兩種不同國有資產(chǎn)管理和營運(yùn)模式比較分析

1、兩種不同國有資產(chǎn)管理和營運(yùn)模式比較分析通過近幾年國有資產(chǎn)管理和運(yùn)營體制改革，不少城市對國有資產(chǎn)管理體制的改革進(jìn)行了可貴探索，形成了不同類別的國有資產(chǎn)管理和運(yùn)營體制，如深圳、上海、北京、武漢、青島、石家莊、滿洲里等。這些國有資產(chǎn)管理和運(yùn)營體制盡管各有特色，但本質(zhì)上沒有多大的區(qū)別，基本上可以分為兩類，一類是深圳模式（如武漢、滿洲里等），另一類是上海模式（如青島、石家莊等）。一、深圳模式及其主要問題（一）深圳模式的特色深圳市國有資產(chǎn)管理和運(yùn)營體制經(jīng)過了幾年的改革和探索，在實(shí)踐中逐步完善，目前已形成了以產(chǎn)權(quán)管理為主線的“國有資產(chǎn)管理委員會國有資產(chǎn)經(jīng)營公司企業(yè)”三個層次的國有資產(chǎn)管理新體制，形成了比較穩(wěn)

2、定的國有產(chǎn)權(quán)制度和運(yùn)營體制模式。第一層次：市國有資產(chǎn)管理委員會市國資委是市政府領(lǐng)導(dǎo)下專門行使國有資產(chǎn)管理職能的決策和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。它是按照社會經(jīng)濟(jì)管理職能與國有資產(chǎn)所有者職能分離的要求而建立的一個職能機(jī)構(gòu)。對全市市屬國有經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)進(jìn)行全方位的宏觀管理和監(jiān)督，并直接對三家市級國有資產(chǎn)經(jīng)營公司行使管理權(quán)。為了保證市國資委能夠統(tǒng)一、權(quán)威、科學(xué)、有效地進(jìn)行決策和行使管理職能，國資委的組成具有廣泛的代表性和權(quán)威性。市國資委成員由市體改辦、財(cái)政局、國土局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、貿(mào)易發(fā)展局、運(yùn)輸局、計(jì)劃局等14個部門的主要負(fù)責(zé)人組成；市長和副市長任主任和副主任。市國資委的主要職能是：（1）制定國

3、有資產(chǎn)管理的規(guī)章制度，貫徹執(zhí)行國有資產(chǎn)管理的法律、法規(guī)和政策，并檢查、監(jiān)督執(zhí)行情況，依法處罰違法行為；（2）決定國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的設(shè)立、變更和終止，審查批準(zhǔn)市資產(chǎn)經(jīng)營公司的長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)則、年度經(jīng)營計(jì)劃、收益運(yùn)用計(jì)劃和受理有關(guān)重大事項(xiàng)的報(bào)告；（3）編制國有資產(chǎn)收益預(yù)算等，經(jīng)市人民代表大會或其常委會審查批準(zhǔn)后組織實(shí)施；（4）按干部管理權(quán)限和規(guī)定程序考核、推薦、獎懲國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的黨委書記、副書記、董事局主席、總裁、副總裁、監(jiān)事會主席等主要領(lǐng)導(dǎo)人員；（5）協(xié)調(diào)處理市屬經(jīng)營性和非經(jīng)營性、資源性國有資產(chǎn)管理中的重大事項(xiàng)，指導(dǎo)、監(jiān)督各區(qū)國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的工作及監(jiān)管境外國有資產(chǎn)等。市國資委下設(shè)國有資產(chǎn)管理辦

4、公室，國資辦既是市國資委的日常辦事機(jī)構(gòu)，又是市政府主管市屬國有資產(chǎn)的職能機(jī)構(gòu)。第二層次：市級國有資產(chǎn)經(jīng)營公司市級國有資產(chǎn)經(jīng)營公司是市國資委授權(quán)的國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)，是代表國家對部分國有資產(chǎn)直接行使資產(chǎn)受益、重大決策、選擇管理者等出資者權(quán)利的特殊企業(yè)法人和國家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)。資產(chǎn)經(jīng)營公司是按照國有資產(chǎn)管理職能與經(jīng)營職能分離的要求而設(shè)立的主要從事國有資產(chǎn)的資本經(jīng)營和產(chǎn)權(quán)運(yùn)作的企業(yè)，它不行使行業(yè)管理和行政管理職能。市級資產(chǎn)經(jīng)營公司擔(dān)負(fù)著國有資產(chǎn)保值增值的任務(wù)，并對市國資委負(fù)責(zé)，接受市國資委的監(jiān)督。資產(chǎn)經(jīng)營公司既不是行政管理部門，也不是一般普通企業(yè)，其特殊性質(zhì)和職能決定了資產(chǎn)經(jīng)營公司必須按照產(chǎn)權(quán)運(yùn)作的要

