我國(guó)政府購(gòu)買社會(huì)組織居家養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀、問(wèn)題與改進(jìn)路徑

1、我國(guó)政府購(gòu)置社會(huì)組織居家養(yǎng)老效勞現(xiàn)狀、問(wèn)題與改良路徑 摘要：政府購(gòu)置居家養(yǎng)老效勞已成為現(xiàn)代老齡化社會(huì)開(kāi)展的必然選擇。在對(duì)政府向社會(huì)組織購(gòu)置居家養(yǎng)老效勞概念進(jìn)行界定的根底上，對(duì)國(guó)內(nèi)外已有實(shí)踐進(jìn)行梳理，獲得在政府購(gòu)置社會(huì)組織居家養(yǎng)老效勞中，競(jìng)標(biāo)購(gòu)置模式是最優(yōu)模式，政府主導(dǎo)、社會(huì)組織起中堅(jiān)作用，社會(huì)組織建設(shè)需相對(duì)成熟等經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)指出，在我國(guó)政府購(gòu)置社會(huì)組織居家養(yǎng)老效勞過(guò)程中，在安排者、生產(chǎn)者和消費(fèi)者三方分別存在政府購(gòu)置意愿低、社會(huì)組織運(yùn)作機(jī)制面臨困境、消費(fèi)者公民意識(shí)淡薄等問(wèn)題，最后從認(rèn)知和執(zhí)行層面提出加強(qiáng)老人賦權(quán)、促進(jìn)社會(huì)組織獨(dú)立性等對(duì)策，并構(gòu)建包含政府、社會(huì)組織、老年人協(xié)會(huì)等評(píng)估組織、志愿者、社區(qū)

2、工作者和老年人6個(gè)主體的競(jìng)標(biāo)購(gòu)置模式。 關(guān)鍵詞：政府購(gòu)置； 社會(huì)組織； 居家養(yǎng)老效勞 中圖分類號(hào)：C 916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-623X202104-0042-10 一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)，60歲及以上的老年人口占總?cè)丝诘谋壤竭_(dá)10%，或65歲及以上的老年人口這一比例到達(dá)7%時(shí)，那么該國(guó)家或地區(qū)就步入老齡化社會(huì)。1據(jù)第六次全國(guó)人口普查調(diào)查結(jié)果，我國(guó)60歲及以上人口占全國(guó)總?cè)丝诘?3.26%，比2000年人口普查上升2.93%，其中65歲及以上人口占8.87%，比2000年人口普查上升1.91%。2可見(jiàn)，我國(guó)老齡化嚴(yán)重，且老年人口數(shù)量急劇增加。此外，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷開(kāi)展，傳統(tǒng)的家

3、庭養(yǎng)老模式在家庭結(jié)構(gòu)小型化、核心化的開(kāi)展趨勢(shì)下正不斷喪失其優(yōu)勢(shì)；機(jī)構(gòu)養(yǎng)老也難以滿足老年人日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老需求；因此，居家養(yǎng)老成為當(dāng)下我國(guó)老年人養(yǎng)老方式的良好選擇。 居家養(yǎng)老旨在解決老年人養(yǎng)老這一社會(huì)公共問(wèn)題，具有公共效勞特征。所以，政府是我國(guó)居家養(yǎng)老事業(yè)的責(zé)任主體，但政府無(wú)法包辦一切。正如政府失靈理論認(rèn)為：通常情況下政府所提供的公共物品無(wú)法滿足所有人的需求。這就為社會(huì)組織介入居家養(yǎng)老效勞提供了理論依據(jù)。社會(huì)組織不以盈利為目的，是提供公共效勞的重要力量。但我國(guó)公民社會(huì)正處于起步階段，社會(huì)組織自身在運(yùn)作機(jī)制和資源獲取方面存在困境，同時(shí)存在專業(yè)化水平較低、社會(huì)影響力和公信力缺乏等問(wèn)題，導(dǎo)致其所提供的社

4、會(huì)公共效勞仍處于低等化、片面化水平。可見(jiàn)，居家養(yǎng)老效勞的提供需要政府和社會(huì)組織協(xié)同合作。 但由于政府購(gòu)置居家養(yǎng)老效勞正處于起步和探索階段，在實(shí)際購(gòu)置過(guò)程中仍存在職責(zé)分工不明確、監(jiān)督機(jī)制落后等問(wèn)題。為此，本文將具體討論如下問(wèn)題：1政府與社會(huì)組織在提供居家養(yǎng)老效勞的過(guò)程中是如何合作的，其根本模式和運(yùn)作過(guò)程如何？2政府與社會(huì)組織合作供給居家養(yǎng)老效勞的過(guò)程中有哪些經(jīng)驗(yàn)可鑒，有哪些問(wèn)題亟待解決？3如何解決政府與社會(huì)組織合作供給居家養(yǎng)老效勞過(guò)程中存在的問(wèn)題？ 一、相關(guān)概念與理論依據(jù) 一相關(guān)概念界定 1.社會(huì)組織 社會(huì)組織通常又稱為民間組織、非政府組織、非營(yíng)利組織、第三部門、公民社會(huì)、志愿者組織、慈善組織等

