“法治”視野下城管執(zhí)法問題的探析

1、xx工會成員工作匯報時光飛逝，轉(zhuǎn)瞬間，又到了年終歲尾。過去的一年，在 領(lǐng)導(dǎo)的具體指導(dǎo)下，在工會所有成員的共同努力下，工會的 各項工作任務(wù)都取得了較好的成績。我作為工會的一分子, 能為公司的發(fā)展貢獻(xiàn)一點微薄的力量，心里感到無比的欣慰 代寫和自豪。為了更好的總結(jié)經(jīng)驗，鞭策自己，我在此回顧 一下工作、反思一下不足、思考一下打算，并就前段時期的 工作做如下匯報：一、提高認(rèn)識，自我錘煉一年多來，我責(zé)、貫徹和實施法律的活動中違反法定的 程序和管理職權(quán)，對執(zhí)法相對人人身進(jìn)行辱罵、毆打、圍攻， 對其相關(guān)財務(wù)強(qiáng)行扣押沒收等非法傷害行為。我國城管暴力執(zhí)法的原因分析部分執(zhí)法人員素質(zhì)低下，執(zhí)法方式欠妥 從城管組成人員

2、來說，在我國由于某些原因，并非所有執(zhí)行城市管理職權(quán)的人都是具有行政人員，具體來說：在我 國大部分城市和地區(qū)，城管組成人員包括兩種：一種是正規(guī) 編制城管隊員，即“行政執(zhí)法隊員”；另一種是為協(xié)助正規(guī) 城管工作而聘請的臨時“協(xié)管人員”。對于第二種也即所謂 的協(xié)管人員，雖然是在行政機(jī)關(guān)工作人員，但是他們不具有 公務(wù)員資格，也就不具備晉升資格。更重要來說他們的工資 和待遇是由地方財政解決，現(xiàn)實呢，由于地方財政“吃緊”往往是由他們自食其力。這就很容易理解他們?yōu)榱颂岣弑咀?身待遇，完成上級制定的“罰款目標(biāo)”，他們在執(zhí)法過程中不得不出現(xiàn)一些過激乃至暴力行為。同時，我們知道城市管理行政執(zhí)法是作為一個執(zhí)法機(jī)構(gòu)，其

3、工作人員必須具有其執(zhí) 法所必須具備的相關(guān)法律知識和執(zhí)法藝術(shù)，但是現(xiàn)實呢？這些協(xié)管人員本身法律意識相對就比較淺薄，他們最缺乏與相 對人的溝通技巧和執(zhí)法的恰當(dāng)方式，而他們往往工作在城管執(zhí)法的第一線，直接面對執(zhí)法相對人，很容易因執(zhí)法方式不 當(dāng)導(dǎo)致與相對人矛盾激化，甚至出現(xiàn)暴力執(zhí)法。城管執(zhí)法體制本身存在缺陷，缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)首先，在我國大部分城市，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要由綜合辦 公室、法規(guī)科、財務(wù)裝備科、監(jiān)督檢查科以及城管執(zhí)法大隊 等部門組成。相對人與城管執(zhí)法人員矛盾的升級，很大程度 上是由于對自己違法行為的認(rèn)識不到位，對自己受到處罰的 法律依據(jù)認(rèn)識不足。畢竟城管人員執(zhí)法時嘴上的話不能代表 法律，而現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)沒

4、有為相對人答疑解惑的部門，這反而 更進(jìn)一步導(dǎo)致行對人對城管執(zhí)法人員的不信任，形成一個 “惡性循環(huán)”，極大的破壞行政執(zhí)法的權(quán)威，降低政府和法律的公信力。其次，在領(lǐng)導(dǎo)體制上，城市管理綜合執(zhí)法組織 機(jī)構(gòu)的主管機(jī)關(guān)不明確，由于其管理對象和管理職能的特殊 性，在我國各地區(qū)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)大多數(shù)由當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)，并 且其工作方式還是已接受政府命令式工作方式為主，不像其 他行政機(jī)構(gòu)設(shè)有國家級的主管單位財政部、省自治區(qū)直轄市 級的財政廳和市縣級的財政局，實行雙層領(lǐng)導(dǎo)。因此，在不 同城市和地區(qū)，由于行政機(jī)構(gòu)的職能和權(quán)限不同，從而導(dǎo)致 城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有的直接歸本級政府或者本級政府下設(shè)機(jī)構(gòu) 管理，有的歸城市建設(shè)部門管理，還

