演著重要的角色。3美國大都市區(qū)國土空間規(guī)劃模式演替分析美國是大都市區(qū)發(fā)展進(jìn)程最快也是最明顯的國家，也是提出大都市區(qū)概念的地方。美國大都市區(qū)起源于上世紀(jì)初, 到40年代逐漸成熟。而目前，美國已經(jīng)有268個大都市區(qū), 百分之80的人口居住在大都市區(qū)，本文從時間的角度，將 美國大都市國土空間規(guī)劃的發(fā)展劃分為三個階段，每個階段 的特征都尤其深刻的時代背景，并與之相適應(yīng)。3. 1單中心城市區(qū)域的對外擴(kuò)張19世紀(jì)后期，是美國經(jīng)工業(yè)化大生產(chǎn)階段。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演變，使得人口迅速向城市聚集，這一時期，城市是區(qū)域經(jīng) 濟(jì)發(fā)展的主

4、角，并控制著周圍區(qū)域的發(fā)展，為了突破城市行 政轄區(qū)對中心城市發(fā)展的束縛，中心城市采取了對外擴(kuò)張的 發(fā)展模式。而對外擴(kuò)張的實現(xiàn)主要是通過兼并和合并等手段 來實現(xiàn)。從美國大都市發(fā)展的歷史上看，其中心城市的兼并和合 并有著自東向西，自北朝南的發(fā)展特征。美國東部城市起步 較早，也是最早實施兼并的區(qū)域，例如紐約、芝加哥等都通 過兼并的方式實現(xiàn)了中心城市的極速擴(kuò)張，而后這種趨勢向 西、向南擴(kuò)散。3. 2多中心管治結(jié)構(gòu)進(jìn)入20世紀(jì)特別是第二次世界大戰(zhàn)之后，美國工業(yè)化 進(jìn)程已經(jīng)成熟，中心城市中交通擁擠，環(huán)境惡化，地價飛漲 等去中心化因素逐漸增強(qiáng)，興起了以中產(chǎn)階級為主要人群的 郊區(qū)化進(jìn)程。客觀上增強(qiáng)了郊區(qū)的經(jīng)濟(jì)

5、實力，郊區(qū)對中心城 市的依賴性逐漸減弱，這決定了中心城市已經(jīng)無法像以往那 樣，依靠強(qiáng)權(quán)的合并、兼并來進(jìn)行對外的擴(kuò)張。這一階段多 中心管治結(jié)構(gòu)逐漸興起。代表性的就是專區(qū)的職能分割的應(yīng) 用3。從1952年至2002年，是美國專區(qū)規(guī)劃迅速發(fā)展的階段, 這一階段美國專區(qū)數(shù)量迅速增長，洪士建等人認(rèn)為這種現(xiàn)象 的發(fā)生是因為實踐和理論互相推動的結(jié)果。他認(rèn)為一方面區(qū) 域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得大都市范圍內(nèi)形成了數(shù)個次級中心，大都 市空間格局由單中心向多中心持續(xù)轉(zhuǎn)變，另一方面，公共選 擇學(xué)派在美國的興起，以及其所主張的多利益體綜合管治的 理念深入人心，使得多中心管治結(jié)構(gòu)得以持續(xù)發(fā)展和應(yīng)用。4. 美國空間國土規(guī)劃案例分析4

6、. 1明尼阿波利斯一圣保羅都市區(qū)規(guī)劃20世紀(jì)初，明尼阿波利斯、圣保羅兩個城市分隔，缺少 合作，總?cè)丝诩s46萬。20世紀(jì)50年代，快速郊區(qū)化促使這 兩個城市逐漸結(jié)合，明尼阿波利斯一圣保羅大都市區(qū)逐漸形 成，人口達(dá)120萬。大都市的快速增長帶來了一系列的問題, 并引發(fā)人們思考。社會各界共同關(guān)注的問題是：如何引導(dǎo)整 個大都市區(qū)持續(xù)增長，如何解決大都市區(qū)排水和高速公路等 基礎(chǔ)設(shè)施布局、管理上遇到的問題。人們認(rèn)識到需要通過區(qū) 域性、整體性規(guī)劃解決問題。規(guī)劃目標(biāo)改變現(xiàn)有不可持續(xù)的開發(fā)方式，通過對城市的 無序蔓延進(jìn)行限制，將城市開發(fā)集中在兩個中心城市和具有 發(fā)展?jié)摿Φ男l(wèi)星城，并由大都市區(qū)交通系統(tǒng)將其聯(lián)系起來

