一文看懂土地儲(chǔ)備的前世今生

1、.一文看懂土地儲(chǔ)備的前世今生土地儲(chǔ)備的流程主要包括：（1）征購(gòu)，（ 2）儲(chǔ)備，（ 3）供地。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)制度規(guī)范的變遷：2016年 4 號(hào)文規(guī)定， 每個(gè)縣級(jí)以上（含縣級(jí)）法定行政區(qū)劃原則上只能設(shè)置一個(gè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，并要求土地儲(chǔ)備工作只能由納入名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)，各類城投公司等其他機(jī)構(gòu)一律不得再?gòu)氖滦略鐾恋貎?chǔ)備工作。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與城投公司的合作：按照2016 年 4 號(hào)文以及2017 年 87 號(hào)文，土地征收、收購(gòu)、收回涉及的拆遷安置補(bǔ)償服務(wù)可以通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式合作，土地前期開發(fā)需要通過(guò)政府采購(gòu)工程或 PPP。財(cái)政部印發(fā) 地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行） （財(cái)預(yù) 20176

2、2 號(hào)），土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)資金來(lái)源正式開放了“地方專項(xiàng)債”開門。而同樣是今年， 5 月份，財(cái)政部、發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)六部委發(fā)布關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知（財(cái)預(yù)201750 號(hào)），要求“地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)公司，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來(lái)源”；6月份，財(cái)政部發(fā)布關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知（財(cái)預(yù) 201787）號(hào)文，嚴(yán)禁將“儲(chǔ)備土地前期開發(fā)”作為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目；兩大文件共同封住了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資的“后門”?？删庉?7 月 14 日，首批土儲(chǔ)專項(xiàng)債由北京市政府成功發(fā)行，我們認(rèn)為有必

3、然再次回顧一下土地儲(chǔ)備的前世今生，了解清楚什么是土地儲(chǔ)備，土地儲(chǔ)備融資的歷史，以及現(xiàn)有政策潛在的影響。土地儲(chǔ)備的基礎(chǔ)知識(shí)什么是土地儲(chǔ)備？根據(jù) 62 號(hào)文：“土地儲(chǔ)備，是指地方政府為調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用， 依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地 的行為。土地儲(chǔ)備由 納入國(guó)土資源部名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu) 負(fù)責(zé)實(shí)施。”其中，前期開發(fā)涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，要按照有關(guān)規(guī)定通過(guò)公開招標(biāo)方式選擇工程實(shí)施單位。 這也是 87 號(hào)文中， 政府購(gòu)買服務(wù)負(fù)面清單中所涉及到的“儲(chǔ)備土地前期開發(fā)”相關(guān)事項(xiàng)。什么是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)？土地儲(chǔ)備這一行為，

4、只能由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施，同時(shí)按照 62 號(hào)文，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券募集資金， 必須交由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)使用。2001 年 4 月，國(guó)務(wù)院發(fā)布 關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知（國(guó)發(fā) 200115 號(hào)），提出了“有條件的地方政府要對(duì)建設(shè)用地試行收購(gòu)儲(chǔ)備制度”。2007 年由國(guó)土資源部、財(cái)政部、人民銀行出臺(tái)的土地儲(chǔ)備管理辦法（國(guó)土資發(fā) 2007277 號(hào)）對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)進(jìn)行了明可編輯.文規(guī)定： 土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)為市、縣人民政府批準(zhǔn)成立、具有獨(dú)立的法人資格、隸屬于國(guó)土資源管理部門、統(tǒng)一承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲(chǔ)備工作的事業(yè)單位 。土地儲(chǔ)備的運(yùn)作流程土地儲(chǔ)備的流程主要包括征購(gòu)、儲(chǔ)備和供地三個(gè)環(huán)節(jié)。征購(gòu)：土地儲(chǔ)備機(jī)

