巴西審計(jì)制度對(duì)我國(guó)審計(jì)體制改革的啟示

1、巴西審計(jì)制度對(duì)我國(guó)審計(jì)體制改革的啟示 審計(jì)署2003至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃中指出，“到2007年，所有審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目的結(jié)果，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密及其他不宜對(duì)外披露的內(nèi)容外，將可能全部對(duì)社會(huì)公告”。審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告的做法無(wú)疑提高了審計(jì)監(jiān)督工作的地位，也表明黨中央對(duì)審計(jì)工作的高度重視，這有利于政府對(duì)相關(guān)部門和企業(yè)的監(jiān)管，從而提高國(guó)有資產(chǎn)的管理和政府運(yùn)作的效率，也必將推動(dòng)中國(guó)的相關(guān)制度改革與發(fā)展。不過(guò)，審計(jì)監(jiān)督工作要充分發(fā)揮效力，現(xiàn)行的審計(jì)體制還存在一些制約因素，我們可以借鑒外國(guó)一些好的做法和經(jīng)驗(yàn)。這其中，巴西也有一些可借鑒之處。 巴西審計(jì)制度的環(huán)境及特征巴西，南美洲第一大國(guó)，世

2、界第五大國(guó)。其國(guó)土面積達(dá)到851萬(wàn)平方公里，人口為1.84億。2003年，巴西人均GDP為7600美元。巴西的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以服務(wù)業(yè)為主，其中，農(nóng)業(yè)占10.2%，工業(yè)占38.7%，服務(wù)業(yè)占51.2%。審計(jì)作為一種職業(yè)在巴西很受人尊敬。以內(nèi)部審計(jì)為例，巴西一些大公司設(shè)立內(nèi)部審計(jì)部門，其職能從以前的事后財(cái)務(wù)檢查到現(xiàn)在的事前預(yù)防性審計(jì)，表明巴西的企業(yè)對(duì)內(nèi)部控制的高度重視，審計(jì)工作的地位較高。巴西目前有15000名執(zhí)業(yè)內(nèi)部審計(jì)師，有30%分布在銀行業(yè)，同時(shí)，巴西擁有20000名政府審計(jì)員（聯(lián)邦審計(jì)師）。巴西審計(jì)制度的政治環(huán)境巴西是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，國(guó)家是州、聯(lián)邦行政區(qū)和市的聯(lián)合。巴西的法律體制采用了羅馬傳統(tǒng)制

3、，聯(lián)邦政府、州和市政府可以頒布法律。根據(jù)巴西1998年憲法，巴西存在三種行政權(quán)力。每一個(gè)聯(lián)邦公共實(shí)體有自己的立法權(quán)和執(zhí)行權(quán)，各聯(lián)盟和州級(jí)政府也有其司法體系。州政府是通過(guò)自己的憲法來(lái)組織和運(yùn)作的，市政府是通過(guò)自己的建制法來(lái)建立和運(yùn)作，他們都可以通過(guò)立法滿足地方利益的要求。巴西總統(tǒng)有權(quán)發(fā)布臨時(shí)性的法規(guī)，但必須得到國(guó)會(huì)的確認(rèn)。巴西是一個(gè)典型的具有歐洲傳統(tǒng)的國(guó)家，最根深蒂固的還是其文化，其政治體制也具有典型歐洲特征。巴西的審計(jì)制度必然具有聯(lián)邦制政體的特征，國(guó)家審計(jì)監(jiān)督必須實(shí)行對(duì)聯(lián)邦政府、州和市政府的監(jiān)督，而各級(jí)政府又都有自己的權(quán)力，這要求審計(jì)機(jī)構(gòu)必須具有一定的權(quán)力才能履行其職能。巴西審計(jì)制度的經(jīng)濟(jì)環(huán)境