5、，其不以營(yíng)利為目的，不同于政府機(jī)關(guān)和企業(yè)組織，其行動(dòng)不是追求剩余利潤(rùn)分配，而是為了完成其特定的使命。3 2.居家養(yǎng)老效勞 對(duì)居家養(yǎng)老效勞的界定引用2021年全國(guó)老齡辦公布的?關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老效勞工作的意見(jiàn)?中的含義：“居家養(yǎng)老效勞是指政府和社會(huì)力量依托社區(qū)，為居家的老年人提供生活照料、家政、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉等方面效勞的一種效勞形式。它是對(duì)傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的補(bǔ)充與更新，是我國(guó)開(kāi)展社區(qū)效勞，建立養(yǎng)老效勞體系的一項(xiàng)重要內(nèi)容。4居家養(yǎng)老效勞的主要內(nèi)容包括為居家的老年人提供生活照料、家政、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉等全方位、多層次的效勞，這些效勞可分為滿足根本需要的效勞和提高生活品質(zhì)的享受性效勞。 3.政

6、府購(gòu)置效勞和政府購(gòu)置居家養(yǎng)老效勞 政府購(gòu)置效勞是政府通過(guò)公共財(cái)政預(yù)算的手段，以契約購(gòu)置的方式，將一些公共效勞事項(xiàng)委托給有資質(zhì)的效勞機(jī)構(gòu)來(lái)為有效勞需求的公眾提供效勞，履行政府效勞群眾的社會(huì)職能的行為；政府購(gòu)置居家養(yǎng)老效勞是以公共財(cái)政預(yù)算為手段，政府作為公共效勞的購(gòu)置方，行使公共權(quán)力，以契約購(gòu)置的方式為老年人提供效勞。 二理論依據(jù) 1.政府購(gòu)置效勞理論 在美國(guó)，“政府購(gòu)置效勞被稱為合同外包。1990年，Gary Hamel和C K Prahalad首次在發(fā)表于?哈佛商業(yè)評(píng)論?的題為?企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力?中提出“外包這個(gè)詞。私營(yíng)部門和非營(yíng)利部門是合同外包特定的使用對(duì)象。5“合同外包的實(shí)質(zhì)是以契約委托的

7、方式，轉(zhuǎn)由民間營(yíng)利或非營(yíng)利組織來(lái)生產(chǎn)與供給，也即原來(lái)由公共部門內(nèi)部以正式命令連鎖結(jié)構(gòu)提供的效勞現(xiàn)在被政府以人民稅收所執(zhí)行的采購(gòu)任務(wù)的方式轉(zhuǎn)移到了組織外部。6其運(yùn)行模式是政府以合同的形式將所需的效勞承包給那些有能力并且能夠提供高質(zhì)量效勞的效勞供給方。7 2.福利主體多元主義理論 Titmuss R最早提出福利主體多元化，他在?福利的社會(huì)分工?中指出，社會(huì)福利是由社會(huì)福利、財(cái)稅福利和職業(yè)福利三者相互配合、共同作用的一個(gè)體系。8Johnson N在其代表作?轉(zhuǎn)變中的社會(huì)福利：福利多元主義的理論與實(shí)踐?中指出，提供集體福利部門應(yīng)包括公共部門、非正式部門、志愿部門和商業(yè)部門。9 二、政府向社會(huì)組織購(gòu)置居

8、家養(yǎng)老效勞的根本模式 一國(guó)外政府購(gòu)置居家養(yǎng)老效勞已有實(shí)踐模式 美國(guó)、英國(guó)和日本等許多國(guó)家的居家養(yǎng)老模式適用于滿足不同居民對(duì)于照顧效勞類型偏好的差異，在一定程度上促進(jìn)靈活化、個(gè)性化的效勞工程的開(kāi)展，由于其整體經(jīng)濟(jì)開(kāi)展水平較高，地方政府大多有能力提供資金支持。政府購(gòu)置居家養(yǎng)老效勞作為他們老年人福利制度中重要的組成局部，對(duì)緩解老齡化所帶來(lái)的一系列社會(huì)問(wèn)題起到了積極的作用。具有代表性的國(guó)外政府購(gòu)置居家養(yǎng)老效勞模式見(jiàn)表1。 二國(guó)內(nèi)政府購(gòu)置居家養(yǎng)老效勞已有實(shí)踐模式 我國(guó)政府購(gòu)置居家養(yǎng)老效勞起步較晚，主要是在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的根底上，在局部地區(qū)先進(jìn)行試點(diǎn)?！熬统鞘姓?gòu)置居家養(yǎng)老效勞而言，當(dāng)前在我國(guó)走在前面的主