7、。具體措施圖7-5首先，成立大都市規(guī)劃協(xié)會。企業(yè)、社會團(tuán)體、市民等 非政府力量和政府共同關(guān)注，促使區(qū)域規(guī)劃得到州立法機(jī)構(gòu) 的重視，并于1957年通過大都市規(guī)劃協(xié)會草案。該委員會 (mpc)是一個政府性質(zhì)的區(qū)域規(guī)劃代理機(jī)構(gòu)，提供28個席 位，21位是代表地方政府，7位是由政府指定代表市民、商 人和社團(tuán)組織擔(dān)任。由于政治家和政治體制的原因，mpc的 權(quán)力和職能受到法律的限制，并沒有執(zhí)行權(quán)。其次，mpc編制大都市區(qū)域規(guī)劃。1966年完成規(guī)劃工作。 本次規(guī)劃提出：交通規(guī)劃和土地利用緊密聯(lián)系；提供可 供選擇的多樣性規(guī)劃模式。土地利用規(guī)劃合作中的一個突出 障礙是財產(chǎn)稅分配問題。在各自的利益驅(qū)動下，各市政府

8、在 應(yīng)征稅的設(shè)施布局上產(chǎn)生激烈競爭。5美國國土空間規(guī)劃的經(jīng)驗總結(jié)縱觀美國國土規(guī)劃的發(fā)展歷程，有效解決限制大都市區(qū) 整體發(fā)展的行政分割與區(qū)際沖突問題，是美國政府、企業(yè)、 社團(tuán)和居民共同關(guān)心的話題和主動要求，形成了不同模式演 替的主線，促使其采取了有效的規(guī)劃管理措施，主要有以下 幾方面：1適度的行政區(qū)劃調(diào)整，打破行政界線對生產(chǎn)要素的限 制是美國大都市去中心城市區(qū)域規(guī)劃的普遍做法，最常用的 方式則是兼并或市縣合并。2.雖然美國有深刻的以個人利益至上的傳統(tǒng)文化背景， 但是，為了協(xié)調(diào)區(qū)域之間的矛盾，各個相關(guān)政府之間通過建 立統(tǒng)一的大都市區(qū)政府，來解決單一政府所無法解決的問 題。3.在地方自治的體制之下，

9、普遍建立大都市區(qū)政府有一定的難度，通過建立城市聯(lián)合管理體系，建立松散型 的大都市地方政府協(xié)會，來協(xié)調(diào)區(qū)域間的關(guān)系，并與大都市 區(qū)政府的相互補(bǔ)充也是一種普遍采取的方式。4.聯(lián)合組建各種單一功能的特別區(qū)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)根據(jù)管 理的現(xiàn)實需要，各地方政府聯(lián)合組建各種各樣的特別管轄區(qū) （特別區(qū)），設(shè)立專門管理機(jī)構(gòu)，對都市區(qū)范圍內(nèi)的交通、 水利、土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融、公共服務(wù)、環(huán)境保 護(hù)進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)與管理。6對中國大都市區(qū)國土空間規(guī)劃與整治的若干啟示我們經(jīng)濟(jì)經(jīng)過30多年的迅速的增長，區(qū)域城市化趨勢 格外顯著，目前我國已經(jīng)形成了數(shù)個明顯的大都市區(qū)。但是, 因為機(jī)制的不健全，城市之間的協(xié)同作用明顯缺乏，各個

10、城 市之間普遍存在互相爭奪優(yōu)質(zhì)資源，卻不愿承擔(dān)責(zé)任的現(xiàn) 象。城市之間互相攀比、相互封鎖、各自為政嚴(yán)重影響了大 都市區(qū)一體化發(fā)展的進(jìn)程。美國大都市區(qū)的發(fā)展要比我國提 前數(shù)十年，研究美國大都市區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗，對于我國對于大 都市區(qū)規(guī)劃與管理方面將有重要借鑒意義。1建立區(qū)域聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)縱觀美國大都市區(qū)發(fā)展歷史，區(qū)域性的聯(lián)合政府是美國 解決區(qū)域問題的有效途徑，通過聯(lián)合政府的協(xié)調(diào)作用，可以 實現(xiàn)區(qū)域資源的整合，可以以最小的代價創(chuàng)造最高的整體價 值。而在我國目前的行政體制下，大都市區(qū)的許多成員，比 如天津、北京的京津都市區(qū)，上海、蘇州等組成的大上海都 市區(qū)都分屬不同的行政單元。行政單元與級別的不對等無疑 限

