PPP模式中社會資本方退出機(jī)制的必要性和可行性研究

1、PPP模式中社會資本方退出機(jī)制的必要性和可行性研究發(fā)布時間：2015-08-13北京德恒（溫州）律師事務(wù)所邢容提要：PPP在我國面臨著簽約率低的尷尬，探其原因，完善的社會資本方退出安排應(yīng)當(dāng)是社會資本方參加PPP項(xiàng)目“盛宴”不可或缺的重要保障。我國的PPP政策目前存在重框架性規(guī)定、輕細(xì)化調(diào)整的傾向。而實(shí)踐中對社會資本方退出方式的限制性做法，凸顯出手段單一、簡單，缺乏創(chuàng)新性的特點(diǎn)。與此同時，單一社會資本方的企業(yè)生存周期、社會資本方聯(lián)合體參與PPP項(xiàng)目的優(yōu)勢和階段關(guān)注，PPP項(xiàng)目融資的鮮明特色等，均反映了社會資本方在PPP退出機(jī)制安排方面的現(xiàn)實(shí)需求。因此，以退出限制的實(shí)質(zhì)目

2、的為導(dǎo)向的退出條件設(shè)置，體現(xiàn)了政府方和社會資本方雙方的關(guān)注；而資本市場、專業(yè)PPP股權(quán)交易市場等多渠道、多樣化的社會資本方退出途徑，有助于促進(jìn)不同社會資本方積極參與PPP盛宴。關(guān)鍵詞：PPP社會資本方退出機(jī)制政府和社會資本合作模式（Public-PrivatePartnership，簡稱PPP），不同的國家和國際組織對其的定義均存在程度不等的差異。我國目前通常采用財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知（財(cái)金201476號，以下簡稱76號文）的定義。即“政府和社會資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的

3、大部分工作，并通過使用者付費(fèi)及必要的政府付費(fèi)獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化?！本臀覈F(xiàn)狀而言，PPP項(xiàng)目目前呈現(xiàn)冰火兩重天的典型特征，一方面以財(cái)政部為首的國家各部委及地方政府密集發(fā)文，力推PPP項(xiàng)目，一方面卻面臨著簽約率低的現(xiàn)實(shí)。國家發(fā)展改革委投資司副司長羅國證實(shí)，去年國家提出的超過1.6萬億的80個PPP項(xiàng)目單中，“全國各地大致有10%-20%簽訂了合同?！眎針對這一現(xiàn)狀，不同政府官員和學(xué)者從多個角度進(jìn)行了解讀。但對社會資本方限制因素過多、限制方式單一的退出機(jī)制，卻較少提及。筆者認(rèn)為，完善的社會資本方退出機(jī)制是社會資本方參加PPP項(xiàng)目“盛

4、宴”不可或缺的重要保障；放寬市場準(zhǔn)入門檻和健全市場退出機(jī)制，是建立健全PPP機(jī)制的重要組成部分。本文擬就我國PPP模式中社會資本方退出安排的政策和實(shí)踐現(xiàn)狀，完善退出機(jī)制的現(xiàn)實(shí)意義和途徑展開論述，希望對我國PPP模式的規(guī)范持續(xù)發(fā)展有所助益。一、我國PPP模式中社會資本方退出機(jī)制的政策和實(shí)踐現(xiàn)狀分析（一）國務(wù)院和各部委：退出機(jī)制有明確的框架性規(guī)范2014年11月26日，國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見（國發(fā)201460號，以下簡稱60號文）中，對“建立健全政府和社會資本合作（PPP）機(jī)制”從四個方面進(jìn)行了規(guī)范，其中“健全退出機(jī)制”是重要的組成部分。60號文明確要求：“政府要與

5、投資者明確PPP項(xiàng)目的退出路徑，保障項(xiàng)目持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行?！眹野l(fā)展改革委為貫徹國務(wù)院60號文精神，隨即發(fā)布了關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見（發(fā)改投資20142724號，以下簡稱2724號文）。在2724號文的“加強(qiáng)政府和社會資本合作項(xiàng)目的規(guī)范管理”部分，將“退出機(jī)制”作為重要的一環(huán)予以規(guī)范，并提出政府方要“依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道?！倍鴩野l(fā)展改革委2724號文附件2政府和社會資本合作項(xiàng)目通用合同指南中，對社會資本方退出安排以“合同的轉(zhuǎn)讓”進(jìn)行了概括性規(guī)范，指出“項(xiàng)目合同應(yīng)約定合同權(quán)利義務(wù)是否允許轉(zhuǎn)讓；如允許轉(zhuǎn)讓，應(yīng)約定需滿足的條件和程序。

