加強基層法律服務(wù)所管理應(yīng)當(dāng)解決的問題

1、加強基層法律服務(wù)所管理應(yīng)當(dāng)解決的問題加強基層法律服務(wù)所治理應(yīng)當(dāng)解決的咨詢題基層法律服務(wù)所完成脫鉤改制后，已成為“自愿組合、自我治理、共同出資、共擔(dān)風(fēng)險"的合 伙制社會法律服務(wù)機構(gòu)。經(jīng)過一年多運行，我市基層法律服務(wù)所及英從業(yè)人員總體狀況是: 一方而在主觀方而普適增強了擔(dān)憂心理、求富心理、進(jìn)取心理和期望心理：在客觀方而仍然 同意司法行政機關(guān)和基層人民政府托付，配合當(dāng)?shù)厮痉ㄋ鶇f(xié)助承擔(dān)調(diào)解民間糾紛、普法宣傳、 法律援助、148法律服務(wù)等司法行政工作，參與基層民主法制建設(shè)，但積極性、主動性、責(zé) 任心明顯下落：在自身建設(shè)上大多數(shù)服務(wù)所都改善了硬件設(shè)施，重新選址，裝修辦公房，添 置了新型辦公用具及

2、通訊設(shè)施。另一方面也邸需出各種咨詢題，諸如內(nèi)部分工別明確，業(yè)務(wù) 開展別順暢，辦案質(zhì)量別說究，財務(wù)治理別規(guī)范，卷宗材料別齊全，內(nèi)部人員別團結(jié)，制度 建設(shè)別完善，合伙人員別到位等等。筆者認(rèn)為，加強基層法律服務(wù)所治理已成為迫切議題。 妥善處理和解決這些咨詢題必須加強治理，擺脫目前自上而下對基層法律服務(wù)所治理"缺乏 過硬依據(jù)、缺少必要手段"狀態(tài)，解決好"準(zhǔn)確定位、資格準(zhǔn)入、嚴(yán)格監(jiān)管手段"等三個方而 的咨詢題：一是準(zhǔn)確左位咨詢題?；鶎臃煞?wù)所從誕生起直至如今完成脫鉤改制的十多年 進(jìn)展時刻，其立位向來處在別確切和別延續(xù)的變化狀態(tài)中?；鶎臃煞?wù)所從最初的"

3、;事業(yè) 法人體制”，實行與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府司法所“政事合一”、“合屬辦公”:到按照"國辦發(fā)20xx51號"和 "淸辦函20xx9號"文件精神艱苦地完成脫鉤改制，"別再屬于行政掛靠機構(gòu)或事業(yè)單位，實 行自主執(zhí)業(yè)、自收自支、自我治理、自我進(jìn)展的自律性運行機制，成為符合法律中介服務(wù)行 業(yè)規(guī)制的合伙制執(zhí)業(yè)組織形式"；再到目前張福森部長在全國司法廳（局）長座談會上，要 求從基層法律服務(wù)所立腳社區(qū)、親民近民、服務(wù)便利、收費低廉等特點，以及在滿腳都市低 收入階層和弱勢群體的法律需求等特殊作用動身，將大中都市基層法律服務(wù)工作職能定位在 "以街道社區(qū)

4、為依托，而向基層、而向社區(qū)、而向群眾，提供公益性、非營利性法律服務(wù)" 上，使得基層法律服務(wù)定位在短時刻內(nèi)浮現(xiàn)政策上的反復(fù)性和別延續(xù)性，以及定位本身帶來 的難以把握性和難以操作性。其一，對于"以街道社區(qū)為依托，而向基層、而向社區(qū)"。這一 立位很好理解，是指基層法律服務(wù)要而向最基層，立腳社區(qū)，親民近民，為廣闊公民提供最 便捷的法律服務(wù)，使之成為法制需求滲透到每一社會角降的重要載體。但大伙兒是否意識到, 這一規(guī)定的并且也明確限左了基層法律服務(wù)的活動范圍和執(zhí)業(yè)區(qū)域！試想，目前的社區(qū)法律 需求是否可以滿腳基層法律服務(wù)的基本生存需求？供需是否能達(dá)到基本平衡？在差不多脫 鉤改制