4、巴西經(jīng)濟(jì)體制是一個(gè)以私有制為基礎(chǔ)的體系，是一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，這也是繼承了歐洲傳統(tǒng)。前總統(tǒng)卡多索和現(xiàn)任總統(tǒng)魯拉通過(guò)采取浮動(dòng)匯率制、嚴(yán)控通貨膨脹和從緊的財(cái)政政策，實(shí)現(xiàn)了巴西經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。目前，巴西經(jīng)濟(jì)的最大問(wèn)題是外債過(guò)重。巴西的經(jīng)濟(jì)環(huán)境決定了巴西的審計(jì)體系包括社會(huì)審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)和國(guó)家審計(jì)，其中，國(guó)家審計(jì)主要是政府的預(yù)算審計(jì)。同時(shí)，巴西的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制決定了社會(huì)對(duì)公司及政府相關(guān)的財(cái)務(wù)信息具有較強(qiáng)的需求，其審計(jì)制度要求審計(jì)部門為社會(huì)公眾提供準(zhǔn)確信息和相關(guān)問(wèn)題的問(wèn)責(zé)結(jié)果。巴西審計(jì)制度的主要特征巴西審計(jì)制度的主要特征是審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)具有司法權(quán)，也就是除了審計(jì)職能外，還具有一定的司法權(quán)限，反映了巴西政府對(duì)法制的強(qiáng)

5、化及重視。這與法國(guó)和意大利等國(guó)的審計(jì)制度相同。巴西的聯(lián)邦審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)是聯(lián)邦審計(jì)法院，于1895年建立，是根據(jù)1891年憲法確立的基本結(jié)構(gòu)。巴西聯(lián)邦審計(jì)法院不僅權(quán)限范圍寬，而且還有對(duì)違法的單位和責(zé)任人進(jìn)行處罰的權(quán)力。根據(jù)巴西憲法，聯(lián)邦各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)及其相關(guān)機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)、金融、預(yù)算、經(jīng)營(yíng)和資產(chǎn)由國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)察，聯(lián)邦審計(jì)法院是協(xié)助國(guó)會(huì)進(jìn)行監(jiān)察的最高審計(jì)機(jī)關(guān)。不過(guò)，聯(lián)邦審計(jì)法院不隸屬于國(guó)會(huì)，也不隸屬于政府和最高法院，而是一個(gè)獨(dú)立的、具有司法職能的審計(jì)機(jī)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)使其可以公正獨(dú)立地行使審計(jì)職能。此外，根據(jù)我們所了解到的圣保羅和里約當(dāng)?shù)厝说恼f(shuō)法，聯(lián)邦審計(jì)法院十分重視發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督及輿論監(jiān)督的作用，他們鼓勵(lì)公民利

6、用專用檢舉電話向?qū)徲?jì)法院舉報(bào)，法院還會(huì)將調(diào)查處理結(jié)果告知舉報(bào)人。同時(shí)，對(duì)于媒體揭露的相關(guān)問(wèn)題，聯(lián)邦審計(jì)法院都會(huì)立案調(diào)查，并將結(jié)果公之于眾。因此，巴西的審計(jì)部門和工作人員非常注重自己的職業(yè)形象。巴西對(duì)我國(guó)審計(jì)制度的啟示根據(jù)前面的分析，巴西審計(jì)制度具有的環(huán)境與我國(guó)的審計(jì)體制環(huán)境是完全不一樣的，也就是說(shuō)，我國(guó)和巴西具有本質(zhì)不同的國(guó)體和政體，我國(guó)審計(jì)體制改革完全照搬巴西模式是絕對(duì)行不通的。但是，巴西審計(jì)制度的基本結(jié)構(gòu)和具體做法可以為我國(guó)審計(jì)體制改革提供一些啟示。我們把巴西的審計(jì)制度和我國(guó)的審計(jì)體制環(huán)境結(jié)合起來(lái)分析，為我國(guó)審計(jì)體制改革提出以下政策建議：首先，在堅(jiān)持黨中央和國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)部門的同時(shí)，盡快引

