公用企業(yè)濫用優(yōu)勢地位行為的法律管制

1、公用企業(yè)濫用優(yōu)勢地位行為的法律管制一、中國公用企業(yè)濫用優(yōu)勢地位行為的表現(xiàn)中國的公用企業(yè)行業(yè)長期實(shí)行事業(yè)化管理體制，即企業(yè) 的市場經(jīng)營與行業(yè)管理相結(jié)合，有著雙重的法律地位。一方 面，它們是供應(yīng)自來水、煤氣、電力，承擔(dān)鐵路、航空客貨 運(yùn)輸，從事郵電和電話業(yè)務(wù)的民事主體，另一方面在管理機(jī) 構(gòu)的設(shè)置和職能上，它們又處于行業(yè)管理地位，是行政主體。 在實(shí)踐中，公用企業(yè)濫用市場優(yōu)勢地位的行為可以表現(xiàn)為以 下三個(gè)方面：濫收費(fèi)用壟斷理論表明，壟斷者憑借市場結(jié)構(gòu)，非?？赡芟蚴袌?提供比它實(shí)際可能的生產(chǎn)數(shù)量少得多的產(chǎn)品，與此相適應(yīng)， 索要與其生產(chǎn)成本相比不合理的高價(jià)。這種濫用行為也被稱 為剝削性的濫用。公用企業(yè)因?yàn)?/p>

2、在價(jià)格方面受到了國家管制, 其產(chǎn)品或者服務(wù)的定價(jià)一般要得到有關(guān)政府部門的批準(zhǔn)，剝 削性的濫用行為似乎沒有存在的理由。然而，實(shí)際的情況是， 盡管公用企業(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)在價(jià)格上受到政府的監(jiān)督， 甚至由政府直接定價(jià)，但是出于贏利的動(dòng)機(jī)，它們?nèi)匀粫?huì)借 各種機(jī)會(huì)，在不受政府價(jià)格管制或者政府價(jià)格管制不嚴(yán)的領(lǐng) 域，設(shè)法為自己牟取不正當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)利益。如有些電業(yè)局采取 加大線路損失、加大變壓器損失、加收協(xié)議電量、表外多計(jì) 電量等種種手段，多收用戶電費(fèi)。拒絕交易拒絕交易即指企業(yè)在沒有正當(dāng)理由的條件下，拒絕出售 其商品或者提供服務(wù)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，依照合同自由原 則，企業(yè)有權(quán)決定與某個(gè)企業(yè)交易，或者與某個(gè)企業(yè)不交

3、易。 但是，企業(yè)拒絕交易的權(quán)利卻不適用于在市場上占有支配地 位的企業(yè)，尤其不適用于公用企業(yè)。這一方面是因?yàn)楣闷?業(yè)提供的產(chǎn)品或者服務(wù)與國計(jì)民生息息相關(guān)，另一方面是除 了這些企業(yè)的產(chǎn)品或者服務(wù)外，市場上沒有相同或者相似的 產(chǎn)品或者服務(wù)供用戶或者消費(fèi)者進(jìn)行選擇。為了保障企業(yè)的 正常生產(chǎn)活動(dòng)和人民的生活，公用企業(yè)不得憑借其壟斷地位 在市場上抵制交易。強(qiáng)制交易占市場支配地位企業(yè)的妨礙性濫用行為都有一個(gè)共性, 即為了排擠競爭對(duì)手或者加強(qiáng)其市場支配地位，它們總是設(shè) 法使其競爭者難以接近交易對(duì)手，或者封鎖競爭者接近買方 或者賣方的渠道。在中國，這種行為主要表現(xiàn)為強(qiáng)制性交易, 即強(qiáng)迫買受人接受從交易性質(zhì)到習(xí)

4、慣都與合同無關(guān)的商品 或者服務(wù)。二、中國規(guī)范公用企業(yè)的現(xiàn)行法律制度及其問題我國當(dāng)前在規(guī)范公用企業(yè)方面有兩種法律制度，一個(gè)是 反不正當(dāng)競爭法，另一個(gè)是專門的行業(yè)立法。反不正當(dāng)競爭法中國關(guān)于禁止公用企業(yè)濫用行為的現(xiàn)行法規(guī)主要是反 不正當(dāng)競爭法第6條。它規(guī)定，“公用企業(yè)或者其他依法 具有獨(dú)占地位的經(jīng)營者，不得限定他人購買其指定的經(jīng)營者 的商品，以排擠其他經(jīng)營者的公平競爭。"為了使這一規(guī)定 具有可操作性，而且也是為了能夠遏制公用企業(yè)的其他濫用 行為，國家工商行政管理局于1 993年12月發(fā)布了關(guān)于禁 止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定。但是，工商管理機(jī)關(guān)執(zhí)法不力一直是一個(gè)比較突出的問 題，其中