9、要有上海市靜安區(qū)、寧波市海曙區(qū)、杭州市下城區(qū)、大連市沙河口區(qū)、青島市市南區(qū)、南京市鼓樓區(qū)，以及蘇州市的薪門街道和天津市、廣州市、重慶市等。10局部典型地區(qū)政策實(shí)行情況和組織運(yùn)行圖見(jiàn)表2、表3。 三國(guó)內(nèi)外政府購(gòu)置社會(huì)組織居家養(yǎng)老效勞經(jīng)驗(yàn)借鑒 1.競(jìng)標(biāo)購(gòu)置模式是最優(yōu)模式 目前政府購(gòu)置公共效勞模式有民辦公助形式性購(gòu)置、公辦私營(yíng)非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)置和公開(kāi)招標(biāo)模式競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)置三種。1民辦公助模式。在該模式中，機(jī)構(gòu)由社會(huì)組織自身設(shè)立，社會(huì)組織承當(dāng)著社會(huì)效勞“生產(chǎn)者和“提供者的職能，政府對(duì)其進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，或者提供經(jīng)費(fèi)保障或補(bǔ)貼。在該模式中，社會(huì)組織不是獨(dú)立的決策主體，實(shí)際上是政府在職能上的延伸。二者不構(gòu)成契約關(guān)系。該

10、模式的優(yōu)點(diǎn)是有利于強(qiáng)化政府對(duì)社會(huì)公共效勞的管理，有利于社會(huì)志愿者的培養(yǎng)，而缺點(diǎn)有三：一是提供者對(duì)購(gòu)置者存在一定依附，具有一定“雇傭色彩，易導(dǎo)致民辦公助的模式流于形式；二是受到“公助的社會(huì)組織得到政府的大力扶持，有利于其開(kāi)展，但對(duì)于沒(méi)有受到政府扶持的社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，那么難以實(shí)現(xiàn)健康開(kāi)展；三是如果缺乏社會(huì)監(jiān)督，政府很可能會(huì)通過(guò)建立自己能控制的社會(huì)組織，以購(gòu)置社會(huì)公共效勞的名義將國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的流失。2公辦私營(yíng)模式。在該模式中，機(jī)構(gòu)由政府設(shè)立，社會(huì)組織直接進(jìn)駐機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理和運(yùn)作，相應(yīng)費(fèi)用都由政府承當(dāng)。該模式的特點(diǎn)是政府和社會(huì)組織是獨(dú)立的法人主體，二者具有契約關(guān)系，社會(huì)公共效勞主要通過(guò)委托方

11、式進(jìn)行。該模式的優(yōu)點(diǎn)是打破了以往完全依靠政府投入的方式，在一定程度上引入了市場(chǎng)機(jī)制，使效勞本錢得以降低，效勞效率得以提高，缺點(diǎn)是政府直接將機(jī)構(gòu)委托給某一個(gè)社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)，缺乏競(jìng)爭(zhēng)性和透明度。3公開(kāi)招標(biāo)模式。在該模式中，有些工程能夠量化，具備市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件，政府將面向社會(huì)公開(kāi)競(jìng)標(biāo)，社會(huì)組織通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)參與公共效勞。該模式的特征是政府和社會(huì)組織是兩個(gè)獨(dú)立的決策主體；社會(huì)公共效勞的購(gòu)置目標(biāo)明確；競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)具有可選擇性；競(jìng)標(biāo)程序是透明公開(kāi)的；有利于實(shí)現(xiàn)本錢最小化、收益最大化。該模式具有三個(gè)優(yōu)點(diǎn)：一是通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)，在質(zhì)和量上有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的社會(huì)組織勝出，有利于改善社會(huì)公共效勞的質(zhì)量，提高公共效勞的效率；二是招標(biāo)透明公

12、開(kāi)，有利于防止腐敗，降低政府本錢；三是能有效實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。11-12 由以上分析可以看出，在社會(huì)組織開(kāi)展成熟的前提下，公開(kāi)招標(biāo)，即競(jìng)標(biāo)購(gòu)置是政府購(gòu)置社會(huì)組織居家養(yǎng)老的最正確模式。 2.政府主導(dǎo)，非營(yíng)利組織起中堅(jiān)作用 在政府購(gòu)置社會(huì)組織居家養(yǎng)老效勞體系中，政府應(yīng)處于“掌舵的主導(dǎo)地位，制定相關(guān)政策法律，對(duì)社會(huì)組織予以引導(dǎo)與資助。正如戴維·奧斯本和特德·蓋布勒提出的“企業(yè)家政府概念，認(rèn)為政府應(yīng)由“劃槳向“掌舵轉(zhuǎn)變13；同時(shí)，要充分發(fā)揮第三組織非營(yíng)利組織等介于政府和市場(chǎng)之間的紐帶作用，協(xié)調(diào)各方資源，運(yùn)作居家養(yǎng)老效勞?？偠灾?，社會(huì)組織與政府的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是契約關(guān)系，而不是行政隸屬關(guān)系。

