中國城鎮(zhèn)化進程中的土地制度變革

1、中國城鎮(zhèn)化進程中的土地制度變革【摘要】 中國城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴大會產(chǎn)生大規(guī)模的用地需求,因土地問題引發(fā)的矛盾也日益凸顯。本文介紹了中國城鎮(zhèn)土地的基本情況,分析了城鎮(zhèn)化進程中的土地問題，并提出了促進土地改革的建議?！娟P鍵詞】城鎮(zhèn)化，土地制度，改革 一、中國城鎮(zhèn)土地的基本情況城鎮(zhèn)化是隨著社會經(jīng)濟進步而產(chǎn)生的農(nóng)村和城鎮(zhèn)聚集 ，農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉化 ， 城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素、 產(chǎn)業(yè)結構互動和重組的過程。城鎮(zhèn)化意味著城市規(guī)模的擴大和城市人口的增多， 意味著社會投資向工商業(yè)的比重加大。土地作為一種必要的生產(chǎn)要素，由于其本身的稀缺性，也會由農(nóng)用地向建設用地轉化。推進城市化進程，加快城市發(fā)展已成為中國經(jīng)濟發(fā)展的重要內(nèi)

2、容。城市化的發(fā)展必然會使城市數(shù)量增加和用地規(guī)模的擴大。二十一世紀，隨著中國城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，城鄉(xiāng)結合也進入快速發(fā)展的新時期。作為城市與農(nóng)村結合的過渡，城鄉(xiāng)結合是城市的邊緣區(qū)，也是農(nóng)村的邊緣區(qū)，市城鄉(xiāng)用地的焦點區(qū)域和城市擴增的前沿陣地，也是城鄉(xiāng)用地矛盾最為激烈的集中區(qū)。城鄉(xiāng)二元制土地管理制度造成部分地區(qū)無管制，部分地方雙管制等矛盾普遍存在。由此引發(fā)土地利用無序現(xiàn)象十分嚴重，主要表現(xiàn)有：違法占地、亂占亂用、黑市交易、規(guī)劃失控、管理混亂、污染嚴重等等，對城市經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧都產(chǎn)生了嚴重影響。而且城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴大又會產(chǎn)生大規(guī)模的用地需求,因土地問題引發(fā)的矛盾也日益凸顯。如何針對當前城鎮(zhèn)化背景對中

3、國土地制度進行行之有效的變革是我們迫切需要思考和解決的問題。二、城鎮(zhèn)化進程中的土地問題1、土地流轉機制不規(guī)范。 農(nóng)村土地流轉只是一簡略的叫法,全稱是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉。總體原則是平等協(xié)商、依法、自愿、有償。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的是土地的經(jīng)營權,其原有承包關系不變。農(nóng)村土地流轉的根本目的不是把土地集中起來進行規(guī)?；?jīng)營,而是為了解決人多地少的矛盾。規(guī)范的土地流轉機制是實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營的重要條件,因此土地流轉機制是關系到農(nóng)民利益和土地承包責任制的重要問題。當前,中國土地流轉不規(guī)范的現(xiàn)象是比較普遍的。所有權與使用權分離以及發(fā)展中介組織,我們都比較滯后,但它們又是土地使用權市場化流轉的兩大前提。

4、 城鎮(zhèn)化背景下集體建設用地以及自發(fā)地進入市場流轉,但集體建設用地流轉處于自發(fā)和無序狀態(tài),政府相關部門沒有相應的、規(guī)范的管理措施。當前的土地流轉是土地使用權的流轉,土地交易成本過高,不利于土地流轉的推進,我們的土地產(chǎn)權中尚未對土地轉移做出清晰的權屬規(guī)定。由于農(nóng)村干部和農(nóng)民缺乏法律知識,相當一部分農(nóng)民對土地流轉的意識淡薄,農(nóng)村集體組織擅自將土地使用權出讓、轉讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設。由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權內(nèi)涵不明確,導致集體在土地支配上的權利空間過大,土地調(diào)整具有很大的隨意性。2、土地資源的過度使用。土地作為一種不可再生的資源,我們對其利用應該是十分謹慎的。土地用途變更的隨意性、土地權利益主體的多元

