淺探國有資產(chǎn)管理新體

1、淺探國有資產(chǎn)管理新體一、深刻理解十六大報告確立的國資管理新體制十六大報告在談到深化國有資產(chǎn)管理體制改革時提出： “繼續(xù)調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)的布局和結(jié)構(gòu)， 改革國有資產(chǎn)管理體制， 是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重大任務(wù)。 在堅持國家所有的前提下，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)， 享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一， 管資產(chǎn)和管人、 管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。 關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的大型國有、 基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等， 由中央政府代表國家履行出資人職責(zé)。 其他國有資產(chǎn)由地方政府代表國家履行出資人職責(zé)。 中央政府和省、市（地）兩級地方

2、政府設(shè)立國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。繼續(xù)探索有效的國有資產(chǎn)經(jīng)營體制和方式。 各級政府要嚴(yán)格執(zhí)行國有資產(chǎn)管理法律法規(guī)， 堅持政企分開，實行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離， 使自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。 ” 這一規(guī)定在論述國有資產(chǎn)管理體制改革重要性的基礎(chǔ)上， 從總體思路上勾畫出了下一步國有資產(chǎn)管理新體制。這一體制從五個方面規(guī)定了國有資產(chǎn)管理的新架構(gòu)： 一是明確了國有資產(chǎn)管理主體及其地位， 即分別確立中央與地方兩級政府代表國家管理國有資產(chǎn)、 履行出資人職責(zé)， 享有所有者權(quán)益； 二是確定了不同層次出資人的出資范圍； 三是要求中央與省市兩級地方政府設(shè)立國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)； 四是對國有資產(chǎn)管理與經(jīng)營要實行政企分開

3、， 所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離； 五是要繼續(xù)探索國有資產(chǎn)經(jīng)營體制和方式。這一架構(gòu)從根本上將國有資產(chǎn)管理與經(jīng)營職能相分離， 即政府只負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的管理，履行出資人職責(zé)， 國有資產(chǎn)的經(jīng)營與保值增值職責(zé)則由有關(guān)國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。 對于國有資產(chǎn)經(jīng)營的體制和方式則要求作進(jìn)一步探索。 按照這一精神，有關(guān)學(xué)者進(jìn)一步提出了將國有資產(chǎn)經(jīng)營與使用職能相分離或區(qū)別的思路，即將現(xiàn)行國有的實業(yè)經(jīng)營職能與國有資產(chǎn)保值增值職能加以分離， 將資產(chǎn)經(jīng)營職能分離出來交由專門的國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)承擔(dān)， 而將前者即實業(yè)經(jīng)營職能繼續(xù)留給原。這一設(shè)想與前幾年有關(guān)學(xué)者和國有資產(chǎn)法起草思路相一致。 根據(jù)上述思路，新的國有資產(chǎn)管理經(jīng)營體制即為國有

4、資產(chǎn)管理委員會一資產(chǎn)經(jīng)營公司一生產(chǎn)經(jīng)營“三個層次”的機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成。二、對新體制構(gòu)架中各類機(jī)構(gòu)性質(zhì)與地位的理解在上述體制架構(gòu)中， 國有資產(chǎn)管理委員會是政府部門， 它是政府中專門負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)管理的職能部門。 在過去的體制下， 由于實行計劃經(jīng)濟(jì)體制， 國有經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)主體， 政府各有關(guān)部門都是國有資產(chǎn)某一方面的代表， 其職責(zé)是以國有資產(chǎn)進(jìn)行管理和經(jīng)營， 為社會創(chuàng)造財富。 這些部門都負(fù)有對國有資產(chǎn)進(jìn)行保值增值的責(zé)任。在新體制下，由于實行政企分開，政資分開，一方面政府作為國家管理機(jī)器，應(yīng)服務(wù)與監(jiān)管全社會的經(jīng)濟(jì)和社會活動； 另一方面由于政府設(shè)立統(tǒng)一的管資產(chǎn)、管人、管事相結(jié)合的機(jī)構(gòu)，原各政府部門不再管理經(jīng)

5、營國有資產(chǎn)，對整個國有資產(chǎn)的保值增值也不再承擔(dān)責(zé)任。 此后，國有資產(chǎn)管理工作將集中于一個專門的部門來負(fù)責(zé)。 國有資產(chǎn)管理委員會是適應(yīng)這一要求而設(shè)立的新的政府職能部門。按照這種思路，國有資產(chǎn)管理委員會的總體職能是負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的管理，實現(xiàn)保值增值。 具體職責(zé)應(yīng)包括統(tǒng)一制定國有資產(chǎn)管理規(guī)定， 確定國有資產(chǎn)經(jīng)營方針，代表國資機(jī)構(gòu)與政府其他部門發(fā)生關(guān)系， 分級持有國有資產(chǎn)， 并作為出資人代表，根據(jù)資產(chǎn)管理需要設(shè)立或選擇利用社會經(jīng)營機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)經(jīng)營國有資產(chǎn)， 代表出資人與資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)發(fā)生關(guān)系并監(jiān)督考核其經(jīng)營活動。在新體制架構(gòu)中，國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)是依法設(shè)立或根據(jù)合同授權(quán)負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)經(jīng)營的經(jīng)營機(jī)構(gòu)， 是專門負(fù)責(zé)國