6、”的意見，將具體細(xì)節(jié)全部留有政府方和社會資本方協(xié)商確定。2014年9月23日，財(cái)政部下發(fā)了關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知（財(cái)金201476號，以下簡稱76號文），并在“細(xì)化完善項(xiàng)目合同文本”部分，明確提出“地方各級財(cái)政部門要會同行業(yè)主管部門協(xié)商訂立合同，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目的功能和績效要求、付款和調(diào)整機(jī)制、爭議解決程序、退出安排等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，積極探索明確合同條款內(nèi)容。”同年12月30日，財(cái)政部又下發(fā)了關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知（財(cái)金2014156號，以下簡稱156號文），在“切實(shí)遵循PPP合同管理的核心原則”部分，明確提出了“兼顧靈活”的原則，并要求“合理設(shè)置一些關(guān)于

7、期限變更（展期和提前終止）、內(nèi)容變更（產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整、價格調(diào)整等）、主體變更（合同轉(zhuǎn)讓）的靈活調(diào)整機(jī)制，為未來可能長達(dá)20-30年的合同執(zhí)行期預(yù)留調(diào)整和變更空間?！睉?yīng)當(dāng)講，社會資本方的退出機(jī)制安排已經(jīng)納入為國家和各部委關(guān)于PPP機(jī)制的應(yīng)有內(nèi)容，列入PPP合同管理和文本的重要組成部分，成為PPP合同的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，并提出了退出機(jī)制的框架性要求。（二）地方政府及其政府部門：重準(zhǔn)入保障，輕退出安排為貫徹國務(wù)院及財(cái)政部等各部委關(guān)于PPP的精神，許多地方政府和財(cái)政廳等政府組成部門相繼出臺了推廣運(yùn)用PPP模式的指導(dǎo)意見或?qū)嵤┮庖?。在這些指導(dǎo)意見或?qū)嵤┮庖娭校胤秸畬ι鐣Y本方退出機(jī)制方面，主要表現(xiàn)為如下幾

8、種：一是缺乏社會資本方退出機(jī)制的單獨(dú)規(guī)定。如湖南省財(cái)政廳關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見（湘財(cái)金201449號）等。二是在PPP合同管理部分沿用財(cái)政部76號文的框架性表述。如河南省人民政府關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見（豫政201489號）和安徽省財(cái)政廳關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式的意見（財(cái)金20141828號）等。三是PPP合同管理部分和退出機(jī)制安排并重。如浙江省人民政府辦公廳關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見（浙政辦發(fā)20159號），除了在合同管理部分沿用財(cái)政部76號文框架性規(guī)范外，還單獨(dú)設(shè)置了“健全退出機(jī)制”一節(jié)，該內(nèi)容主要是在出現(xiàn)不可抗力、違約

9、或者項(xiàng)目終止等情形下，政府方臨時接管或移交的退出安排，側(cè)重于社會資本方非正常情形下的退出機(jī)制安排。再如，鄭州市人民政府關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作(PPP)模式的實(shí)施意見（鄭政201528號）在體例上單設(shè)“退出機(jī)制”一節(jié)，除社會資本方非正常退出機(jī)制內(nèi)容外，還外加了發(fā)展改革委2724號文的相應(yīng)內(nèi)容?？傮w來看，地方政府和其組成部門關(guān)于PPP模式的指導(dǎo)或?qū)嵤┮庖?，多為國?wù)院和各部委政策精神的貫徹。在細(xì)化方面，側(cè)重于PPP操作流程的規(guī)范以及政府審批、土地供應(yīng)、稅收優(yōu)惠、融資支持等配套政策，強(qiáng)化吸引社會資本參與PPP項(xiàng)目；而對社會資本方退出機(jī)制的安排，偏重于非正常情形下的臨時接管等，對正常情形下社會資