5、性等等行為對土地的合理利用是極為有害的。中國的土地利用粗放,地方政府熱衷于進行成本較低的征地。較低的征地補償成本客觀上反而縱容了土地征占,放大了土地需求,建設用地利用卻比較粗放。一些地方政府為了吸引企業(yè)落戶,急于開發(fā)土地資源,忽視了工業(yè)區(qū)、宅基地、居住房屋的整體布局,造成了土地資源的極大浪費。中國土地利用已透支未來,土地出讓金的一次性收取,積聚了極大的金融和社會風險。土地收益的社會分配不公引發(fā)的矛盾也很突出。因此,落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度,提高土地利用率,是城鎮(zhèn)化背景下加快土地制度改革的必經(jīng)途徑。3、一些地方政府強制推行農(nóng)村土地流轉,變相剝奪農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權,嚴重損害

6、了農(nóng)民的合法權益。從古至今,土地都是農(nóng)民最重要的保障條件,那么,土地被征用后,農(nóng)民的保障問題如何解決呢？當前,社會高度關注征地問題就是因為這一制度可能導致農(nóng)民土地權益受到侵害。當前農(nóng)村土地,包括宅基地的土地所有權都屬于村集體,農(nóng)民只擁有使用權,但農(nóng)村土地承包制需要使用權得到長期保障。一些地方政府強制推行農(nóng)村土地流轉,變相剝奪農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權,嚴重損害了農(nóng)民的合法權益。在農(nóng)村土地流轉的過程中,企業(yè)與農(nóng)戶沒有簽訂規(guī)范的合同,參與各方的利益關系怎樣協(xié)調(diào),有很大的不確定性。未通過流轉合同來規(guī)范雙方的權利和義務關系,糾紛隱患較多。另一方面,中國有關農(nóng)村土地流轉的基本法律制度還不完善,使得在農(nóng)村土地流

7、轉中發(fā)生的糾紛處理起來缺乏有力依據(jù)。4、征地范圍寬、征地過程不透明、補償水平低和安置渠道窄是目前中國農(nóng)村征地制度的四個弊端。各地征地補償?shù)姆峙錁藴识疾灰粯?有的是按照戶口,有的是按土地面積,一般來說當?shù)卣畤临Y源管理部門和物價部門會以聯(lián)合下文的形式明確補償標準。補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費等,具體金額要看當?shù)氐慕?jīng)濟狀況,當?shù)貒临Y源部門會通過公告明確補償標準。一些地區(qū)征地補償標準雖有多提高,但補償依然是參考土地的原農(nóng)業(yè)用途,沒有合理體現(xiàn)土地財產(chǎn)權益。三、當前城鎮(zhèn)化背景下做好土地制度改革的建議1、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場是規(guī)范土地

8、市場的需要。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展,農(nóng)村集體建設用地的資產(chǎn)價值已經(jīng)充分地顯現(xiàn)出來。規(guī)范集體建設用地交易行為已成為今后加強農(nóng)村土地管理工作的重要任務。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場是土地管理制度改革的重要舉措,它有利于充分挖掘集體建設用地的巨大潛力,有利于形成統(tǒng)一、開放、有序的城鄉(xiāng)建設用地市場體系。我們要根據(jù)中共十七屆三中全會的精神,調(diào)整優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結構和布局,逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求,允許農(nóng)村集體建設用地和國有建設用地同地同權同價。通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場,可以將農(nóng)村的閑置集體建設用地,提高土地利用效率。我們要推動農(nóng)村經(jīng)營性集體建設用地進入市場,要改革農(nóng)村集體建設用地

9、使用制度,逐步形成反映市場供求關系的土地價格形成機制,充分發(fā)揮市場配置土地的基礎性作用。2、建立集體建設用地定價體系。 按照馬克思的地租理論，土地價格是土地經(jīng)濟價值的反映，是土地權益的體現(xiàn)。與一般商品價格相比，地價同樣受到市場經(jīng)濟環(huán)境、供求狀況的影響；但地價又具有其特殊性，主要表現(xiàn)在:土地由于其位置條件的不同、時間的不同（社會財富的不斷積累對土地產(chǎn)生增值影響）、土地用途的不同、土地收益的不同、土地上權利限定的不同以及土地利用強度的不同。所以可以出臺對集體建設用地的分等定級估價的相關規(guī)定，如集體建設用地估價規(guī)程、集體建設用地分等定級規(guī)程等，為土地綜合整治過程中提供一個政府公布的基準地價依據(jù)，防止