13、 3.社會(huì)組織建設(shè)相對(duì)成熟 國(guó)外從事居家養(yǎng)老效勞的社會(huì)組織已經(jīng)非常成熟，內(nèi)部職能分工明確，具有健全的法人結(jié)構(gòu)、完整的人力資源管理與流動(dòng)機(jī)制、獨(dú)立的財(cái)會(huì)和審計(jì)制度，專業(yè)水平高，有較強(qiáng)社會(huì)影響力和公信力以及較強(qiáng)的社會(huì)資源調(diào)動(dòng)能力。 4.提高政府供給公共效勞的針對(duì)性 我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化水平還不興旺，城鄉(xiāng)和地域之間存在一定程度差異，因此我國(guó)居家養(yǎng)老效勞的開(kāi)展不能搞“一刀切。各地必須依據(jù)自身開(kāi)展的實(shí)際情況，在充分了解老年人需求的根底上建設(shè)居家養(yǎng)老效勞體系。根據(jù)老年人需求信息等確定效勞內(nèi)容、對(duì)象、方式和購(gòu)置機(jī)制等。另外，既然養(yǎng)老效勞的生產(chǎn)和提供要實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，那么作為效勞承接方的社會(huì)組織

14、就必須按照市場(chǎng)生產(chǎn)的流程來(lái)運(yùn)作，這就要求在生產(chǎn)之前首先要了解效勞對(duì)象根本情況和需求。在各地的購(gòu)置模式探索中，社會(huì)組織通常以公眾需求為導(dǎo)向開(kāi)展活動(dòng)。例如在寧波海曙案例中，為研究和探索居家養(yǎng)老這一新型的養(yǎng)老方式，2004年8月至9月，市老齡辦對(duì)海曙區(qū)的17個(gè)社會(huì)化居家養(yǎng)老效勞試點(diǎn)工作的社區(qū)進(jìn)行了一次居家養(yǎng)老困難家庭狀況統(tǒng)計(jì)和抽樣調(diào)查，并實(shí)地調(diào)研了其中5個(gè)社區(qū)，根據(jù)調(diào)查結(jié)果，海曙區(qū)政府和具體承接效勞的星光敬老協(xié)會(huì)經(jīng)過(guò)屢次商議，確定了以高齡、獨(dú)居等特殊群體老年人為主要效勞對(duì)象，向他們提供以根本生活照料效勞為主的免費(fèi)居家養(yǎng)老效勞。14 三、我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)置居家養(yǎng)老效勞的突出問(wèn)題 在取得一些成果的同

15、時(shí)，正處于起步階段的政府購(gòu)置社會(huì)組織居民養(yǎng)老效勞還存在很多問(wèn)題。薩瓦斯指出，公共效勞的參與者包括安排者、生產(chǎn)者和消費(fèi)者15，在政府向社會(huì)組織購(gòu)置居家養(yǎng)老效勞中，安排者是政府，生產(chǎn)者是社會(huì)組織，而消費(fèi)者是老年人。 一安排者 1.政府向社會(huì)組織購(gòu)置居家養(yǎng)老效勞的意愿低 調(diào)查發(fā)現(xiàn)，上海、寧波、南京等地作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)興旺、城市開(kāi)展成熟的地區(qū)，其當(dāng)?shù)卣幸庠敢灿心芰νㄟ^(guò)開(kāi)展政府購(gòu)置居家養(yǎng)老效勞來(lái)創(chuàng)造新的執(zhí)行亮點(diǎn)。但我國(guó)目前的現(xiàn)狀是城鄉(xiāng)開(kāi)展和地區(qū)開(kāi)展不平衡，各地經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)均衡開(kāi)展，其在執(zhí)政理念上存在差異，很多地方政府仍以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為衡量領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政能力和評(píng)估政績(jī)的主要指標(biāo)，對(duì)于開(kāi)展有補(bǔ)充保障

16、性質(zhì)的政府購(gòu)置居家養(yǎng)老效勞缺乏動(dòng)力。 2.政府購(gòu)置力缺乏 與西方興旺國(guó)家相比，我國(guó)政府對(duì)居家養(yǎng)老效勞的購(gòu)置力還相對(duì)缺乏。比擬各地實(shí)踐模式發(fā)現(xiàn)：首先，各地政府購(gòu)置公共效勞的規(guī)模普遍較小，再投入資金規(guī)模、資金比例上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于西方國(guó)家；其次，政府當(dāng)前購(gòu)置的效勞領(lǐng)域和工程內(nèi)容也較有局限，難以涵蓋整個(gè)老年人群體并充分滿足其效勞需求；再次，政府當(dāng)前效勞購(gòu)置層次較低，大多圍繞生活照料、家政效勞等展開(kāi)，無(wú)力拓展旨在提高和改善社區(qū)老年人生活的高質(zhì)量、多樣性、個(gè)性化的效勞。 3.缺乏制度化的購(gòu)置程序 在西方國(guó)家政府購(gòu)置效勞的過(guò)程中，政府首先要向社會(huì)公布其社會(huì)福利效勞預(yù)算，以及政府購(gòu)置效勞的價(jià)格、數(shù)量等各項(xiàng)質(zhì)量指標(biāo)