5、有的歸屬于城市環(huán)境衛(wèi) 生部門，就容易導(dǎo)致''各自為政”的局面，在全國甚至區(qū)域 難以實現(xiàn)協(xié)調(diào)和交流，不利于城市執(zhí)法隊伍統(tǒng)一的管理與協(xié) 調(diào)。缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一的歸屬以及沒有統(tǒng)一的人員編制。對城管執(zhí)法權(quán)缺乏有效監(jiān)督城市管理機(jī)構(gòu)是由于城市化進(jìn)程帶來諸多問題而根據(jù) 我國行政處罰法、國務(wù)院出臺的關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對 集中行政處罰權(quán)工作的決定以及各省、自治區(qū)、直轄市政 府的授權(quán)，在各行政區(qū)內(nèi)設(shè)立的針對城市內(nèi)部問題有權(quán)行使 相對集中處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)，目的在于實現(xiàn)對城市的有序管理。 由于這個機(jī)構(gòu)管理的權(quán)限和職能比較廣泛，包括對城市的基 礎(chǔ)設(shè)施、社會秩序以及生活環(huán)境等多方面的系統(tǒng)性管理，因 此，需要賦

6、予其較大的權(quán)限和廣泛的職責(zé)，卻缺乏行之有效 的監(jiān)督機(jī)制。顯然，在城市管理執(zhí)法中，一部分執(zhí)法人員執(zhí) 法方式和理念存在不當(dāng)和錯位。在城市管理機(jī)構(gòu)設(shè)立之初， 由于當(dāng)時人們法律意識和維權(quán)意識比較淡薄，人們還存在 “民不與官斗”的思想，也缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，盡管城市 管理執(zhí)法者往往采取較為強(qiáng)硬的執(zhí)法方式和手段，往往忽視執(zhí)法過程中的程序性問題，但相對人還是易于“被接受”， 并且這種執(zhí)法方式對城市管理效果顯著。但隨著相對人法治 意識的提高，部分執(zhí)法人員仍采取以前的執(zhí)法方式，沒有認(rèn) 識到“水能載舟，亦能覆舟”，只追求“殺雞做猴”效應(yīng)，缺乏與相對人溝通交流,自然導(dǎo)致沖突升級,出現(xiàn)暴力抗法局面。三、防范和治理城管

7、暴力執(zhí)法的對策十八屆三中全會中指出“深化行政執(zhí)法體制改革”，推進(jìn)法治中國建設(shè)。在此,防范和治理城管暴力執(zhí)法,不僅關(guān)系到行政執(zhí)法體制和政府職能的轉(zhuǎn)變，而且還關(guān)系到法治中 國進(jìn)程的推進(jìn)。因此，筆者將從以下三個方面展開論述。提高執(zhí)法人員素質(zhì)，創(chuàng)新執(zhí)法方式首先，建立嚴(yán)格的城管執(zhí)法人員準(zhǔn)入制度。凡是進(jìn)入城 管執(zhí)法領(lǐng)域的人員必須通過嚴(yán)格的考試，堅持考察全面、擇 優(yōu)選擇。同時對進(jìn)入執(zhí)法隊伍人員進(jìn)行崗前培訓(xùn)和定期培訓(xùn), 以提髙他們執(zhí)法藝術(shù)和技術(shù)，實行淘汰機(jī)制，將執(zhí)法方式和 相對人評價作為主要參考依據(jù)。其次，必須創(chuàng)新執(zhí)法方式。 應(yīng)提髙執(zhí)法人員的裝配，配備執(zhí)法記錄儀等相應(yīng)設(shè)備。城市 管理行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中應(yīng)