5、構(gòu)獲取土地的過(guò)程征購(gòu)環(huán)節(jié)是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)取得土地的過(guò)程。根據(jù)土地儲(chǔ)備管理辦法，可以納入土地儲(chǔ)備范圍的土地主要包括：（1 ）新增城市用地的征用征收的 新增城市用地 主要是 已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的集體土地。土地征收方案依照法定程序批準(zhǔn)后，由被征收土地所在地的市、縣級(jí)人民政府予以公告并組織實(shí)施。 被征收土地的 所有權(quán)人、使用權(quán)人 應(yīng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理 征地補(bǔ)償?shù)怯?。（ 2 ）依法收回的國(guó)有土地依法收回的國(guó)有土地，主要包括到期收回、違法使用收回、閑置收回等。市、縣人民政府或國(guó)土資源管理部門依法無(wú)償收回國(guó)有土地使用權(quán)，應(yīng)由當(dāng)?shù)赝恋氐怯?/p>

6、機(jī)關(guān)辦理國(guó)有土地使用權(quán)注銷登記。（3 ）收購(gòu)的國(guó)有土地可編輯.收購(gòu)的國(guó)有土地，主要是指因 實(shí)施舊城區(qū)改建或落實(shí)城市規(guī)劃而需要調(diào)整使用土地 時(shí)依法取得土地的情況。國(guó)土資源管理部門報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，必須對(duì)原土地使用權(quán)人給予合理補(bǔ)償后，才可以收回剩余期限的國(guó)有土地使用權(quán)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)須與原土地使用權(quán)人簽訂土地使用權(quán)收購(gòu)合同，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與土地使用人根據(jù)土地評(píng)估的結(jié)果協(xié)商后確定。對(duì)政府有償收回的土地，應(yīng)由當(dāng)?shù)赝恋氐怯洐C(jī)關(guān)辦理國(guó)有土地使用權(quán)注銷登記。（ 4 ）優(yōu)先購(gòu)買的國(guó)有土地對(duì)于城市房地產(chǎn)交易中存在明顯價(jià)格與價(jià)值不符的情況，即低于市場(chǎng)正常交易價(jià)格進(jìn)行房地產(chǎn)買賣的，當(dāng)?shù)卣梢孕惺?/p>

7、優(yōu)先購(gòu)買權(quán)收回該土地的使用權(quán)，由此收回的土地需要辦理國(guó)有土地使用權(quán)注銷登記。后三種土地收儲(chǔ)可歸總為 存量城市土地的收購(gòu)、 置換、回收 。在收購(gòu)的過(guò)程中，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是對(duì)收儲(chǔ)地塊實(shí)地踏查，進(jìn)行收儲(chǔ)成本核算，并在最后根據(jù)協(xié)議支付補(bǔ)償款。儲(chǔ)備：土地前期開發(fā)相關(guān)的三種土地在儲(chǔ)備環(huán)節(jié)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)將收購(gòu)集中起來(lái)的土地（生地或毛地）進(jìn)行開發(fā)和再開發(fā)，通過(guò)拆遷、平整、歸并整理和基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)（又稱為“一級(jí)開發(fā)”），形成可供出讓和出租的“熟地”。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)將已完成開發(fā)的“熟地”進(jìn)行儲(chǔ)備，等可編輯.待出讓。在該過(guò)程中， 由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)為實(shí)施主體，通過(guò)授權(quán)委托或公開招標(biāo)的方式選定實(shí)施企業(yè)。（1 ）

8、什么是生地？生地是指國(guó)土局 尚未出讓、拍賣、劃撥土地使用權(quán)的土地 。土地儲(chǔ)備管理辦法規(guī)定，對(duì)納入儲(chǔ)備的土地，經(jīng)市、縣人民政府國(guó)土資源管理部門批準(zhǔn)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)儲(chǔ)備土地進(jìn)行前期開發(fā)、保護(hù)、管理、臨時(shí)利用及為儲(chǔ)備土地、實(shí)施前期開發(fā)進(jìn)行融資等活動(dòng)。（2 ）什么是毛地？毛地是指在 城市舊區(qū)范圍內(nèi)，尚未經(jīng)過(guò)拆遷安置補(bǔ)償?shù)韧恋亻_發(fā)過(guò)程、不具備基本建設(shè)條件的土地。實(shí)行毛地出讓的一般實(shí)施步驟可總結(jié)如下：首先，國(guó)土資源管理部門向政府提出收回出讓地塊原國(guó)有土地使用權(quán)并進(jìn)行公開出讓的請(qǐng)示；其次，組織實(shí)施國(guó)有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓工作，原國(guó)有土地使用證和房屋所有權(quán)證作為拆遷補(bǔ)償安置的憑證，不得再行轉(zhuǎn)讓、出租