6、有資產(chǎn)經(jīng)營， 實現(xiàn)保值增值的組織， 它們的職責(zé)是以國有資產(chǎn)進(jìn)行投資經(jīng)營活動， 使其保值增值。 例如，從國有資產(chǎn)管理委員會處拿到 100 億元資本，這種資本可以是現(xiàn)金， 也可以是資產(chǎn)或者股權(quán)。 資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)利用上述資產(chǎn)去進(jìn)行投資， 并要對其效果承擔(dān)責(zé)任。 這樣一來，它就成為實實在在的經(jīng)營機(jī)構(gòu)， 一個國有資產(chǎn)經(jīng)營， 盡管它經(jīng)營的是國有資產(chǎn)， 由于實行經(jīng)營，推行市場競爭，要核算投入產(chǎn)出比， 并獲取盈利， 故不再具有政府的地位，不能享有政府部門的相關(guān)權(quán)利。 在與其他國有的關(guān)系中， 他們是國有資產(chǎn)出資人代表，這種代表身份是從國有資產(chǎn)管理委員會授權(quán)時一并受取的。 這樣的機(jī)構(gòu)包括目前的控股公司、 有關(guān)專業(yè)部

7、門改制形成的管理公司、 以及專門的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司、國家投資公司等。在新體制架構(gòu)中的第三類機(jī)構(gòu)是一般國有資產(chǎn)使用或受資。 這類在新的體制架構(gòu)中屬于普通經(jīng)營， 他們根據(jù)合同使用國有資產(chǎn)或者接受國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的投資，利用這種資產(chǎn)或投資進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營營利活動，以其實現(xiàn)利潤回報投資者，經(jīng)營效益好，可以向投資者返還較多的收益， 效益不好可能使使用的資產(chǎn)或投資生產(chǎn)虧損。從目前來看，這類還帶有一定的國有性質(zhì)， 隨著新體制的確立和完善，他們應(yīng)完全走向市場。 他們與國家之間的直接關(guān)系應(yīng)逐步徹底割裂， 完全根據(jù)市場要求進(jìn)行經(jīng)營和盈利活動。三、不同國資機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系按照新的國有資產(chǎn)管理體制架構(gòu)， 三種機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系

8、主要表現(xiàn)為以下兩種情況：第一，國有資產(chǎn)管理委員會與國有資產(chǎn)經(jīng)營公司之間是政府與國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的關(guān)系，具體體現(xiàn)為國有資產(chǎn)授權(quán)與被授權(quán)關(guān)系。 由于國資委是從總量上管理和持有國有資產(chǎn)， 他們不宜具體負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的直接經(jīng)營。 對于國有資產(chǎn)的經(jīng)營職責(zé)應(yīng)通過國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)來具體負(fù)責(zé)。 國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)本身就是實實在在的實體經(jīng)營機(jī)構(gòu)， 故要具體負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的實際經(jīng)營。 他們從國資委將經(jīng)營資產(chǎn)受托下來，進(jìn)行經(jīng)營并要對其保值增值承擔(dān)責(zé)任。 為了強(qiáng)化國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的責(zé)任，對于他們的授權(quán)經(jīng)營要賦予明確的責(zé)任，并實行權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的原則。例如在正常經(jīng)營環(huán)境下， 對其承擔(dān)經(jīng)營的資產(chǎn)每增長一定比例給予何種獎勵， 造成

9、一定損失給予何種處分， 都應(yīng)在合同中作出明確的規(guī)定。 國資委還應(yīng)依據(jù)授權(quán)合同對其進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督、考核和獎懲。第二，資產(chǎn)經(jīng)營公司和生產(chǎn)經(jīng)營之間應(yīng)是投資和被投資或者國有資產(chǎn)使用權(quán)的出讓和受讓人關(guān)系。 這種關(guān)系主要有三種表現(xiàn)形式： 資本經(jīng)營關(guān)系， 資產(chǎn)經(jīng)營公司根據(jù)保值增值要求向生產(chǎn)經(jīng)營投資， 獲取股權(quán)，依據(jù)股權(quán)參與管理， 行使權(quán)利，包括對經(jīng)營方針提出意見，參與負(fù)責(zé)人的決定，參與收益分紅等，當(dāng)快速擴(kuò)張或經(jīng)營不善時， 及時進(jìn)行追加投資或?qū)⑵涑钟械墓蓹?quán)部分或全部賣出。 在此關(guān)系中，資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)對國家投資擁有股份的不再有“行政隸屬關(guān)系”， 它只是以股權(quán)的方式“履行出資人職責(zé)”。 按照國務(wù)院發(fā)展研究中心陳清泰

