淺論當(dāng)前我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

1、淺論當(dāng)前我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)【摘 要】我國對農(nóng)村宅基地使用權(quán)限制流轉(zhuǎn)，并且嚴格禁止農(nóng)村居民的住宅和宅基地在城鄉(xiāng)居民之間流轉(zhuǎn)。這阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，阻礙了農(nóng)民向城市流動，阻礙城鎮(zhèn)化進程，影響我國市場經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。本文試通過對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的分析與研究，探究產(chǎn)生的原因，提出完善我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建議和看法，為我國農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)及管理提供理論依據(jù)?！娟P(guān)鍵詞】農(nóng)村宅基地；使用權(quán)；流轉(zhuǎn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員(村民 )在依法取得的集體組織所有的宅基地上建造自有房屋及其附屬設(shè)施,并對宅基地享有的占有、使用和有限制處分的權(quán)利。宅基地使用權(quán)取得的身份特定性和無償性

2、，以及宅基地使用權(quán)的福利性和社會保障性，導(dǎo)致其不得自由流轉(zhuǎn)即不得自由轉(zhuǎn)讓、出租抵押、繼承或改作其他用途，只允許宅基地使用權(quán)在集體內(nèi)部有條件的轉(zhuǎn)讓?？墒?，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進，城鄉(xiāng)一體化程度提高，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)備受關(guān)注并引發(fā)爭論。但受現(xiàn)行法律約束,農(nóng)村宅基地?zé)o法自由流轉(zhuǎn)，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，阻礙城鎮(zhèn)化進程。因此,在當(dāng)前情況下，急需制定相應(yīng)的法律法規(guī)，完善我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn) ,提高農(nóng)村宅基地利用率 ,促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。筆者旨在通過對我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的分析，結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)和學(xué)術(shù)界學(xué)者們的研究成果，探討完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的思路

3、和做法。 一、關(guān)于我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的爭論法學(xué)界關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)是否可以流轉(zhuǎn)爭議很大，形成主張流轉(zhuǎn)和否定流轉(zhuǎn)兩種針鋒相對的觀點。否定農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的觀點主要從宅基地使用權(quán)的性質(zhì)、功能與價值等角度進行分析，認為農(nóng)村宅基地使用權(quán)不適宜流轉(zhuǎn)，不能實行買賣、抵押等行為。一方面認為，農(nóng)村宅基地使用權(quán)性質(zhì)上具有身份性和無償性，如果允許農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，則必然會使城市市民取得農(nóng)村宅基地，而且也使農(nóng)民將無償取得的資源獲取有償?shù)睦妫瑢茐恼厥褂脵?quán)原有的性質(zhì)；另一方面認為，宅基地使用權(quán)不得抵押、轉(zhuǎn)讓或被強制執(zhí)行，確保了每戶農(nóng)民不因貧窮而流離失所，如果開禁農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)可能會導(dǎo)致農(nóng)民流離

4、失所，形成具有破壞力的流民群體，給國家和社會造成巨大壓力，影響社會和諧和穩(wěn)定。主張宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的觀點認為，我國物權(quán)法將宅基地使用權(quán)確定為用益物權(quán)，具有用益物權(quán)的基本性質(zhì)，宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民的基本財產(chǎn)，不允許流轉(zhuǎn)，這必將使農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)受到限制。不允許流轉(zhuǎn)，致使已經(jīng)進城的農(nóng)民原有的宅基地及房子閑置，也造成資源的浪費。同時認為，隨著我國農(nóng)村社會保障制度的逐步建立和完善，宅基地使用權(quán)作為一種財產(chǎn)權(quán)不應(yīng)過多承擔(dān)社會保障功能。二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的現(xiàn)狀及存在問題當(dāng)前我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度是有限制的流轉(zhuǎn)制度。土地管理法第六十條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不

5、得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”，“農(nóng)村村民出賣、出租住房的，不予批準(zhǔn)”。本條規(guī)定表明立法者對農(nóng)村村民宅基地轉(zhuǎn)讓的限制。國務(wù)院辦公廳1999年5月6日發(fā)布的關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理炒賣土地的通知第2條第2款規(guī)定：“農(nóng)村的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證?！?004年11月2日國土資源部關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的通知中特別強調(diào)了禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。這些規(guī)定表明政府對農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓的明確立場：禁止農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓。中華人民共和國物權(quán)法第153條規(guī)定“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和