10、本方的退出方面，規(guī)范和細(xì)化較少新意。（三）財(cái)政部PPP項(xiàng)目合同指南（試行）中“股權(quán)變更限制”的分析財(cái)政部在PPP項(xiàng)目合同指南（試行）“編制說明”中，明確提出編制本指南，是“幫助PPP項(xiàng)目各參與方全面系統(tǒng)地認(rèn)識PPP項(xiàng)目合同，指導(dǎo)合同的訂立和履行?！本蜕鐣Y本方退出機(jī)制內(nèi)容而言，集中規(guī)定于在第二章第十節(jié)“股權(quán)變更限制”。雖然該指南認(rèn)識到“對于股權(quán)變更問題，社會資本和政府方的主要關(guān)注點(diǎn)完全不同，合理地平衡雙方的關(guān)注點(diǎn)是確定適當(dāng)?shù)墓蓹?quán)變更范圍和限制的關(guān)鍵?！钡途唧w內(nèi)容而言，更多體現(xiàn)了政府方的關(guān)注，大致體現(xiàn)出如下三大特征：1、股權(quán)變更限制的適用范圍廣泛基于國內(nèi)外的PPP實(shí)踐，該指南股權(quán)變更限制的適用

11、范圍包括三方面內(nèi)容：一是社會資本方在項(xiàng)目公司中的股權(quán)變更、社會資本方本身的股東尤其是控股股東的變更、甚至包括可能因其社會資本方控股股東變更的股權(quán)變更；二是涵蓋了普通股、優(yōu)先股以外的股份相關(guān)權(quán)益變更，將股份上可能附著的表決權(quán)或一致行動安排等其他相關(guān)權(quán)益以及債轉(zhuǎn)股或可能的影響表決權(quán)的債權(quán)監(jiān)督權(quán)變更等內(nèi)容一并納入廣義的股權(quán)變更限制范圍；三是單獨(dú)設(shè)置了股權(quán)變更限制的“兜底條款”，即“其他任何可能導(dǎo)致股權(quán)變更的事項(xiàng)”。該股權(quán)變更限制的適用引申到社會資本方股權(quán)結(jié)構(gòu)及可能影響其股權(quán)結(jié)構(gòu)的事項(xiàng)，并將股權(quán)權(quán)益最大限度地進(jìn)行了擴(kuò)張解釋，適用范圍及其廣泛。2、股權(quán)變更限制的方式單一與廣泛的股權(quán)變更限制適用范圍相比較

12、，限制方式卻呈現(xiàn)簡單單一的特征。該指南對于社會資本方股權(quán)變更的限制方式，以鎖定期為主，并將之視為“股權(quán)變更限制的最主要機(jī)制”，另外附之于特定主體禁入機(jī)制，以達(dá)到股權(quán)變更限制的目的。3、股權(quán)變更限制的主體不對等這一特征主要體現(xiàn)在兩方面，一方面是政府方豁免股權(quán)變更限制，具體為“如果政府參股了項(xiàng)目公司，則政府轉(zhuǎn)讓其在項(xiàng)目公司股權(quán)的不受上述股權(quán)變更限制?！绷硪环矫嬖谏鐣Y本方股權(quán)變更的場合，政府方則以公共利益監(jiān)督者的身份行使單方面事先審核權(quán)。政府方在PPP項(xiàng)目實(shí)施中監(jiān)督者和參與者的雙重身份，本身就是國際社會公認(rèn)的PPP模式的一大難點(diǎn)。在PPP合同中政府方的股權(quán)變更限制豁免和單方審核權(quán)，無疑增加了社會資

13、本方退出安排的難度。（四）我國PPP模式中社會資本方退出機(jī)制的實(shí)踐現(xiàn)狀分析受國家和各部委的框架性規(guī)定以及財(cái)政部PPP項(xiàng)目合同指南（試行）等影響，在實(shí)踐中社會資本方正常退出機(jī)制的匱乏和不足更為明顯。主要表現(xiàn)為：1、PPP合同法律關(guān)系下的社會資本方退出退化為變相的政府方審批權(quán)從政府方而言，PPP模式是政府從公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給方，通過引入市場機(jī)制，與社會資本合作，向購買方轉(zhuǎn)變的重大制度安排。政府方既是公共產(chǎn)品或服務(wù)的購買者，也是承擔(dān)法定職責(zé)的監(jiān)督者，具有與其他民事合同相區(qū)別的濃重色彩。當(dāng)過分忽視社會資本方的利益安排或關(guān)注，簡單地將股權(quán)變更轉(zhuǎn)換為單方事先同意條款時，政府方無疑具有了公權(quán)力性質(zhì)的單方審