10、出現(xiàn)流轉價格過高或過低問題。3、建立農(nóng)村集體建設用地增值收益分配機制。 集體建設用地流轉后其價格將會大幅度增加，所以要建立起完善的增值收益分配機制，一方面要實現(xiàn)了農(nóng)民的財產(chǎn)權，增加了農(nóng)民資產(chǎn)性收入，尤其保證其按份所得的權利享受。同時由于集體建設用地依托了城市擴張帶來的各種配套設施而產(chǎn)生的增值，所以這一部分增值是全社會進步產(chǎn)生的，應比照國有建設用地，按照“漲價歸公”的原則進行分配。所以在保證農(nóng)民集體獲得流轉金的情況下，政府作為公共利益的代表也應該得到一部分增值收益，“可以設立集體建設用地增值稅”。4、允許農(nóng)村集體宅基地的使用權自由轉讓、抵押和出租，城鎮(zhèn)化背景下推動土地制度改革,我們應該讓農(nóng)民的住

11、房具有和城市居民同等的權益。城鎮(zhèn)化背景下推動土地制度改革,我們應該讓農(nóng)民的住房具有和城市居民同等的權益。因為,農(nóng)民住房的買賣、抵押和出租等行為,沒有影響集體土地產(chǎn)權的屬性。住宅建設用地的集約利用和有效流轉,可以使農(nóng)民和村集體都能從中獲得很大的收入。允許農(nóng)村集體所有的住宅使用權通過出租、轉讓、抵押而進入市場,可以增加了農(nóng)民土地財產(chǎn)收入,也為國有土地所有權提供了在經(jīng)濟上實現(xiàn)的形式。5、給予公平的征地補償實現(xiàn)城鄉(xiāng)增值收益合理分配。 對于征地補償，既不能仍以產(chǎn)值為依據(jù)確定補償標準，也不能將增值收益全額轉移給農(nóng)民，而必須綜合考慮包括農(nóng)民和政府在內(nèi)的征地主體在征地過程中的權利、義務、責任和其所發(fā)揮的作用，

12、協(xié)調(diào)分配增值收益。在分配形式上既可以以貨幣形式支付，也可以分配等值的易于變現(xiàn)的財產(chǎn)性資產(chǎn)；后者可以參考東麗區(qū)的具體做法，而前者則可采取以下兩種方式。 一是以集體建設用地市場的土地價格作為補償標準。在城市規(guī)劃區(qū)外的純農(nóng)區(qū)，失地農(nóng)民可以得到相當于二三產(chǎn)業(yè)用地的地價補償，利益關系比較平衡；而在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，被征地農(nóng)民除得到相當于集體建設用地的地價的補償，還可轉變身份，變?yōu)槌鞘芯用?，直接享受城市化的成果?二是完全按照城市土地市場的價格補償失地農(nóng)民的損失，但由于農(nóng)民因政府調(diào)整土地用途和土地一級開發(fā)而獲得了超出自身土地投入的高額增值收益，需要繳納相當額度的土地增值稅，以稅收的形式體現(xiàn)政府調(diào)整土地用途引起

13、的增值份額。6、建立集體建設用地流轉的市場中介服務體系。 集體建設用地流轉需要建立市場在信息、咨詢、預測、評估、投融資等方面的中介服務系統(tǒng)，使集體土地流轉更加專業(yè)化和市場化，為流轉前、流轉中、流轉后全過程提供綜合配套服務。目前尤其需要建立土地投資經(jīng)營公司、土地評估事務所、土地融資公司、土地保險公司、委托代理公司、土地租賃公司、土地證券公司等中介組織的建立和完善，對于商業(yè)性公司不愿進入的領域，可以成立政策性公司發(fā)揮作用，加大規(guī)模農(nóng)業(yè)開發(fā)和配套基礎設施建設的支持，推動傳統(tǒng)分散農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)化農(nóng)業(yè)轉變。 四、總結 總之,農(nóng)地改革必須堅持依靠農(nóng)民,而土地綜合整治是在當前中國城鎮(zhèn)化發(fā)展一體化形勢下提出來

14、的,它是城鄉(xiāng)溝通的橋梁。在中國城鎮(zhèn)化發(fā)展這個背景下的土地制度改革是產(chǎn)權、征地、集體土地流轉、宅基地、戶籍、社會保障等一系列制度的改革?！緟⒖嘉墨I】1 陳美球.構建小城鎮(zhèn)發(fā)展的土地市場J. 中國改革. 2001(05) 2 葉艷妹,吳次芳主編.土地利用管理M. 地質(zhì)出版社, 20003 陳美球.小城鎮(zhèn)發(fā)展呼吁土地制度改革J. 小城鎮(zhèn)建設. 2001(03) 4 黃毅.城鎮(zhèn)化進程與經(jīng)濟增長相關性分析J. 西南民族大學學報(人文社科版). 2006(04) 5 馮海發(fā)著.農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展探索M. 新華出版社, 2004Commission Hostel) movingly tells the story of her brother and Shen Buqing, Chen Youmin evacuation situations before and af