8、開啟執(zhí)法記錄儀，全程記 錄其執(zhí)法過程，并拍照取證。避免證據(jù)缺失，出現(xiàn)“公說公 有理，婆說婆有理”的現(xiàn)象，一旦出現(xiàn)證據(jù)未被記錄或者證 據(jù)丟失，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任，強(qiáng)化執(zhí)法人員責(zé)任。最 后，我國行政法第103條規(guī)定：“受到罰款處罰的相對 人應(yīng)當(dāng)自收到處罰決定之日起十五日內(nèi)，到指定的銀行繳納 罰款，但是當(dāng)被處以五十元以下罰款，被處罰人對罰款無異 議的，可以當(dāng)場收繳罰款?！比欢F(xiàn)實中，執(zhí)法人員往往開 具五十元以下罰款，直接責(zé)令相對人當(dāng)場繳納，而不聞相對 人的異議。因此有必要取消城管執(zhí)法人員現(xiàn)場收取罰款權(quán)力, 規(guī)定城市管理執(zhí)法人員不得現(xiàn)場直接處罰，可以改為開具 “責(zé)令改正違法行為通知書”，請相對人到

9、執(zhí)法機(jī)構(gòu)處接受 處理，真正做到處罰權(quán)與收繳權(quán)相分離。深化執(zhí)法體制改革，明確城管主管部門首先，改革城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置。在城管執(zhí)法單位效仿法 院受理行政案件程序和流程，設(shè)立負(fù)責(zé)案件受理、咨詢服務(wù)、 陳述申辯、信訪服務(wù)窗口，并在墻上或者led顯示屏公示案 件辦理程序以及不予處罰、從輕處罰等內(nèi)容。使行政執(zhí)法者 執(zhí)法有依，相對人被罰有據(jù)。這樣避免執(zhí)法人員與相對人矛 盾的正面對抗，有利于減少暴力執(zhí)法機(jī)會，也使相對人清楚 了解自己違法行為，易于接受執(zhí)法結(jié)果，改正自己違法行為。 其次，由于在領(lǐng)導(dǎo)體制上，我國城市管理執(zhí)法部門沒有縱向 的垂直管理體系，很難實現(xiàn)統(tǒng)一的管理，因此，首先要明確 上級主管部門，加強(qiáng)統(tǒng)一管理

10、。在這一方面，我們可以借鑒 財政部門的體制形式，在中央設(shè)立城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)、管 理、指揮中心，在地方設(shè)立省自治區(qū)直轄市、市、縣垂直管 轄的城管主管部門，這樣有利于整合資源，形成上下級分工 明確，職責(zé)緊密銜接的縱向管理體系。其次，在地方上也要 明確城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的歸屬，以實現(xiàn)區(qū)域性協(xié)調(diào)執(zhí)法和提高執(zhí) 法人員的整體素質(zhì)。引入第三方監(jiān)督機(jī)制，提升執(zhí)法水平和質(zhì)量 防范和治理暴力執(zhí)法還必須深化執(zhí)法體制改革，加強(qiáng)對執(zhí)法權(quán)力運行的監(jiān)督。孟德斯鳩曾說“失去監(jiān)督和制約的權(quán) 力必然孳生腐敗，而制度是制約權(quán)力最有效方式”。在這里 并不是講所謂的社會監(jiān)督、外部監(jiān)督，而是設(shè)置內(nèi)部監(jiān)督, 在城管機(jī)構(gòu)內(nèi)部引入第三方，對其行為和權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，以 提升執(zhí)法人員執(zhí)法水平和質(zhì)量。具體來說：首先，可以成立 由司法局委派有關(guān)律師作為第三方介入，在城市管理機(jī)關(guān)機(jī) 構(gòu)內(nèi)部設(shè)立法律援助。畢竟當(dāng)律師作為第三方，他們可以客 觀的解釋城管執(zhí)法依據(jù)，監(jiān)督城管執(zhí)法，很大程度上可以避 免執(zhí)法者和相對人正面沖突。同時，當(dāng)相對人不服執(zhí)法處罰 結(jié)果時，作為法律援助律師可以為執(zhí)法相對人提供救濟(jì)途徑 和專業(yè)的法律服務(wù)，保護(hù)相對人合法權(quán)益，提高相對人法律 意識。其次，在xx年夏俊峰在法庭上被宣告犯故意殺人罪 判處死刑時，高喊"你們都是騙子”，因為沒有證據(jù)證明三