5、有客觀原因，也有主觀原因?？陀^上講，許多中國 公用企業(yè)如鐵路局至今身兼二職，有著管理行業(yè)和市場經(jīng)營 的雙重身份。在這種情況下，工商管理機(jī)關(guān)查處這些企業(yè)的 濫用行為時(shí)，不可避免地會(huì)遇到來自政府部門的阻力。主觀 上講，工商管理機(jī)關(guān)的獨(dú)立性較差。作為政府的一個(gè)部門， 授權(quán)它們查處個(gè)別企業(yè)的不正當(dāng)競爭行為尚還可以，若要查 處對(duì)市場有著廣泛影響的壟斷行為，特別是查處行政性壟斷 行為，其權(quán)威性則顯得很不夠。行業(yè)立法中國關(guān)于公用企業(yè)的立法也有規(guī)范這些企業(yè)市場行為 的規(guī)定。例如1995年頒布的中華人民共和國電力法，針 對(duì)供電企業(yè)是壟斷企業(yè)的特點(diǎn)，其中有很多反壟斷的規(guī)定。 例如，電力法第26條第1款規(guī)定，供電企

6、業(yè)不得違反國 家規(guī)定對(duì)其營業(yè)區(qū)內(nèi)申請用電的單位和個(gè)人拒絕供電；第41 條規(guī)定，供電企業(yè)必須對(duì)同一電網(wǎng)內(nèi)的同一電壓等級(jí)、同一 用電類別的用戶，執(zhí)行相同的電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；第43條和第44條 規(guī)定，供電企業(yè)不得超越電價(jià)管理權(quán)限制定電價(jià)，不得擅自 變更電價(jià)；除法律和行政法規(guī)另有規(guī)定外，不得在電費(fèi)中加 收其他費(fèi)用；禁止供電企業(yè)在收取電費(fèi)時(shí)，代收其他費(fèi)用； 等等。電力法上述禁止性的規(guī)定同反不正當(dāng)競爭法第 $條一樣，起著監(jiān)督的作用，目的是保證這些企業(yè)能夠在競 爭性的市場條件下，向用戶和消費(fèi)者提供價(jià)格合理的優(yōu)質(zhì)服 務(wù)。然而，根據(jù)中國目前的經(jīng)驗(yàn)，行業(yè)監(jiān)管部門監(jiān)管本行業(yè) 壟斷企業(yè)市場行為的做法不是很有效的主要原因是監(jiān)管

7、部 門與被監(jiān)管的企業(yè)常常有著相同的經(jīng)濟(jì)利益。一般的情況是, 當(dāng)這些企業(yè)與其他部門的企業(yè)或者與消費(fèi)者發(fā)生爭議時(shí)，行 業(yè)監(jiān)管部門注重保護(hù)本行業(yè)企業(yè)的利益，而不注重保護(hù)其他 企業(yè)以及消費(fèi)者的利益。另一方面，行業(yè)監(jiān)管部門注重的是 行業(yè)發(fā)展和安全生產(chǎn)，而不是如何監(jiān)管企業(yè)的市場競爭行為, 特別是監(jiān)督占市場支配地位企業(yè)的濫用行為。這些機(jī)構(gòu)的工 作人員應(yīng)當(dāng)有相當(dāng)強(qiáng)的反壟斷意識(shí)和理念。然而，就中國目 前的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)來說，這些機(jī)構(gòu)的工作人員既不具備這種 素質(zhì)，也不具備這種能力。因此，盡管中國在2000年就頒 布了電信條例，電信市場的限制競爭行為和不正當(dāng)競爭 行為仍然非常嚴(yán)重，甚至多次出現(xiàn)了破壞通信設(shè)施和砍斷電

8、纜的惡性事件，但是人們沒有看到中國信息業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在制 止行業(yè)中的限制競爭行為和不正當(dāng)競爭行為方面有過什么 作為。更重要的是，中國公用事業(yè)現(xiàn)行的行業(yè)監(jiān)管法，大多 是本行業(yè)自己起草的，或者是立法機(jī)關(guān)主要征求了行業(yè)內(nèi)大 企業(yè)的意見。這種情況下的行業(yè)立法不可避免地會(huì)保護(hù)壟斷 企業(yè)以及占市場支配地位企業(yè)的自身利益。以上情況說明，中國目前關(guān)于公用企業(yè)的專門法在很大 程度上不是保護(hù)競爭，而是保護(hù)壟斷。在這種情況下，就決 不能將制止公用企業(yè)的濫用行為的任務(wù)交給這些行業(yè)的監(jiān) 管機(jī)構(gòu)。至少在目前，這些行業(yè)的行政管理機(jī)構(gòu)還不能勝任 這個(gè)任務(wù)。三、關(guān)于監(jiān)管公用企業(yè)濫用優(yōu)勢地位行為的法律思考我國目前在規(guī)范公用企業(yè)以及其