17、。然后從事社會(huì)公共效勞的社會(huì)組織通過(guò)競(jìng)標(biāo)，成功者獲得政府撥款，并按照政府的要求執(zhí)行任務(wù)。 4.政府投入資金少且沒(méi)有形成制度化的預(yù)算安排 政府購(gòu)置居家養(yǎng)老的經(jīng)費(fèi)投入少，而且尚未形成穩(wěn)定且制度化的預(yù)算安排。此外，目前能夠享受到政府購(gòu)置效勞的通常僅限于獨(dú)居和困難老人，絕大多數(shù)老人的養(yǎng)老存在的困難仍然無(wú)法得到解決。 5.政府監(jiān)督和評(píng)估體制不完善 政府在購(gòu)置居家養(yǎng)老效勞中本應(yīng)是“監(jiān)督者“制度設(shè)計(jì)和供給者。監(jiān)督是必要的，關(guān)鍵在于把握好監(jiān)管的度。然而當(dāng)前，政府向社會(huì)組織購(gòu)置居家養(yǎng)老效勞中存在監(jiān)管不力的問(wèn)題：1內(nèi)部自身的監(jiān)督管理方面，社會(huì)組織不同于政府部門，在內(nèi)部的管理上擁有自主權(quán)，但現(xiàn)在沒(méi)有科學(xué)的評(píng)估體系，

18、經(jīng)營(yíng)者與監(jiān)管者之間存在信息不對(duì)稱，機(jī)構(gòu)內(nèi)部缺乏有效績(jī)效評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和鼓勵(lì)機(jī)制；2外部主要是政府對(duì)整個(gè)社會(huì)組織隊(duì)伍的監(jiān)督管理方面，社會(huì)組織機(jī)構(gòu)缺少一套有效的、客觀的、科學(xué)的、完整的、可操作的民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支工程的效益評(píng)驗(yàn)體系和實(shí)施方法，一些地方政府又掌握著審批監(jiān)督權(quán)力，很容易在推行購(gòu)置居家養(yǎng)老效勞中滋生腐敗。 國(guó)外對(duì)政府購(gòu)置公共效勞多建立了獨(dú)立、專業(yè)的外部監(jiān)督機(jī)制，如由會(huì)計(jì)事務(wù)所、法律事務(wù)所、專業(yè)調(diào)查公司等專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)政府購(gòu)置公共效勞進(jìn)行審核評(píng)估，這一方面可以使審核評(píng)估機(jī)制更具專業(yè)性、技術(shù)性和科學(xué)性，另一方面也更有利于保持客觀性和公正性。而在我國(guó)大陸，通常由政府內(nèi)部構(gòu)建審核評(píng)估機(jī)制，這容易滋生政府的“

19、尋租行為。另外，很多西方興旺國(guó)家和香港地區(qū)都有相關(guān)文件對(duì)社會(huì)組織機(jī)構(gòu)效勞質(zhì)素的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和具體指標(biāo)、評(píng)估步驟和評(píng)估方法進(jìn)行具體的規(guī)定，但在我國(guó)大陸，僅有少數(shù)城市對(duì)審核評(píng)估的內(nèi)容進(jìn)行了相對(duì)豐富的規(guī)定，與興旺國(guó)家和地區(qū)相比，仍然是比擬粗糙和空泛的。 二生產(chǎn)者 1.運(yùn)作機(jī)制中面臨著困境 其一，民辦機(jī)構(gòu)注冊(cè)成立時(shí)受到雙重管理體制限制。所謂雙重分層管理體制是指社會(huì)團(tuán)體同時(shí)受到登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位兩個(gè)機(jī)構(gòu)的管理。其二，社團(tuán)的活動(dòng)范圍被規(guī)定必須與管理單位的管轄范圍相一致，這實(shí)質(zhì)上是一種嚴(yán)重的控制性管理傾向。政府對(duì)社會(huì)組織具有權(quán)力控制關(guān)系，單方向設(shè)置了較高的法定登記條件、嚴(yán)格但空洞的體制，這使得社會(huì)組織在