7、入審計(jì)結(jié)果的問(wèn)責(zé)機(jī)制。審計(jì)體制改革最迫切的問(wèn)題是要解決審計(jì)結(jié)果的問(wèn)責(zé)機(jī)制問(wèn)題。在堅(jiān)持審計(jì)工作的黨領(lǐng)導(dǎo)原則，可從巴西審計(jì)制度借鑒的是必須增強(qiáng)審計(jì)機(jī)構(gòu)的權(quán)力，以提高審計(jì)監(jiān)督的效率，我們建議盡快引入審計(jì)結(jié)果的問(wèn)責(zé)機(jī)制。我們所指的問(wèn)責(zé)機(jī)制是問(wèn)責(zé)程序要成為審計(jì)制度的一部分，審計(jì)機(jī)構(gòu)所查出的問(wèn)題，應(yīng)該有明確的問(wèn)責(zé)程序和信息披露機(jī)制，以增強(qiáng)審計(jì)部門的公信力。我們認(rèn)為，黨中央和國(guó)務(wù)院可以建立審計(jì)署、最高人民法院、公安部、檢察院等部門的協(xié)調(diào)機(jī)制，做到審計(jì)結(jié)果公布與相關(guān)部門立案的協(xié)調(diào)機(jī)制，可以說(shuō)是“審計(jì)借道司法”的改革模式。可以說(shuō)明的是，目前的部分審計(jì)結(jié)果所要求的違規(guī)單位和部門整改的做法，等于是對(duì)違法違規(guī)一種批評(píng)

8、教育，在市場(chǎng)化步伐不斷加快的今天，是難以產(chǎn)生公眾對(duì)審計(jì)監(jiān)督的信任，也不利于政府管理效率的提高。其次，審計(jì)體制改革可改變目前審計(jì)機(jī)關(guān)的行政體系結(jié)構(gòu)，審計(jì)機(jī)關(guān)全部收歸審計(jì)署直管，審計(jì)署直接對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)。目前的行政體系結(jié)構(gòu)，實(shí)際上使審計(jì)署的力量被分散，審計(jì)署與地方政府的利益不一致，導(dǎo)致審計(jì)制度的“尋租”機(jī)會(huì)增加，使審計(jì)監(jiān)督的效力降低。審計(jì)署特派員制度并沒(méi)有改變審計(jì)機(jī)關(guān)的行政體系結(jié)構(gòu)，各地方特派員與當(dāng)?shù)卣穆?lián)系較為緊密，這可能使審計(jì)署的政策和規(guī)定在地方執(zhí)行時(shí)發(fā)生變形。我們建議，審計(jì)署直管審計(jì)部門，各級(jí)政府可以設(shè)立自己的審計(jì)機(jī)構(gòu)，這是政府的內(nèi)部審計(jì)，而審計(jì)署是直接對(duì)黨中央和國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)的機(jī)關(guān)。各級(jí)政府也

9、可以不設(shè)立自己的審計(jì)機(jī)構(gòu)，因?yàn)閷徲?jì)署可以接受各級(jí)政府的委托，對(duì)目標(biāo)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)。這種模式可以在不改變目前的政府結(jié)構(gòu)的情況下，集中審計(jì)部門的力量，增加審計(jì)部門的監(jiān)督權(quán)限，各級(jí)政府直接接受審計(jì)署的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)了黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)各級(jí)政府的有效監(jiān)督。再次，適當(dāng)借助新聞媒體和人民群眾的監(jiān)督力量，可采用立案審計(jì)的做法來(lái)加強(qiáng)審計(jì)對(duì)相關(guān)違法違規(guī)行為的監(jiān)督作用。在我國(guó)政府直接管理新聞媒體和充分發(fā)動(dòng)群眾的政策指導(dǎo)下，可以在不增加審計(jì)人員和部門的情況下，直接提高審計(jì)監(jiān)督的效率，提高審計(jì)部門的知名度，而且，也可以增強(qiáng)人民群眾對(duì)審計(jì)監(jiān)督的信任。審計(jì)部門接受政府委托對(duì)目標(biāo)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)的審計(jì)體制，確實(shí)為政府的行政管理提供了支持。但是，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制不斷轉(zhuǎn)軌的今天，“經(jīng)濟(jì)人”角色轉(zhuǎn)化可能使地方政府對(duì)管理范圍內(nèi)的機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)問(wèn)題進(jìn)行人為的隱瞞，這樣，審計(jì)監(jiān)督就會(huì)出現(xiàn)盲區(qū)，大大降低審計(jì)監(jiān)督的效率