14、批權(quán)。如漳州市東墩污水處理廠（一期）項(xiàng)目特許經(jīng)營協(xié)議約定：“未經(jīng)甲方事先書面同意，乙方不得出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、質(zhì)押本項(xiàng)目的資產(chǎn)，也不得在上述資產(chǎn)、權(quán)利和利益上設(shè)置任何留置權(quán)或擔(dān)保權(quán)益或者以其它方式處置這些資產(chǎn)、權(quán)利或利益?！眎i再如寧鄉(xiāng)縣東城區(qū)污水處理廠PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營協(xié)議17.1約定：“乙方應(yīng)在公司章程中作出規(guī)定，確保在協(xié)議生效日之后至運(yùn)營期結(jié)束的最后一日，未經(jīng)甲方同意股東都不得將股權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，股權(quán)比例亦不得變更?！?4.2.1約定：“未經(jīng)甲方事先書面同意，乙方不得出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、質(zhì)押本項(xiàng)目的資產(chǎn)，也不得在上述資產(chǎn)、權(quán)利和利益上設(shè)置任何留置權(quán)或擔(dān)?！眎ii2、社會資本方多以非正常方式退出股

15、權(quán)變更限制的上述諸多不足，加上PPP合同體系之間的傳導(dǎo)性和交叉性，尤其是融資合同的股權(quán)變更限制等內(nèi)容，使得社會資本方很難以正常方式退出，常伴隨著其他違約或風(fēng)險負(fù)擔(dān)方式，通過政府方回購、項(xiàng)目擱置方式解決或以仲裁、訴訟等高成本、非正常方式退出。iv二、完善PPP模式社會資本方正常退出機(jī)制是市場機(jī)制發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求PPP模式強(qiáng)調(diào)政府方和社會資本方的長期合作關(guān)系，然而這種長期合作關(guān)系非指單一的社會資本方。政府購買公共產(chǎn)品和服務(wù)的PPP創(chuàng)新體制，本身就是引入市場機(jī)制的結(jié)果。健全的市場機(jī)制，需要寬松的市場準(zhǔn)入門檻，也需要來去自由的退出安排。（一）單一社會資本方的企業(yè)生存周期影響長期合作伙伴關(guān)系PPP模式濫觴

16、于特許經(jīng)營管理，其合作期限雖因具體PPP模式的不同而期限各異，但一般都長達(dá)10年到30年。我國2015年6月1日起施行的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法第六條規(guī)定：“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、所提供公共產(chǎn)品或服務(wù)需求、項(xiàng)目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長不超過30年。對于投資規(guī)模大、回報(bào)周期長的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目（以下簡稱特許經(jīng)營項(xiàng)目）可以由政府或者其授權(quán)部門與特許經(jīng)營者根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，約定超過前款規(guī)定的特許經(jīng)營期限?！币簿褪钦f，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營的期限在特殊情況下可以超過30年。而上述特許經(jīng)營期限遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過我國企業(yè)的平均生存時間。根據(jù)國家工

17、商總局企業(yè)注冊局、信息中心于2013年9月發(fā)布的全國內(nèi)資企業(yè)生存時間分析報(bào)告顯示：“多數(shù)行業(yè)生存危險期為第3年。從不同行業(yè)壽命眾數(shù)（某一時段退出市場的企業(yè)壽命值之中出現(xiàn)次數(shù)最多的數(shù)值）來看，大部分行業(yè)企業(yè)的壽命眾數(shù)為三年。即，企業(yè)成立后的第三年為企業(yè)生存的危險期。其中，農(nóng)林牧漁業(yè)、制造業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)生存危險期均在一年以內(nèi)，即成立當(dāng)年死亡數(shù)量最多；采礦業(yè)、電力熱力燃?xì)饧八纳a(chǎn)業(yè)生存危險期為企業(yè)成立后的第五年，即企業(yè)成立后的第五年退出市場量最多?！眝而這一調(diào)查結(jié)果顯示的水利、環(huán)境、電力、熱力、公共設(shè)施管理業(yè)等行業(yè)，又多為PPP模式推廣運(yùn)用的重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域。我