11、制了生產(chǎn)要素的自由流動。借鑒發(fā)達(dá)國家的發(fā)展經(jīng)驗，建 立全球視野，逐漸淡化行政界線的限制，建立互利互惠，資 源互補(bǔ)的協(xié)調(diào)發(fā)展長效機(jī)制，是大都市區(qū)可持續(xù)發(fā)展的基 礎(chǔ)。2.提高非政府組織的作用在市場條件下，僅靠政府之間的協(xié)調(diào)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，非 政府組織的作用也逐漸增強(qiáng)，形成了一種不可忽視的力量。 在美國，由非政府組織建立的區(qū)域規(guī)劃協(xié)會在美國大都市區(qū) 規(guī)劃與管理當(dāng)中發(fā)揮了舉足輕重的作用。在目前市場機(jī)制以 及行政單元無法頻繁劃分的條件下，生產(chǎn)關(guān)系空前復(fù)雜，發(fā) 揮市場的自動調(diào)節(jié)作用，在大都市的法制建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建 設(shè)、城市建設(shè)上協(xié)調(diào)各個利益體的利益，非政府組織將發(fā)揮 更大的作用。3注意解決社會公平問題社會公

12、平問題不僅僅是一個社會問題，也應(yīng)當(dāng)是區(qū)域規(guī) 劃當(dāng)中的重要命題。在美國紐約大都市區(qū)的規(guī)劃當(dāng)中，將解 決社會公平問題當(dāng)做其中一個關(guān)鍵組成部分。比如在該規(guī)劃 當(dāng)中，紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會在規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)的“學(xué)校一工作聯(lián)合 體”的機(jī)制，該機(jī)制實行教育與培訓(xùn)終身制，從而保證了低 收入集體的勞動競爭力。而在我國，貧富差距逐漸拉大是一 個不爭的事實，根據(jù)西南財經(jīng)大學(xué)發(fā)布的中國家庭財產(chǎn)報 告，中國家庭資產(chǎn)中位數(shù)是247萬，而平均數(shù)卻僅有47萬, 如此可見一斑。在珠江三角洲的大都市區(qū)也面臨著產(chǎn)業(yè)升 級，競爭加劇，勞動力素質(zhì)跟不上企業(yè)發(fā)展速度等問題。而 這些問題的解決，也應(yīng)當(dāng)是未來中國大都市區(qū)規(guī)劃中的重要 任務(wù)。4.注重區(qū)

13、域環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展從美國大都市區(qū)的區(qū)域國土空間規(guī)劃上來看，其早期的僅注重中心城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而后來越來越注重區(qū)域整體協(xié) 調(diào)發(fā)展，其中環(huán)境問題成為這種轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵要素。紐約大都 市區(qū)規(guī)劃提出的3e戰(zhàn)略是后期美國國土空間規(guī)劃的典型代 表，該規(guī)劃當(dāng)中將環(huán)境提高到與經(jīng)濟(jì)、公平同等的地位。這 也說明，環(huán)境不僅是區(qū)域競爭力的重要組成部分，也是區(qū)域 可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性因素。而在我國，區(qū)域規(guī)劃當(dāng)中的環(huán)境 問題還處于學(xué)術(shù)層面，對于環(huán)境治理和保護(hù)的投入遠(yuǎn)不及其 他要素，粗放型增長還是我國大都市發(fā)展的基本情況。環(huán)境 的持續(xù)惡化也逐漸成為我國區(qū)域發(fā)展當(dāng)中的重要的消極要 素。因此，總結(jié)發(fā)達(dá)國家大都市區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗，避免走先污 染后治理的老路，實現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)化發(fā)展，也應(yīng)當(dāng)是我國 區(qū)域規(guī)劃特別是大都市區(qū)規(guī)劃當(dāng)中的重要任務(wù)。參考文獻(xiàn)1 周一星.城市地理學(xué)m.北京：商務(wù)印書館,2003.2 謝守紅.大都市區(qū)的空間組織m北京：科學(xué)出版社，2004.3 張京祥.城鎮(zhèn)群體空間組合m.