9、他占有市場獨(dú)占地位 企業(yè)的市場行為方面還沒有建立有效的法律制度。根據(jù)其他 市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)，這個(gè)任務(wù)主要是由反壟斷法來承擔(dān)的。 傳統(tǒng)的反壟斷法在實(shí)體法方面有三大支柱，即禁止卡特爾、 禁止濫用市場支配地位和控制企業(yè)合并。這三個(gè)方面都是依 據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論制定出來的，即 企業(yè)越是能夠通過其市場地位限制競爭，它們就越是可能限 制市場的供給，提高產(chǎn)品的價(jià)格。這個(gè)理論對(duì)任何條件下的 壟斷企業(yè)都是適用的。壟斷企業(yè)不僅操縱市場和價(jià)格，而且 還導(dǎo)致生產(chǎn)和技術(shù)的停滯，出現(xiàn)腐朽的傾向。因此，為了保 護(hù)競爭，維護(hù)優(yōu)化配置資源的市場機(jī)制，絕大多數(shù)市場經(jīng)濟(jì) 國家都頒布了反壟斷法。在市場經(jīng)濟(jì)國家的

10、法律體系中，反 壟斷法占有極其重要的地位。在美國，它被稱為“自由企業(yè) 的大憲章”；在德國，它被稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”；在日本，它是 “經(jīng)濟(jì)法的核心”。公用事業(yè)在過去一般都可以從反壟斷法中得到豁免。 但是，隨著20世紀(jì)80年代以來的經(jīng)濟(jì)自由化和放松管制的 潮流，各國反壟斷法逐步廢除了對(duì)公用事業(yè)豁免的規(guī)定，特 別是它們的濫用行為不得從反壟斷法中禁止濫用優(yōu)勢地位 的規(guī)定中得到豁免。根據(jù)公用企業(yè)濫用優(yōu)勢的方式，反壟斷 法對(duì)它們的濫用監(jiān)督主要有剝削性濫用的監(jiān)督和妨礙性濫 用的監(jiān)管兩個(gè)方面。前者主要是指價(jià)格監(jiān)督，即防止公用企 業(yè)在提供產(chǎn)品或者服務(wù)時(shí)，對(duì)用戶和消費(fèi)者濫收費(fèi)用，牟取 不合理的壟斷利潤。我國反壟斷法草

11、案中也有一條規(guī)定, “具有市場支配地位的經(jīng)營者不得以壟斷高價(jià)銷售商品”。根據(jù)外國的實(shí)踐，可以通過以下三種方法認(rèn)定企業(yè)的剝削行 為：第一是空間比較。對(duì)于存在著可比價(jià)格的產(chǎn)品，例如在 煤氣公司的強(qiáng)迫交易中，如果煤氣公司出售的煤氣灶在價(jià)格 上較競爭性市場上的同類產(chǎn)品超出8%, 一般就可以認(rèn)定煤氣 公司在出售煤氣灶中存在剝削性的濫用行為。第二是時(shí)間比 較。對(duì)于不存在可比價(jià)格的產(chǎn)品或者服務(wù)，例如旅客或者貨 物的運(yùn)輸費(fèi)，因國內(nèi)只有一家鐵路運(yùn)輸企業(yè)，該企業(yè)下屬的 集團(tuán)公司利用“聯(lián)營”或者“限制口”使車皮隨意漲價(jià)，獲 取高額壟斷利潤的行為就難以通過比較兩個(gè)市場的方法認(rèn) 定漲價(jià)的違法性或者不合理性。對(duì)于這種不能

12、進(jìn)行“空間比 較”的產(chǎn)品或勞務(wù)，可以用它們過去的價(jià)格與現(xiàn)行價(jià)格進(jìn)行 比較，然后評(píng)價(jià)漲價(jià)是否有合理性。這種比較方法可以稱為 “時(shí)間比較”。第三是成本加合理利潤的比較。這種方法首 先是確定產(chǎn)品或者服務(wù)的成本，然后與成本相比較，判斷企 業(yè)所獲得的利潤是否有合理性。德國對(duì)醫(yī)藥行業(yè)就采取這種 方式控制價(jià)格。但是，這種方法在實(shí)踐中有時(shí)難以被人們 接受，因?yàn)槠浜蠊钦闹苯酉迌r(jià)。人們對(duì)此提出的問題 是，如果因政府限價(jià)而使企業(yè)破產(chǎn)，誰應(yīng)當(dāng)為企業(yè)承擔(dān)責(zé)任。 而且，即便企業(yè)沒有破產(chǎn)，誰又為企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)所需的資金 負(fù)責(zé)。但是，這種方式畢竟是從產(chǎn)品定價(jià)的基本原則出發(fā), 具有很大的合理性，應(yīng)當(dāng)成為我國反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)監(jiān)