6、國家有關(guān)規(guī)定”。這一規(guī)定未對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)作出定論，也沒有突破原有的法律限制。農(nóng)村住宅法律制度以及農(nóng)村宅基地制度，是計劃經(jīng)濟時代的歷史產(chǎn)物，已不符合社會主義市場經(jīng)濟體制的要求。我國現(xiàn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度存在的主要問題有：（一）造成部分農(nóng)村宅基地及住房閑置，不能實現(xiàn)“物盡其用”隨著我國城鎮(zhèn)化進程加快和戶籍制度改革，逐步打破城鄉(xiāng)二元制經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，一些富裕的農(nóng)民在城市購置商品房，農(nóng)民進城定居、落戶越來越多。但現(xiàn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的限制，無法轉(zhuǎn)讓原來合法取得的宅基地使用權(quán)，土地及住房閑置在農(nóng)村，造成土地資源的浪費。 （二）宅基地使用權(quán)不能長期承擔(dān)社會保障，阻礙城鎮(zhèn)化進程國家限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)

7、的流轉(zhuǎn)固然有利于加強農(nóng)村的住房保障，但在市場經(jīng)濟條件，基于市場經(jīng)濟的開放性和流通性，農(nóng)村土地對農(nóng)民的基礎(chǔ)性作用大大削弱。嚴格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，雖然能夠保證“居者有其屋”，但將農(nóng)民緊緊束縛在農(nóng)村之中，直接影響農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換，阻礙城鎮(zhèn)化進程，無疑會使我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)繼續(xù)下去，無法真正解放農(nóng)村生產(chǎn)力，不利于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。同時，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)村社會保障體系應(yīng)該隨著工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的推進逐漸完善起來，而不再只依靠土地來提供社會保障。（三）現(xiàn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度造成“隱形市場”的存在因經(jīng)濟利益的驅(qū)動，發(fā)達地區(qū)城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部的部分農(nóng)民， 在保障自身基本居住條件后，在空余的土地上建造房屋

8、對外出售，又因城市的高房價，許多城市居民也到城鄉(xiāng)結(jié)合部購買宅基地建房或購買農(nóng)民的房子，形成了一定的宅基地隱形市場?！半[形市場”的存在增加了當(dāng)事人的交易成本和風(fēng)險，不利于交易雙方合法權(quán)益的保護，并容易出現(xiàn)糾紛，影響社會和諧穩(wěn)定。（四）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度限制了宅基地使用權(quán)使用價值和交換價值的實現(xiàn)，不利于農(nóng)民融資隨著我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)的推進，越來越多的農(nóng)村家庭正在從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，許多農(nóng)民家庭在擴大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)時，經(jīng)常遇到資金短缺問題。由于大多數(shù)農(nóng)村家庭擁有的不動產(chǎn)主要是住宅和宅基地使用權(quán)，而現(xiàn)行法律禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，農(nóng)民無法以住宅和宅基地使用權(quán)向銀行進行抵押貸款，不利于農(nóng)民融

9、資擴大生產(chǎn)規(guī)模，限制了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。 三、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的重要意義筆者認為，從社會主義市場經(jīng)濟的基本要求和發(fā)展趨勢看，允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)利大于弊，具有重要的意義。（一）有利于土地資源的充分利用。我國人多地少，土地資源非常緊張，人地矛盾比較嚴重。但一方面存在農(nóng)村宅基地審批把關(guān)不嚴，面積嚴重超標(biāo)，一戶多宅嚴重，且建房不合理，平房居多，大量占用原有耕地面積，土地嚴重浪費。如果允許宅基地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村會認識到土地資源的寶貴，會根據(jù)市場效益規(guī)律合理利用土地資源。通過市場流轉(zhuǎn)對宅基地資源的優(yōu)化配置，可以充分利用宅基地資源，節(jié)約耕地資源，保持耕地面積總量平衡，緩解當(dāng)前緊張的城市發(fā)展建設(shè)用地都具有十

10、分重要的現(xiàn)實意義。（二）有利于解決農(nóng)民的融資問題。目前我國正在進行社會主義新農(nóng)村建設(shè)，在這一過程中要解決農(nóng)民進一步發(fā)家致富的問題，這是中央在減輕農(nóng)民負擔(dān)取消農(nóng)業(yè)稅之后的又一重要舉措。如果說前者解決了農(nóng)民“節(jié)流”的問題，后者必須解決農(nóng)民“開源”問題。沒有資金，農(nóng)民連建一個大棚或養(yǎng)雞場都困難，農(nóng)村信用社的小額貸款非常有限，現(xiàn)有的金融制度給農(nóng)民提供的融資渠道非常有限。允許宅基地轉(zhuǎn)讓、抵押可以解決農(nóng)民融資難的問題，這是市場經(jīng)濟向農(nóng)村進行深入滲透的必然要求。在不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)的前提下，應(yīng)該允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，農(nóng)民自由處分自己的住宅和宅基地，可以增加融資渠道、增加農(nóng)民的收入及資本積累，充分調(diào)動農(nóng)