9、、抵押；最后，受讓人按照當(dāng)?shù)夭疬w安置辦法和出讓合同約定，完成拆遷安置工作后，市、縣國(guó)土資源部門收回拆遷人的國(guó)有土地使用證，房屋管理部門收回原房屋所有權(quán)證，受讓人按規(guī)定申請(qǐng)辦理土地登記，領(lǐng)取國(guó)有土地使用證。（3 ）什么是熟地？可編輯.熟地主要是指經(jīng)過(guò)征地、拆遷和市政基礎(chǔ)設(shè)施投入，可直接用于建設(shè)的土地。前文已經(jīng)提到， 所謂基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)包括： 道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等。但是，生地或者毛地要成為熟地，需要達(dá)到一定的條件（可以用于建設(shè)），比如三通一平（通水、通電、通路和土地平整）、五通一平（通水、通電、通路、通訊、通氣、土地平整）或者七通一平（通給水、通排水、通電、通訊

10、、通路、通燃?xì)狻⑼崃?、土地平整），其中三通一平是最基本的要求。供地：招拍掛供地環(huán)節(jié)又稱為土地交易環(huán)節(jié)， 土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)根據(jù)社會(huì)發(fā)展、城市規(guī)劃和供地計(jì)劃，有計(jì)劃地將儲(chǔ)備土地出讓和出租，獲取收入。 在出讓方式上一般采用市場(chǎng)化程度較高的招標(biāo)、拍賣和掛牌方式 ?？偟膩?lái)說(shuō)，土地儲(chǔ)備運(yùn)作的核心機(jī)構(gòu)是圍繞著土地資源整合專門設(shè)立的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，其本質(zhì)是一個(gè)土地中介，把城市國(guó)有土地（毛地）或鄉(xiāng)村集體土地（生地）進(jìn)行統(tǒng)一的征地、拆遷、安置、補(bǔ)償，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)氖姓涮自O(shè)施建設(shè)，使該區(qū)域范圍內(nèi)的土地達(dá)到“三通一平”、 “五通一平”或“七通一平” 的建設(shè)條件（熟地），再對(duì)熟地進(jìn)行有償出讓或轉(zhuǎn)讓?？删庉?土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)制度

11、規(guī)范的變遷從 1996 年設(shè)立的上海土地發(fā)展中心開始，我國(guó)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了從無(wú)到有再到逐步規(guī)范的過(guò)程，目前全國(guó)已經(jīng)有 2000多個(gè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的制度規(guī)范也同樣是逐步的發(fā)展和完善。（1 ）關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知（國(guó)發(fā) 200115號(hào)）2001 年 4 月，國(guó)務(wù)院發(fā)布 關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知（國(guó)發(fā) 200115號(hào)），規(guī)定有條件的地方政府要對(duì)建設(shè)用地試行收購(gòu)儲(chǔ)備制度，提出有條件的地方政府試行建設(shè)用地收購(gòu)儲(chǔ)備制度。（2 ）土地儲(chǔ)備管理辦法（國(guó)土資發(fā)2007277號(hào)）可編輯.2007 年 11 月，國(guó)土資源部、財(cái)政部、人民銀行發(fā)布土地儲(chǔ)備管理辦法（國(guó)土資發(fā)200727

12、7號(hào)），正式確立了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為土地儲(chǔ)備工作的具體實(shí)施主體的地位，并規(guī)定土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)需經(jīng)市、縣人民政府國(guó)土資源管理部門批準(zhǔn)。（3 ）國(guó)土資源部“兩整治一改革”目標(biāo)的通知2010 年 9 月，國(guó)土資源部下發(fā)通知，明確要求2011 年 3 月底前，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)必須與其下屬和掛靠的從事土地開發(fā)相關(guān)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)徹底脫鉤，各地國(guó)土資源部門及所屬企事業(yè)單位都不得直接從事土地一級(jí)市場(chǎng)開發(fā)。（4 ）關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知（國(guó)土資發(fā)2012162號(hào)）2012 年 12 月國(guó)土資源部、財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布的關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知（國(guó)土資發(fā) 2012162號(hào)）提出了 建立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名錄，加強(qiáng)土