18、國內(nèi)資企業(yè)如此，不少國外企業(yè)也與我國類似?！懊绹?cái)富雜志的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，美國62%的企業(yè)壽命不超過五年，只有2%的企業(yè)能存活50年。日本日經(jīng)實(shí)業(yè)的調(diào)查顯示，日本企業(yè)平均壽命為30年；日本百強(qiáng)企業(yè)一書記錄了日本百年間的企業(yè)變遷史，在百年中，始終列入百強(qiáng)的企業(yè)只有一家。貝塔斯曼（Bartelsman）等人通過對10個經(jīng)合組織（OECD）國家的數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，20%-40%的企業(yè)在最初兩年之內(nèi)就會退出市場，40%-50%的企業(yè)可生存七年以上?！眝i而國家發(fā)展改革委2724號文等部委文件均明確規(guī)定，開展政府和社會資本合作的意義，在于創(chuàng)新投融資機(jī)制，拓寬社會資本投資渠道，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)生動力；推動各類資本

19、相互融合、優(yōu)勢互補(bǔ)，促進(jìn)投資主體多元化，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)；理順政府與市場關(guān)系，加快政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。因此，推廣運(yùn)用PPP模式，沒有也不可能要求社會資本方均為百年老店。即便是社會資本方中的大型央企、國企及上市公司，也無法做到從事某一主業(yè)而長期不進(jìn)行發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整或股權(quán)變更的可能。這也是財(cái)政部156號文將主體變更作為“兼顧靈活”這一合同管理核心原則重要內(nèi)容的原因所在?？梢哉f，沒有完善的社會資本方退出機(jī)制，不利于PPP模式的推廣和運(yùn)用。（二）具有不同優(yōu)勢的社會資本方聯(lián)合體成員，需要隨PPP項(xiàng)目進(jìn)程而進(jìn)退PPP模式具有多種類型，以DBOT（Design,Build,Ope

20、rate，Transfer）為例，其內(nèi)容常常涵蓋工程設(shè)計(jì)、施工建造、運(yùn)營管理、移交多方面內(nèi)容，時常還包括項(xiàng)目融資的要求。正因?yàn)镻PP項(xiàng)目的綜合性，社會資本方在參與PPP項(xiàng)目時，常常集合不同主體的各自優(yōu)勢，以聯(lián)合體的方式參與項(xiàng)目投標(biāo)，以求發(fā)揮其綜合優(yōu)勢。如上海建工集團(tuán)、綠地集團(tuán)與建信信托聯(lián)合發(fā)起設(shè)立了首個中國城市軌道交通PPP產(chǎn)業(yè)基金。該聯(lián)合體的投資地域和投資方向?yàn)椋杭{入PPP項(xiàng)目庫及政府統(tǒng)一采購的軌道交通與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，地域上主要考慮省會城市及有一定條件的地級市。而基金定位是：依托綠地集團(tuán)、上海建工、建信信托的優(yōu)勢，發(fā)起成立一家以融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營地鐵等城市軌道交通項(xiàng)目為主要投資對

21、象的軌交產(chǎn)業(yè)基金。綠地集團(tuán)、上海建工、建信信托將發(fā)揮各自在物業(yè)開發(fā)、軌交建設(shè)、項(xiàng)目融資方面的品牌影響和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，承擔(dān)軌交基金的責(zé)任，支撐軌交基金的業(yè)務(wù)。vii誠如盛和太所言，在運(yùn)營階段，“工程承包商并不具備運(yùn)營管理的經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢，因此若其繼續(xù)充當(dāng)股東，可能因?qū)I(yè)水平的不足而增大決策成本，影響委托方與代理方的利益一致性，因此理論上應(yīng)將股權(quán)全部轉(zhuǎn)讓。”viii對于上海建工而言，其優(yōu)勢在于軌交建設(shè)，當(dāng)PPP項(xiàng)目建設(shè)這一階段完成之后，上海建工如能依約退出，無論對于PPP項(xiàng)目還是其他聯(lián)合體，均無重大利益損害，且有助于上海建工將更多精力和財(cái)力投資于他處。從實(shí)踐來看，目前我國許多PPP項(xiàng)目的社會資本方均以聯(lián)合