5、的今天，惟獨當(dāng)社區(qū)的法律需求供別應(yīng)求時，基層法律服務(wù)所才有生存的可能，除此 之外只能自生自火。既然這樣，"而向群眾"又從何體現(xiàn)？其二，對于"提供公益性、非營利 性法律服務(wù)”。何為公益性？非營利性？公益乃公共的利益，多指群眾性福利事業(yè)，通常表 現(xiàn)為"使社會廣闊公民獲得利益而別謀求回報”，往往是國家和政府職能的重要體現(xiàn)；非營利 性乃別以贏利和獲得利潤為目的，行為本身注重和追求的是社會利益而非經(jīng)濟利益。所以, 非營利性常與公益性結(jié)伴而行。但"提供公益性、非營利性法律服務(wù)"的左位與脫鉤改制后合 伙制基層法律服務(wù)機構(gòu)的要求相去甚遠(yuǎn)。試想，假如徹

6、底符合公益性、非營利性要求，合伙 制基層法律服務(wù)所將怎么生存？何以為汁？即便能夠符合"收費低廉"要求適當(dāng)收費，又怎么 把握以公益性、非營利性為目的的有償服務(wù)收費標(biāo)準(zhǔn)？雖然"收費低廉"，但"收費低廉"本身 與公益性、非營利性要求是否相互矛盾？其三，對于"滿腳都市低收入階層和弱勢群體的法 律需求"。這一點，在基層法律服務(wù)的職責(zé)中屬于"應(yīng)當(dāng)履行法律援助義務(wù)"一類，而且義務(wù) 有限。除此之外，筆者認(rèn)為，"滿腳都市低收入階層和弱勢群體的法律需求"職責(zé)別應(yīng)當(dāng)由基 層法律服務(wù)所擔(dān)當(dāng)，因為，&

7、quot;滿腳都市低收入階層和弱勢群體的法律需求"在本質(zhì)上屬于法律 援助范疇，屬于政府職能范疇，是應(yīng)當(dāng)由政府發(fā)揮公共職能，經(jīng)過完善法律救濟制度（如大 力進(jìn)展公職律師等）渠道解決的咨詢題，而作為符合法律中介服務(wù)行業(yè)規(guī)制的合伙制基層法 律服務(wù)所及其人員別具備這些社會公共職能。所以，從另外一具角度說，"都市低收入階層 和弱勢群體"也別應(yīng)當(dāng)成為基層法律服務(wù)的對象。二是資格準(zhǔn)入咨詢題?；鶎臃煞?wù)存在 的一具普遍咨詢題是對從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格要求過低，資格準(zhǔn)入沒有提上議事日程。別論是司 法部的59、60號令，依然于8月1日生效的江蘇省合伙基層法律服務(wù)所治理試行方法, 都對從業(yè)人

8、員的執(zhí)業(yè)資格要求過分寬泛。如司法部的60號令第六條規(guī)龍:."具有髙中或中 等專業(yè)以上學(xué)歷：品格良好：軀體健康：擁護憲法，遵守法律,有選舉權(quán)和被選舉權(quán)"的人員, 能夠經(jīng)考試取得基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)資格。寬泛之一：對從業(yè)人員的教冇背景和知識儲 備水平要求過低。盡管學(xué)歷本身并別等于水平和能力，但關(guān)于從事專業(yè)法律服務(wù)、擔(dān)當(dāng)著維 護肖事人合法權(quán)益、維護法律正真的 施、促進(jìn)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟進(jìn)展的專業(yè)人員來說，僅僅具備基礎(chǔ)教育水平是遠(yuǎn)遠(yuǎn)別夠的。人的 受教療水平在一左程度上決定了人的素養(yǎng)水平。由此從這點看，基層法律服務(wù)工作者在起跑 線上就輸給了律師。寬泛之二：對從業(yè)人員的綜合素養(yǎng)要求過于含

9、糊。何為“品格良好”？在 具體實施和考核中有什么大致標(biāo)準(zhǔn)？品格良好的依據(jù)是什么？品格良好的依拯和標(biāo)準(zhǔn)由誰 掌握？品格良好的評價由誰作出？等等，等等，諸這樣類的咨詢題在理論和實踐中都沒有明 確和解決。這樣，導(dǎo)致造成了基層法律服務(wù)人員隊伍總體素養(yǎng)別髙的現(xiàn)狀。三是嚴(yán)格監(jiān)管咨 詢題。總體上，對基層法律服務(wù)所監(jiān)管缺乏有效著數(shù)，集中表如今對違反義務(wù)規(guī)左的執(zhí)業(yè)機 構(gòu)和人員缺乏有力處置手段。盡管司法部的59、60號令和江蘇省合伙基層法律服務(wù)所治 理試行方法，都對執(zhí)業(yè)機構(gòu)和從業(yè)人員的權(quán)利、義務(wù)作了明確規(guī)左，但卻缺乏對執(zhí)業(yè)機構(gòu) 和從業(yè)人員違反義務(wù)規(guī)左的行為處罰規(guī)立，或者差不多設(shè)左的處罰規(guī)左和手段形同虛設(shè)，導(dǎo) 致實