20、資源獲取中處于不對(duì)等的地位。此外，組織內(nèi)部也沒(méi)有完善的治理結(jié)構(gòu)，缺乏管理知識(shí)。 2.在資源獲取方面面臨著困境 作為非營(yíng)利組織，社會(huì)組織從外界汲取資源的能力顯得尤為重要。首先，在“政府購(gòu)置，民間運(yùn)作模式中，社會(huì)組織注冊(cè)成立資金大多由發(fā)起者個(gè)人出資，成立后所需資金主要依靠政府購(gòu)置效勞，這種單一的資金來(lái)源制約了其開(kāi)展。其次，在組織人員方面，社會(huì)組織的專業(yè)人才較為缺乏，社會(huì)組織待遇較低也影響了其吸引優(yōu)秀人才。社會(huì)組織在場(chǎng)地、設(shè)備方面也缺少資金支持。 3.從事居家養(yǎng)老的社會(huì)組織屈指可數(shù) 目前，從事居家養(yǎng)老，尤其是專業(yè)居家養(yǎng)老的社會(huì)組織非常少。從而導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的缺乏，政府在購(gòu)置時(shí)無(wú)法從多個(gè)社會(huì)組織中遴選，

21、易形成市場(chǎng)壟斷，導(dǎo)致效勞效率的低下，效勞質(zhì)量難以提升。 4.專業(yè)化水平低 社會(huì)組織中專業(yè)人才的缺乏致使其在提供居家養(yǎng)老效勞時(shí)表現(xiàn)出專業(yè)化水平低的問(wèn)題。首先，由于對(duì)效勞質(zhì)量缺乏嚴(yán)格有效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致不同的效勞主體間效勞質(zhì)量差異較大，而評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的缺失使得提供高質(zhì)量公共效勞的社會(huì)組織不能與提供較低質(zhì)量公共效勞的社會(huì)組織得到有效的區(qū)分，這樣就會(huì)打壓社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老效勞的積極性，限制其專業(yè)化水平的提高。其次是專業(yè)人才的缺乏致使所提供效勞的專業(yè)化水平較低。當(dāng)前社會(huì)組織中參與居家養(yǎng)老效勞的人員主要是那些通過(guò)簡(jiǎn)單培訓(xùn)后的下崗失業(yè)人員和志愿者，前者的專業(yè)素質(zhì)較低而后者大多具有臨時(shí)性的特點(diǎn)，上述因素使得社會(huì)

22、組織參與居家養(yǎng)老效勞的專業(yè)化水平難以提高。 三消費(fèi)者 老年人公民意識(shí)淡薄。 其一，缺乏對(duì)居家養(yǎng)老的監(jiān)督和評(píng)估，缺乏參與政府購(gòu)置居家養(yǎng)老效勞決策過(guò)程的機(jī)制和途徑。表4是利用2021年華北電力大學(xué)調(diào)查組對(duì)我國(guó)居家養(yǎng)老的調(diào)查結(jié)果，對(duì)居家養(yǎng)老中老年人監(jiān)督和評(píng)估的參與度和參與意愿的描述分析。從表中可以看出，參與居家養(yǎng)老監(jiān)督和評(píng)估的老年人比例分別為13.42%和20.08%，而具有參與居家養(yǎng)老監(jiān)督和評(píng)估意愿的老年人比例分別為58.03%和64.45%，可見(jiàn)，目前老年人對(duì)居家養(yǎng)老的監(jiān)督和評(píng)估的參與度很低，但是具有較強(qiáng)的參與意愿。 其二，居家養(yǎng)老效勞的覆蓋面小，城鄉(xiāng)差異大。由圖1可以看出，在所有老年人中，參與

23、過(guò)居家養(yǎng)老的比例僅為9.16%。將老年總體分城鄉(xiāng)進(jìn)行比照分析時(shí)，發(fā)現(xiàn)城市老年人和農(nóng)村老年人參與居家養(yǎng)老的比例都非常低，分別為12.63%和4.60%，農(nóng)村老年人更是比城市老年人少了8.03個(gè)百分比?？傮w來(lái)說(shuō)，我國(guó)目前的居家養(yǎng)老效勞體系的構(gòu)建和開(kāi)展仍處于起步階段，居家養(yǎng)老普及程度低，覆蓋范圍小，在不同地區(qū)開(kāi)展?fàn)顩r不平衡，存在較大差異。 圖1是表4老年人對(duì)居家養(yǎng)老的監(jiān)督和評(píng)估的參與度和參與意愿的更直觀的描述。 四、政府向社會(huì)組織購(gòu)置居家養(yǎng)老效勞的改良路徑 結(jié)合國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)已有經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)政府購(gòu)置社會(huì)組織居家養(yǎng)老效勞的順利開(kāi)展，可從認(rèn)知層面、執(zhí)行層面共同努力。 一認(rèn)知層面 1.增強(qiáng)社會(huì)