10、同志提出的意見，他們只能依照公司法以股東的方式行使權(quán)利，不能既是“老板”，又當(dāng)“婆婆”。即便是大股東，也沒有超越公司法干預(yù)的權(quán)利。對于尚未改制的，是國資使用權(quán)出讓與受讓關(guān)系。 資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)代表國有資產(chǎn)所有者將資產(chǎn)交給使用，履行出資人相關(guān)權(quán)利義務(wù)， 包括選拔經(jīng)營者并對及經(jīng)營者的經(jīng)營資產(chǎn)效益進(jìn)行考核和獎懲， 同時積極推行這類國有的股份制改造， 逐漸將其轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞葜疲箖烧哧P(guān)系向第一種關(guān)系轉(zhuǎn)化。 對于國有獨資公司， 應(yīng)是一種特殊的國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)， 對于這類機(jī)構(gòu)要通過適當(dāng)方式將其國資經(jīng)營職能和實業(yè)經(jīng)營職能相分離，否則就難以從根本上解決目前存在的責(zé)權(quán)不一致問題。四、新體制運行的前提條件上述體制架構(gòu)是

11、根據(jù)我國國有和國有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀和適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求提出來的。實行這一架構(gòu)，需要對現(xiàn)行格局和利益關(guān)系作出較大調(diào)整。為此，建立這種新的體制架構(gòu)既要循序漸進(jìn)， 也需要具備一定的前提條件。 這種條件主要包括以下方面： 第一，要使政府的社會管理職能和國資所有者職能相分離， 即實行政資分開。 這一分開要求在設(shè)立國資委的同時， 將現(xiàn)行政府部門中國資管理職能與社會管理職能徹底分離， 這些機(jī)構(gòu)在以后的職能中不再具有國資管理與經(jīng)營職能，制定政策、進(jìn)行監(jiān)管，行使職權(quán)應(yīng)對一般和有國資的一視同仁。與此同時，新設(shè)的國有資產(chǎn)管理部門則成為政府管理國資的統(tǒng)一和唯一機(jī)構(gòu)， 中央與地方均如此。第二，新設(shè)的國資管理委員會應(yīng)按十六

12、大要求實行政企分開， 專門行使國資管理的政府職能， 而將國有資產(chǎn)經(jīng)營職能通過專門的經(jīng)營機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。 第三，要使國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的投資經(jīng)營職能與國資“使用”職能分開， 使其成為專門的國有資產(chǎn)投資經(jīng)營機(jī)構(gòu)， 主要負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的投資經(jīng)營和使用權(quán)出讓， 與使用和受資單位發(fā)生關(guān)系。 分離后的國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)專司國資資本運作， 不再從事實業(yè)經(jīng)營， 即使對于經(jīng)營與使用相結(jié)合的集團(tuán)公司， 也要通過適當(dāng)方式將兩種職能分開， 目前實在不能分開的公司， 可采取內(nèi)部分開的方式以明確責(zé)任。 第四，要將原一般國有的國有資產(chǎn)保值增值職能分離出去。 現(xiàn)有的普通國有在舊體制下被賦予了兩種職能， 一種是實業(yè)經(jīng)營職能， 它以其實業(yè)

13、經(jīng)營服務(wù)于社會， 獲得利潤，以維護(hù)的生存和發(fā)展； 另一種是國有資產(chǎn)的保值增值職能， 由于這類是由國家投資設(shè)立， 國家在設(shè)立后， 其投資者地位便虛擬化， 從而將代表國資的職能連同保證國有資產(chǎn)保值增值的職能一并賦予， 從而使這類背上了沉重的保值增值負(fù)擔(dān)。在一般的非國有，經(jīng)營獲利只要按合同或章程將其分配給投資者即可，而對于國企， 國家并不期望其投資回報， 而希望這部分收益繼續(xù)在滾動。 與此同時，經(jīng)營者與職工利益在出資人代表不到位的情況下呈剛性， 這便形成國資保值增值的強(qiáng)大壓力與經(jīng)營者和職工利益剛性之間的矛盾。 為此，實行上述新體制要在建立國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的同時， 將一般國有對國有資產(chǎn)保值增值的職能分離出去，使他們放下包袱，回歸普通經(jīng)營組織的角色。這樣一來，他們便可專心地進(jìn)行實業(yè)經(jīng)營，依法將其收益回報投資者， 而不必再為國有資產(chǎn)的保值增值和非正常流失承擔(dān)責(zé)任。由于這種分離有國資經(jīng)營機(jī)構(gòu)作為出資人身份的到位相配合，不僅不會加大國資的流失， 反而因