10、踐中治理部門對執(zhí)業(yè)機構(gòu)和從業(yè)人員的嚴(yán)峻違規(guī)違紀(jì)行為缺少有力處置辦法和手段。表 現(xiàn)之一：可以使用的處罰手段畸輕，全然無法達(dá)到懲誡目的。司法部59令第42條、60 號令第55條，分別對執(zhí)業(yè)機構(gòu)的口種行為和從業(yè)人員的19種行為設(shè)左了處罰措施，但 可以使用的處罰手段僅僅限于"由所在地的縣級司法行政機關(guān)予以警告"，而實踐證明，使用 警告手段的效果微乎其微，全然無法達(dá)到懲誡目的。盡管59令在第46條規(guī)泄了“司法 行政機關(guān)對基層法律服務(wù)所實施行政處罰的并且，應(yīng)當(dāng)責(zé)令該所限期整改。期滿仍別能改正， 別宜執(zhí)業(yè)的，由組建單位予以停辦，報請地級司法行政機關(guān)予以注銷"的內(nèi)容，但注銷豈能

11、解決一切咨詢題？執(zhí)業(yè)機構(gòu)注銷后，一是減少了當(dāng)?shù)氐姆煞?wù)資源，削弱了為基層服務(wù)的 力量，二是原有的大多數(shù)從業(yè)人員仍將擇所而居，從事基層法律服務(wù)工作。總體上減少的一 具甚至幾個所，并未從全然上改善基層法律服務(wù)的現(xiàn)狀，因為歸根結(jié)底依然原有的那些人在 執(zhí)業(yè)，除個別根據(jù)59令第45條規(guī)泄處罰的所主任（59令第45條規(guī)立："司法行政 機關(guān)對基層法律服務(wù)所實施行政處罰的，應(yīng)當(dāng)并且追究負(fù)有治理失誤責(zé)任的該所主任的責(zé)任, 嚴(yán)峻者予以撤職或者解聘"）。表現(xiàn)之二：差不多設(shè)左的具有威懾力性質(zhì)條款別便使用。首先 是司法部59令第42條、60號令第55條中設(shè)左的處罰手段："有違法所得的，按

12、照 法律、法規(guī)的規(guī)龍沒收違法所得，并由地級司法行政機關(guān)處以違法所得三倍以下的罰款，但 罰款數(shù)額最高別得超過三萬元"。能夠說，如此的規(guī)左涉及執(zhí)業(yè)機構(gòu)和從業(yè)人員的最切身利 益，是最具威懾力性質(zhì)的條款，惋惜，由于缺乏本條款中所說的配套"法律、法規(guī)的規(guī)左" 這一前置條件，導(dǎo)致此條款成為中看別中用的擺設(shè)。從立法上看，它是一具具有超前意識的 條款，但在實踐中卻亳無價值。其次是60號令中第58條設(shè)左的處分規(guī)立："基層法律 服務(wù)工作者有下列情形之一的，基層法律服務(wù)所應(yīng)當(dāng)賦予開除處分:.”。若此規(guī)左可以別 折別扣執(zhí)行，一部分被開除者將被逐出基層法律服務(wù)領(lǐng)域，因為，60號令

13、第24條規(guī)定， "曾被基層法律服務(wù)所賦予開除處分的"，"司法行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)作岀別準(zhǔn)予執(zhí)業(yè)登記的決左"。 但咨詢題恰恰在于，60號令第58條中所設(shè)左的"開除"一項嚴(yán)厲條款，隨著基層法律服 務(wù)所的改制已歸于無效！因為合伙制法律服務(wù)所除合伙人外，其他人員皆屬聘用，解除合同 （解聘）是常規(guī)手段，誰會去使用得罪人的"開除”手段？更何況，沒有任何條款規(guī)龍"應(yīng)當(dāng) 使用開除手段而規(guī)避別用時應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任"！表現(xiàn)之三：缺乏對別具有執(zhí)業(yè)資格而以基 層法律服務(wù)工作者名義公開執(zhí)業(yè)人員的治理和處罰規(guī)左。實踐中，時常遇到一些別具有執(zhí)