24、和民眾對(duì)社會(huì)組織和居家養(yǎng)老效勞的認(rèn)同感 目前政府向社會(huì)組織購(gòu)置居家養(yǎng)老效勞的開(kāi)展遇到的一大障礙就是較低的社會(huì)認(rèn)同度。而社會(huì)的進(jìn)步、開(kāi)展與改革使政府向社會(huì)組織購(gòu)置居家養(yǎng)老效勞成為必然，作為社會(huì)管理者，政府對(duì)促進(jìn)政府購(gòu)置社會(huì)組織居家養(yǎng)老效勞的開(kāi)展具有不可推卸的責(zé)任。因此，首先，政府要轉(zhuǎn)變思想，要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織和居家養(yǎng)老效勞的認(rèn)識(shí)；其次，要加大宣傳力度如利用媒體報(bào)道、板報(bào)櫥窗宣傳、專題雜志總結(jié)等，改善社會(huì)環(huán)境，提高社會(huì)組織和居家養(yǎng)老效勞的社會(huì)認(rèn)同感，獲得公眾的高度信任和理解。 2.加強(qiáng)老人賦權(quán) 賦權(quán)又稱為增權(quán)，是指“個(gè)人在與他人和環(huán)境進(jìn)行互動(dòng)的過(guò)程中，獲得更大的對(duì)生活空間的掌控能力和自信心，以及促進(jìn)

25、環(huán)境資源和時(shí)機(jī)的運(yùn)用，以進(jìn)一步幫助個(gè)人獲得更多能力的過(guò)程。16老年人作為居家養(yǎng)老效勞的消費(fèi)者，其在政府購(gòu)置居家養(yǎng)老效勞中缺乏參與，在消費(fèi)效勞時(shí)多是被動(dòng)消費(fèi)。所以，需通過(guò)以下途徑加強(qiáng)老人賦權(quán)：1引進(jìn)社工專業(yè)人才參與社區(qū)建設(shè)，加強(qiáng)社區(qū)行動(dòng)，有效提高老年人福利建設(shè)的參與和表達(dá)自我意愿的意識(shí)，參與政府購(gòu)置社會(huì)組織居家養(yǎng)老效勞的決策；2幫助老人提高公民和權(quán)利意識(shí)，樹(shù)立主人翁觀念，學(xué)會(huì)主動(dòng)消費(fèi)和享受居家養(yǎng)老效勞，爭(zhēng)取自身多元需求獲得滿足。 二執(zhí)行層面 1.促進(jìn)社會(huì)組織的成熟與開(kāi)展 公開(kāi)競(jìng)標(biāo)模式是政府購(gòu)置社會(huì)組織居家養(yǎng)老效勞的最正確模式。但我國(guó)社會(huì)組織發(fā)育缺乏，運(yùn)營(yíng)困難。而在社會(huì)組織提供居家養(yǎng)老效勞仍處于摸

26、索學(xué)習(xí)的階段，開(kāi)展不穩(wěn)定，還未形成完善的專業(yè)規(guī)那么和行為標(biāo)準(zhǔn)，它們可能會(huì)為了引進(jìn)政府資金，獲得政府扶持而將精力放在采用非正常手段實(shí)現(xiàn)中標(biāo)上，而不是注重員工專業(yè)能力的培養(yǎng)和機(jī)構(gòu)的完善。此外，建立在未成熟機(jī)制上的競(jìng)爭(zhēng)還可能影響社會(huì)組織的團(tuán)結(jié)和共享資源。所以，急需促進(jìn)社會(huì)組織的成熟與開(kāi)展。 2.保持社會(huì)組織自身的獨(dú)立性 我國(guó)非政府組織應(yīng)在與政府建立良好合作關(guān)系的同時(shí)，注重保持自身的獨(dú)立性。政府應(yīng)當(dāng)對(duì)非政府組織參與居家養(yǎng)老保障體系進(jìn)行適度指導(dǎo)，而不應(yīng)該將其作為自己的下屬執(zhí)行部門肆意使喚，讓非政府組織在提供養(yǎng)老效勞方面有自己發(fā)揮的空間和施展自身能力的余地。 3.完善監(jiān)管和評(píng)估機(jī)制，促進(jìn)效勞質(zhì)量提升 完善

27、監(jiān)管機(jī)制，首先要加強(qiáng)政府自律。政府要真正落實(shí)“以民為本，為民效勞的執(zhí)政理念，對(duì)其自身成員行為進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)，在購(gòu)置效勞的過(guò)程中要有章可循，照章辦事；其次，在購(gòu)置社會(huì)組織居家養(yǎng)老效勞過(guò)程中，政府要運(yùn)用動(dòng)態(tài)的方法，主要是通過(guò)定時(shí)對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行評(píng)估和財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行審計(jì)等方法，對(duì)效勞工程的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)管，及時(shí)研究和反應(yīng)過(guò)程中的問(wèn)題；再次，社會(huì)組織要加強(qiáng)對(duì)其自身的監(jiān)管，要建立科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的管理體制，同時(shí)要建立有效的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)表現(xiàn)良好的組織人員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)如升職、獎(jiǎng)金等，鼓勵(lì)組織工作人員努力工作，并增強(qiáng)其對(duì)社會(huì)組織的歸屬感；最后，社會(huì)要加強(qiáng)對(duì)政府和社會(huì)組織的監(jiān)督。社會(huì)公眾是居家養(yǎng)老效勞的受益群體，而且相當(dāng)龐大，如果其