22、體形式出現(xiàn)，如中信銀行聯(lián)合中信集團(tuán)內(nèi)中信證券、中信信托、中信投資控股、中信地產(chǎn)、中信建設(shè)、中信工程、國際咨詢、中信環(huán)保、中信產(chǎn)業(yè)投資基金等單位組成了中信PPP聯(lián)合體，并成功摘得銀行PPP業(yè)務(wù)首單。ix再如國電南瑞與南京南瑞集團(tuán)公司、中鐵二局股份有限公司、中鐵二局集團(tuán)電務(wù)工程有限公司組成的聯(lián)合體中標(biāo)35億元寧和城鐵一期PPP項(xiàng)目。x（三）PPP項(xiàng)目融資特征，決定了純財(cái)務(wù)投資者的參與可能性。PPP模式推廣運(yùn)用的直接動力，來源于地方政府財(cái)政壓力。這一點(diǎn)，從國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見（國發(fā)201443號）以及國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見（國發(fā)201460號）等文件

23、的精神中均可得到證實(shí)。雖然PPP有別于BT等形式，不單具有融資功能，但融資功能在PPP項(xiàng)目中仍然具有重要地位。況且，“單靠國家財(cái)政撥款顯然不能滿足公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨大需求，因此PPP模式作為一種創(chuàng)新的融資渠道被引入了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域?！边@一特點(diǎn)，決定了社會資本方純財(cái)務(wù)投資者參與的可能性。只要不影響項(xiàng)目公司的技術(shù)、決策等實(shí)質(zhì)內(nèi)容，財(cái)務(wù)投資者可以在PPP項(xiàng)目的不同階段發(fā)揮融資的重要角色，但又不至于綁定財(cái)務(wù)投資者的“人身自由”。如近期中國郵政儲蓄銀行便中標(biāo)全國首個高鐵項(xiàng)目。三、社會資本方正常退出機(jī)制的設(shè)計(jì)及途徑設(shè)想（一）摒棄單純期限鎖定模式，以股權(quán)變更限制的實(shí)質(zhì)目的為設(shè)計(jì)導(dǎo)向誠如財(cái)政部PPP項(xiàng)目合

24、同指南（試行）關(guān)于“股權(quán)變更限制”一節(jié)所言，“在項(xiàng)目合作方選擇階段，通常政府方是在對社會資本的融資能力、技術(shù)能力、管理能力等資格條件進(jìn)行系統(tǒng)評審后，才最終選定社會資本合作方。”既如此，社會資本方退出機(jī)制安排方面，何不針對具體項(xiàng)目，將限制退出的關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)向融資能力、技術(shù)能力、管理能力等PPP項(xiàng)目所需要的重點(diǎn)上來。社會資本方的退出以此為條件進(jìn)行創(chuàng)新設(shè)計(jì)，有助于增強(qiáng)政府方對公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量保障的關(guān)注，也有利于增加社會資本方的資本靈活性和融資吸引力，進(jìn)而有利于社會資本更便利地實(shí)現(xiàn)資金價值。關(guān)于這一點(diǎn)，中華全國律師協(xié)會律師辦理基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營法律業(yè)務(wù)操作指引雖然也有類似項(xiàng)目發(fā)起人事先同意的內(nèi)容，但對于項(xiàng)目投資人的股權(quán)轉(zhuǎn)讓，該指引69.6還是進(jìn)行了實(shí)質(zhì)目的保證方面的明確規(guī)定：“項(xiàng)目公司的股權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)讓時，為保護(hù)委托人（尤其是項(xiàng)目發(fā)起人）的利益，律師應(yīng)提示委托人，受讓股東財(cái)務(wù)狀況應(yīng)相當(dāng)或優(yōu)于項(xiàng)目公司股東在生效日期時的狀況，并要求受讓股東出具書面聲明，表明其已完全理解特許經(jīng)營協(xié)議全部條款規(guī)定的內(nèi)容，且轉(zhuǎn)讓后的控股股東應(yīng)具備運(yùn)營類似項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)。”事實(shí)上，深圳市人民政府2008年發(fā)布的深圳市污水處理廠BOT特許經(jīng)營協(xié)議示范文本13.1“股權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制”也已經(jīng)有了類似的社會資本方退出