14、業(yè) 資格而以基層法律服務(wù)工作者名義公開執(zhí)業(yè)的現(xiàn)象。對此，盡管聯(lián)合公安、工商部門進(jìn)行查 處，但效果往往別佳，要緊原因是缺乏執(zhí)法和處罰依據(jù)。一方而，違法者吃準(zhǔn)了基層法律服 務(wù)缺乏執(zhí)法和處罰依據(jù)而顯得有恃無恐：另一方面，依法行政的要求使得公安、工商等部門 在缺乏明確執(zhí)法和處罰依據(jù)事情下別能也別敢輕舉妄動而顯得無所適從。綜上所述，筆者認(rèn) 為，加強基層法律服務(wù)治理應(yīng)當(dāng)解決以上三個方面存在的咨詢題，明確對基層法律服務(wù)所的 龍位：提高對基層法律服務(wù)者的執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入要求：加強對基層法律服務(wù)所的治理和監(jiān)督。具體 應(yīng)從四個方而入手：一是加快立法完善規(guī)則。當(dāng)務(wù)之急是立法。要盡快制定岀針對脫鉤改制 后合伙基層法律服務(wù)所的

15、治理規(guī)則。經(jīng)過立法解決如此幾個咨詢題：一是對基層法律服務(wù)所 的準(zhǔn)確定位：二是確龍基層法律服務(wù)者的資格及準(zhǔn)入條件；三是明確基層法律服務(wù)所（者） 的權(quán)利義務(wù)：四是確立正常的資格考試、考核制度，增強人才儲備和流轉(zhuǎn)：五是確左治理工 作原則和辦法：六是明確罰則和法律責(zé)任，做到與別履行義務(wù)行為的一一對應(yīng)；七是規(guī)泄未 盡事宜等的附則。對基層法律服務(wù)左位的指導(dǎo)思想應(yīng)當(dāng)堅持四點："明確業(yè)務(wù)限左范用，允 許競爭自由進(jìn)展，減少數(shù)量操縱規(guī)模，最終接軌逐步消亡?！奔矗涸诿鞔_基層法律服務(wù)所業(yè) 務(wù)范用和執(zhí)業(yè)范用、允許其自由競爭進(jìn)展的基礎(chǔ)上，經(jīng)過別斷減少基層法律服務(wù)所數(shù)量并操 縱其人員進(jìn)展規(guī)模，逐步提高其準(zhǔn)入資格，

16、實現(xiàn)治理上與律師業(yè)的接軌，最終消亡基層法律 服務(wù)所。對基層法律服務(wù)的泄位應(yīng)當(dāng)把握三個原則：一是市場主體原則。既然基層法律服務(wù) 所差不多脫鉤改制為合伙制，在理論上差不多成為獨立的市場主體，那么就應(yīng)當(dāng)允許基層法 律服務(wù)所按照市場規(guī)則自由進(jìn)展，由市場需求來決定其前途和命運，英中并別排除司法行政 機關(guān)對它的引導(dǎo)、規(guī)范和制約：二是區(qū)別于律師原則?；鶎臃煞?wù)與律師服務(wù)的最大區(qū)別 在于"業(yè)務(wù)范用和執(zhí)業(yè)區(qū)域"的限制，之因此受限制，是由設(shè)立者的初衷以及基層法律服務(wù)本 身的缺陷決泄的：設(shè)立者的初衷和本意是立腳基層，方便群眾，拾遺補缺：但隨著律師業(yè)的 別斷進(jìn)展、擴張和滲透，"我國律師

17、制度恢復(fù)之初存在的律師數(shù)量難以滿腳大量基層法律服 務(wù)需求的狀況”已得到全然緩解，基層法律服務(wù)的這種左位優(yōu)勢逐漸減弱，代之以巨大的生 存和競爭壓力，加之基層法律服務(wù)的人員素養(yǎng)總體上無法與律師抗衡，所以假如將基層法律 服務(wù)所辦成第二律師事務(wù)所，其前景算是自取火亡，全然行別通：三是有償服務(wù)、自由競爭 原則。作為市場主體之一，基層法律服務(wù)所應(yīng)當(dāng)脫卸司法行政機關(guān)和基層人民政府給予和托 付的一些職能，別應(yīng)再承擔(dān)調(diào)解民間糾紛、普法宣傳和148法律服務(wù)等司法行政工作，而應(yīng) 象律師一樣，經(jīng)過完成代理行為參與到基層民主法制建設(shè)中去。脫卸掉的那部分司法行政工 作職能，應(yīng)經(jīng)過司法行政工作進(jìn)社區(qū)解決，具體應(yīng)由擔(dān)當(dāng)法律援