28、參與對(duì)政府和社會(huì)組織的監(jiān)督，一定能夠促進(jìn)政府和民間社會(huì)組織行為的標(biāo)準(zhǔn)化。 除完善監(jiān)管體制外，還要完善評(píng)估體系。評(píng)估體系要明確評(píng)估主體、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和方式。在評(píng)估主體上，除了政府主管部門對(duì)提供方的評(píng)估、提供方的自律性評(píng)估外，還要設(shè)置第三方評(píng)估組織。在評(píng)估內(nèi)容上，包括民間社會(huì)組織是否具備成為政府購(gòu)置居家養(yǎng)老效勞對(duì)象的資質(zhì)，效勞需求、過(guò)程、質(zhì)量、效果等；在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)上，要建立各效勞細(xì)致合理的評(píng)估指標(biāo)體系；在評(píng)估方式上，事前主要采用需求和資質(zhì)評(píng)估法，確定購(gòu)置工程和社會(huì)組織機(jī)構(gòu)，事中主要通過(guò)政府部門抽查、效勞消費(fèi)者反應(yīng)、社會(huì)監(jiān)督和社會(huì)組織機(jī)構(gòu)自律評(píng)估等保證效勞提供方按章辦事；事后主要是依據(jù)合同和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)對(duì)效

29、勞事項(xiàng)的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估。此外，也要在評(píng)估結(jié)果的根底上形成約束鼓勵(lì)機(jī)制，真正發(fā)揮評(píng)估結(jié)果的成效。如購(gòu)置方對(duì)效勞效果好的提供方提供更多的經(jīng)費(fèi)資助，社會(huì)組織對(duì)優(yōu)秀員工進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)等。 三補(bǔ)充競(jìng)標(biāo)購(gòu)置模式圖 結(jié)合國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，競(jìng)標(biāo)購(gòu)置是我國(guó)政府購(gòu)置社會(huì)組織居家養(yǎng)老效勞的最優(yōu)選擇，因此設(shè)計(jì)機(jī)制運(yùn)行圖見(jiàn)圖2。 1.包含主體 在競(jìng)標(biāo)購(gòu)置機(jī)制中，包含政府、社會(huì)組織、老年人協(xié)會(huì)等評(píng)估組織、志愿者、社區(qū)工作者和老人6個(gè)主體。 2.機(jī)制具體運(yùn)行方式 1政府通過(guò)委任和聘請(qǐng)專家，組成專家委員會(huì)，制定購(gòu)置標(biāo)準(zhǔn)并向社會(huì)組織發(fā)布競(jìng)標(biāo)購(gòu)置的消息；2各社會(huì)組織通過(guò)競(jìng)標(biāo)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，最后政府與中標(biāo)的社會(huì)組織簽訂協(xié)議；3中標(biāo)的社會(huì)組織

30、派發(fā)工作人員和發(fā)動(dòng)志愿者向老人提供居家養(yǎng)老效勞；4為了變老人獲取居家養(yǎng)老效勞的被動(dòng)為主動(dòng)，社區(qū)工作者對(duì)老人增強(qiáng)賦權(quán)；5為了保證社會(huì)組織提供的居家養(yǎng)老效勞質(zhì)量，老年人協(xié)會(huì)等評(píng)估組織、政府和老人共同對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。 3.各主體的義務(wù)和權(quán)利 政府向社會(huì)組織發(fā)布信息、選擇社會(huì)組織、與社會(huì)組織簽訂協(xié)議、接受老人的反應(yīng)信息、對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行審核評(píng)估。 社會(huì)組織派發(fā)工作人員和發(fā)動(dòng)志愿者向老人提供居家養(yǎng)老效勞、接受政府和老年人協(xié)會(huì)等評(píng)估組織的審核評(píng)估、接受效勞對(duì)象的反應(yīng)信息。 老年人協(xié)會(huì)等評(píng)估組織對(duì)老人進(jìn)行調(diào)查、接受老人的反應(yīng)信息、對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行審核評(píng)估、向政府反應(yīng)信息。 志愿者向老人提供居家養(yǎng)老效勞。 社區(qū)工作者增強(qiáng)老人賦權(quán)。 老人參與政府決策，獲得賦權(quán)，享受居家養(yǎng)老效勞，向社會(huì)組織、老年人協(xié)會(huì)等評(píng)估組織以及政府反應(yīng)信息。 所使用數(shù)據(jù)來(lái)自于華北電力