11、民參與農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)的積極性。（三）有利于保護農(nóng)民的財產(chǎn)，充分實現(xiàn)財產(chǎn)價值的最大化。農(nóng)民建造一座房屋幾乎是需要用一輩子的勞動，這也是農(nóng)民一輩子創(chuàng)造的財富。如果宅基地使用權(quán)不能自由流轉(zhuǎn)的話，那么農(nóng)民建造的房屋因宅基地使用權(quán)不能自由流轉(zhuǎn)而不能充分體現(xiàn)出房屋的交換價值。農(nóng)民一生的勞動價值也就得不到充分的體現(xiàn)，人格尊嚴也得不到充分的尊重。因此，只有讓農(nóng)民的房屋自由流轉(zhuǎn)，才能最大限度地保護農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)，而農(nóng)民的房屋自由流轉(zhuǎn)實質(zhì)就是宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)。 （四）有利于維護立法的權(quán)威性，解決立法與現(xiàn)實的矛盾。盡管我國相關(guān)立法禁止農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓，但是現(xiàn)實中卻大量存在黑市交易。理性反思立法政策，我們不能否認立法

12、在市場經(jīng)濟和社會發(fā)展之后的滯后性。順應(yīng)社會發(fā)展趨勢，在進行城市擴張的同時，允許農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)是一項與之相配套的制度。如果立法仍回避這一問題，宅基地流轉(zhuǎn)的黑市交易仍將存在，立法和執(zhí)法者要么置之不理，要么屢禁不止，這樣會嚴重損害法律的權(quán)威性和執(zhí)法的尷尬。 （五）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，有利用加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程。允許農(nóng)民利用宅基地使用權(quán)抵押、出資，進行商業(yè)化利用有利于中心村、鎮(zhèn)的建設(shè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，客觀上促進小城鎮(zhèn)的建設(shè)加快農(nóng)村城市化進程。加快城市化進程、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,農(nóng)村的發(fā)展客觀上需要大批農(nóng)村人口、勞動力離開農(nóng)村和農(nóng)業(yè)，進入城市從事第二、三產(chǎn)業(yè)。隨著農(nóng)民的土地和宅基地流通權(quán)問題得到解決，一

13、部分農(nóng)民將離開農(nóng)村，轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝?，并為城市和工業(yè)發(fā)展提供充足、低廉的勞動力，促進城市化的發(fā)展。 四、完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建議 現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度包括流轉(zhuǎn)制度是我國歷史發(fā)展的產(chǎn)物，為我國所獨有，強調(diào)宅基地的靜態(tài)保護，這不符合我國社會主義經(jīng)濟的發(fā)展要求。針對當(dāng)前對于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題 ,打破現(xiàn)行立法對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的束縛勢在必行。要以市場經(jīng)濟為基礎(chǔ)，以物權(quán)發(fā)展趨勢為導(dǎo)向，完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。筆者建議：（一）完善立法，允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)雖然現(xiàn)行法律禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，但是農(nóng)村宅基地私下流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象卻是相當(dāng)?shù)钠毡椤Ｍ瑫r，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

14、已是當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要。既然法律無法阻止此種行為，就應(yīng)當(dāng)疏導(dǎo)此流轉(zhuǎn)行為，通過完善立法來確立宅基使用權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)。 （二）兼顧宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)性和社會保障性在農(nóng)村社會保障體系不健全的情況下，依據(jù)身份分配宅基地有利于滿足農(nóng)民基本生活需要。然而，基于這種社會保障方式供給的人身依附性，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到嚴格控制，阻礙了宅基地的使用價值和交換價值的完全實現(xiàn)，削弱了宅基地使用權(quán)的物權(quán)效能，進而造成宅基地閑置、浪費嚴重，“隱形市場”的存在和農(nóng)民融資的困難?？赊D(zhuǎn)讓性是財產(chǎn)權(quán)的基本特征，流轉(zhuǎn)已成為現(xiàn)代物權(quán)發(fā)展的必然趨勢。只有允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，才能將資源流向有效的利用主體，實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置