18、助的公職律師和司法所人員 共同承擔(dān)。象律師服務(wù)一樣，基層法律服務(wù)實施有償服務(wù)并可不能抹殺英本身內(nèi)在的公益性。 二是加強治理完善監(jiān)督。加強四個層而的治理和監(jiān)督，即行政治理和監(jiān)督，行業(yè)治理和監(jiān)督， 內(nèi)部治理和監(jiān)督，社會治理和監(jiān)督：司法行政機關(guān)經(jīng)過實施資格準(zhǔn)入和制定務(wù)項政策規(guī)章， 把握好"游戲規(guī)則”，當(dāng)好公正執(zhí)法的"裁判員"，協(xié)調(diào)有關(guān)部門為基層法律服務(wù)進(jìn)展制造良好 環(huán)境，以此進(jìn)行治理和監(jiān)督：基層法律服務(wù)工作者協(xié)會則經(jīng)過對基層法律服務(wù)所和工作者的 日常治理和監(jiān)督實行行業(yè)自律，要緊是全面掌握基層法律服務(wù)工作者的執(zhí)業(yè)狀況和思想動態(tài), 抓好培訓(xùn)、維權(quán)，進(jìn)行違法違紀(jì)行為調(diào)查處理，

19、開展區(qū)域合作與交流：基層法律服務(wù)所內(nèi)部 治理和監(jiān)督的要緊降足點是內(nèi)部全而的建章立制以及規(guī)范的執(zhí)行運作，它至少應(yīng)當(dāng)包括：完 善的制度建設(shè)、明確的內(nèi)部分工、團結(jié)的從業(yè)人員、順暢的業(yè)務(wù)開展、保證的辦案質(zhì)量、規(guī) 范的財務(wù)治理、齊全的檔案卷宗、合理的收入分配、良好的納稅行為、自覺的自我約朿等內(nèi) 容，涵蓋了基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)活動的每個層面、環(huán)節(jié)、角降，是基層法律服務(wù)治理的 基礎(chǔ)：社會治理和監(jiān)督要緊是指稅務(wù)、審計、輿論等有關(guān)部門的治理和監(jiān)督。是社會有關(guān)職 能部門從外部對基層法律服務(wù)所的納稅義務(wù)、分配積存等履行狀況和工作者的執(zhí)業(yè)行為、代 理質(zhì)量進(jìn)行跟蹤和監(jiān)督，以保證基層法律服務(wù)所和工作者可以規(guī)范開展活動。

20、以上四種形式 從內(nèi)外部、縱橫向等多方而、多角度構(gòu)成基層法律服務(wù)治理和監(jiān)督的體系，相輔相成，別可 或缺。三是加強教育提髙素養(yǎng)?；鶎臃煞?wù)業(yè)的進(jìn)展前景最終將取決于社會的需求，而在 決泄這種需求的因素當(dāng)中，從業(yè)人員的素養(yǎng)和水平是極其重要的一環(huán)。為此，必須經(jīng)過加強 教育來達(dá)到提髙從業(yè)人員素養(yǎng)、最終實現(xiàn)與律師并軌、成為律師的目的。筆者認(rèn)為，加強教 冇應(yīng)當(dāng)從三個方而入手：一是加強思想政治教育。司法行政機關(guān)、基層法律服務(wù)工作者協(xié)會 以及基層法律服務(wù)所要左期組織和安排思想政治教育活動；經(jīng)過教棄，使基層法律服務(wù)工作 者堅固樹立保障國家法律正真的施和維護當(dāng)事人合法權(quán)益的意識：使其切軀體會到基層法律 服務(wù)是民主法制建設(shè)的重要內(nèi)容，是實踐依法治國的重要工作：扎根基層、面向群眾、服務(wù) 百姓、便民利民是基層法律服務(wù)賴以生存的全然，幸免和杜