13、管公用 企業(yè)價(jià)格行為的重要手段。特別是當(dāng)企業(yè)不遵守國家的定價(jià) 規(guī)則，越權(quán)漲價(jià)或者濫收費(fèi)用，就可認(rèn)定是剝削性的濫用行 為。所謂妨礙性濫用的監(jiān)管主要對(duì)于公用企業(yè)為了占市場 支配地位和排擠競爭對(duì)手或者加強(qiáng)其市場支配地位，總會(huì)想 方設(shè)法地使其競爭者難以接近交易對(duì)手，或者封鎖競爭者接 近買方或者賣方的渠道的行為的監(jiān)管。這種行為主要表現(xiàn)為 強(qiáng)制性的交易，即強(qiáng)迫買受人接受其指定的商品或者服務(wù), 甚至強(qiáng)迫他們接受與交易無關(guān)的商品或者服務(wù)。對(duì)此，我國反壟斷法草案中也有規(guī)定：“具有市場支配地位的經(jīng)營 者不得拒絕向購買者銷售商品，不得以脅迫方法強(qiáng)制交易， 排除或者限制其他經(jīng)營者的公平競爭”；'具有市場支配地

14、 位的經(jīng)營者不得搭售商品或者附加其他不合理的交易條 件”。然而，就以網(wǎng)絡(luò)設(shè)施為特征的公用企業(yè)而言，關(guān)于禁 止濫用市場支配地位的規(guī)定中應(yīng)當(dāng)增加一個(gè)禁止'拒絕互聯(lián) 互通”的條款。因?yàn)樵趯?shí)踐中，電信市場上的限制競爭行為 主要表現(xiàn)為占市場支配地位的電信運(yùn)營企業(yè)拒絕向競爭者 開放網(wǎng)絡(luò)，或者以不合理的條件開放網(wǎng)絡(luò)，例如索取不合理 的費(fèi)用。這里我們應(yīng)當(dāng)借鑒德國反對(duì)限制競爭法第9條 第4款第4項(xiàng)的規(guī)定。據(jù)此，一個(gè)占市場支配地位的企業(yè)作 為一種商品或者服務(wù)的供方或者需方，如果拒絕支付適當(dāng)報(bào) 酬的企業(yè)進(jìn)入其網(wǎng)絡(luò)或者其他基礎(chǔ)設(shè)施，而對(duì)方出于法律或 者事實(shí)之原因，不進(jìn)入這些網(wǎng)絡(luò)或者基礎(chǔ)設(shè)施就不可能在其 上游或

15、者下游的市場上與這個(gè)占市場支配地位的企業(yè)開展 競爭，這個(gè)拒絕互聯(lián)互通的行為將被視為是"濫用市場支配 地位的行為”，除非這個(gè)占市場支配地位的企業(yè)能夠證明， 因經(jīng)營條件的限制或者出于其他原因，進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)或者使用基 礎(chǔ)設(shè)施是不可能的，或者是不合理的要求。這樣的規(guī)定一方 面有利于推動(dòng)在與網(wǎng)絡(luò)或者與其他基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的經(jīng)濟(jì)部 門引入競爭機(jī)制，另一方面也有利于保護(hù)網(wǎng)絡(luò)或者基礎(chǔ)設(shè)施 的所有權(quán)。中國作為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)國家是否有必要制定反壟 斷法，這已經(jīng)是沒有爭議的問題，因?yàn)樯鐣?huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體 制必須要建立保護(hù)競爭的法律制度。我國的反壟斷法，一方 面需要制止限制競爭的卡特爾，如企業(yè)間商定價(jià)格、限制生 產(chǎn)數(shù)量、劃分銷售市場；需要規(guī)范企業(yè)聯(lián)合，防止產(chǎn)生或者 加強(qiáng)市場支配地位；需要制止政府及其所屬部門濫用行政權(quán) 力搞地區(qū)封鎖和部門壟斷；需要對(duì)公用企業(yè)及其他具有獨(dú)占 地位的企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理，防止它們?yōu)E用市場勢力。另一方 面，隨著我國實(shí)行對(duì)外開放的政策，大批外國企業(yè)和外國商 品涌進(jìn)入我國市場，與我國企業(yè)和商品相競爭，因此，我們 也迫切需要反壟斷法規(guī)范外國的競爭者。因此，制定一個(gè)符 合國際慣例的反壟