15、。鑒于此，筆者認為我國的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度必須符合農(nóng)村社會的現(xiàn)實情況，在沒有建立完善的農(nóng)村社會保障體系的前提下，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)必然要受到限制，但此限制應(yīng)隨著我國農(nóng)村的現(xiàn)實需要逐步放寬，以做到“地盡其用”。（三）確立農(nóng)村宅基地?zé)o償使用與有償使用相結(jié)合的使用制度我國現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度實行的是無償、無期限制度。這樣的規(guī)定具有不合理之處，農(nóng)村宅基地的無償使用是出于保障農(nóng)民的基本生活為目的 ，然而，正是這樣的規(guī)定，給一戶多房、隨意建房、房屋閑置現(xiàn)象的出現(xiàn)提供了可能 ，筆者認為，農(nóng)村宅基地具有福利性與社會保障性，僅僅是針對集體經(jīng)濟組織內(nèi)沒有住房的那一類農(nóng)戶，對于該類農(nóng)戶，應(yīng)當(dāng)堅持宅基地的無償

16、使用；對于已經(jīng)擁有住房的集體組織內(nèi)的成員或者外來人員，如果其對宅基地有另外需要的，應(yīng)該堅持有償使用的原則。只有這樣，一方面可以使農(nóng)村宅基地的福利性與社會保障性的功能得到發(fā)揮，另一方面又可以杜絕土地資源被過度浪費宅基地被嚴重閑置的現(xiàn)象。（四）建立宅基地使用權(quán)有期限制度隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的提高，現(xiàn)行的無償、無期限使用制度日益暴露出弊端。如果再完全貫徹?zé)o償、無期限制度勢必影響宅基地資源的合理分配，造成宅基地資源的緊張，進而占用耕地。筆者認為在建立宅基地?zé)o償使用和有償使用相結(jié)合的使用制度的同時，參照城市住宅用地使用權(quán)期限為年的規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的期限也應(yīng)規(guī)定為年，自農(nóng)民申請宅基地獲得

17、批準(zhǔn)之日起算。（四）完善宅基地使用權(quán)登記制度產(chǎn)權(quán)明晰是流轉(zhuǎn)的前提。應(yīng)加強農(nóng)民宅基地的登記工作，依法確定宅基地的權(quán)屬范圍，明晰宅基地使用權(quán)的主體，保障交易的安全性。我國物權(quán)法第十條規(guī)定：“不動產(chǎn)登記，由不動產(chǎn)所在地的登記機構(gòu)辦理。國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定?！钡谑臈l規(guī)定：“不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，依照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀?，自記載于不動產(chǎn)登記薄時發(fā)生效力?！钡谝话傥迨鍡l規(guī)定：“已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的，應(yīng)當(dāng)及時辦理變更登記或者注銷登記?！睆囊陨弦?guī)定可以看出，我國對宅基地使用權(quán)實行的是登記生效主義，并且未區(qū)分城市和

18、農(nóng)村，應(yīng)是城鄉(xiāng)一體化登記制度。筆者認為，應(yīng)當(dāng)加強登記的規(guī)范化建設(shè)。對宅基地閑置、浪費問題，針對不同情況，可以采取在規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)的予以登記發(fā)證，對超標(biāo)準(zhǔn)部分，要求繳納資源占用費，采取限期拆除等措施。 （五）制定農(nóng)村房地產(chǎn)交易的有關(guān)法律，促使其有序交易允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)以有償出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等形式流轉(zhuǎn)之后，農(nóng)村房地產(chǎn)將走向市場。為使農(nóng)村房地產(chǎn)交易有序，要制定相關(guān)的法律規(guī)范。首先對農(nóng)村宅基的審批程序及審批條件應(yīng)進行規(guī)范，農(nóng)村住宅建設(shè)也要本著節(jié)約土地資源，進行合理建設(shè)規(guī)劃的原則。國土資源管理部門應(yīng)對農(nóng)村住宅建設(shè)進行有力的監(jiān)管。其次國家可通過征收土地增值稅等形式獲取其在基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境發(fā)展等方面的回報，而不再通過行政手段過多干預(yù)農(nóng)村房地產(chǎn)交易。另外，建立農(nóng)村房地產(chǎn)交易登記制度，使農(nóng)村房地產(chǎn)交易走向公開有序的市場軌道。目前，由于農(nóng)村