5、求轉(zhuǎn)變運(yùn)營機(jī)制和運(yùn)營方式，必須根據(jù)資產(chǎn)經(jīng)營公司整體發(fā)展的要求，以產(chǎn)權(quán)為紐帶，以國家出資者的身份對所屬企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)管理和監(jiān)督，而不是直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。資產(chǎn)經(jīng)營公司要著重抓好產(chǎn)權(quán)代表的委派和管理、企業(yè)的公司制改造、國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)經(jīng)營、企業(yè)重大投資決策和財(cái)務(wù)管理，同時，要加強(qiáng)對企業(yè)貸款擔(dān)保、利潤分配及工資總額的控制，真正做到對下屬企業(yè)既放得開、又管得住，保證下屬企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，確保國有資產(chǎn)的保值和增值。市級國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的主要職能是：“投資、管理、監(jiān)督、服務(wù)”，具體包括以下幾個方面：（1）代表市國資委持有企業(yè)國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)；（2）通過對所持國有產(chǎn)權(quán)、股權(quán)的運(yùn)作，盤活和重組國有資產(chǎn)，實(shí)

6、現(xiàn)國有資產(chǎn)的優(yōu)化組合；（3）任免企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人員并通過向企業(yè)委派產(chǎn)權(quán)代表，參與企業(yè)重大決策，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值；（4）對市屬國有資產(chǎn)的收益進(jìn)行管理，運(yùn)用國有資產(chǎn)的收益進(jìn)行再投資；（5）監(jiān)控所屬企業(yè)重大投資、貸款擔(dān)保及資產(chǎn)運(yùn)作情況，并對所屬企業(yè)的融資提供擔(dān)保。深圳市市級國有資產(chǎn)經(jīng)營公司共有三家，市投資管理公司、市建設(shè)集團(tuán)公司、市物資集團(tuán)公司。第一家和第三家是純粹的控股公司，第二家是混合控股公司。第三層次：國有全資企業(yè)和國有控股、參股企業(yè)深圳市屬國有全資企業(yè)和國有控股、參股企業(yè)按產(chǎn)權(quán)關(guān)系分別隸屬于三家資產(chǎn)經(jīng)營公司。市屬國有企業(yè)是獨(dú)立的企業(yè)法人。資產(chǎn)經(jīng)營公司與下屬企業(yè)的關(guān)系不是上級與下級、領(lǐng)導(dǎo)與

7、被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而是國家作為出資者與企業(yè)法人的關(guān)系。深圳市通過近幾年對國有公司制企業(yè)的改革，大多數(shù)企業(yè)真正實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)主體多元化、產(chǎn)權(quán)流動市場化、產(chǎn)權(quán)管理法制化和產(chǎn)權(quán)運(yùn)作人格化。資產(chǎn)經(jīng)營公司以產(chǎn)權(quán)為紐帶行使出資者權(quán)利，資產(chǎn)經(jīng)營公司與下屬企業(yè)簽訂資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任書，市屬企業(yè)對資產(chǎn)經(jīng)營公司承擔(dān)國有資產(chǎn)的保值增值責(zé)任，按照法律規(guī)定，國有企業(yè)擁有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，具有法人資格。為了落實(shí)企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，在認(rèn)真做好清產(chǎn)核資、界定產(chǎn)權(quán)工作的基礎(chǔ)上，市國資委對71戶產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰的國有控股企業(yè)和全資企業(yè)頒發(fā)了國有資產(chǎn)授權(quán)占用證書，作為國家出資的法律憑證。證書頒發(fā)后，企業(yè)以國家及其他投資者投資形成的全部法人財(cái)產(chǎn)依法自主經(jīng)營、自

8、負(fù)盈虧，享有獨(dú)立民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任，并承擔(dān)資產(chǎn)保值增值的任務(wù)。政府以產(chǎn)權(quán)為紐帶同企業(yè)發(fā)生關(guān)系，主要負(fù)責(zé)對企業(yè)進(jìn)行宏觀管理和指導(dǎo)，不再直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營活動。三個層次的國有資產(chǎn)管理體制，在上層實(shí)現(xiàn)了政府的社會經(jīng)濟(jì)管理職能與資產(chǎn)所有者職能的分開；在中層實(shí)現(xiàn)了國有資產(chǎn)管理職能與國有資產(chǎn)經(jīng)營職能的分開；在下層實(shí)現(xiàn)了國家終極所有權(quán)與企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的分開，明確了企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，調(diào)整了政府與企業(yè)的關(guān)系，做到了政企職責(zé)分開，通過層層授權(quán)，建立責(zé)任制度，解決了國有資產(chǎn)主體缺位問題，體現(xiàn)了在市場經(jīng)濟(jì)條件下政府管好所有權(quán)、放開經(jīng)營權(quán)、行使宏觀調(diào)控權(quán)的改革要求，有效地保障了國有資產(chǎn)的安全和增值。（二）深圳模式中需

9、要進(jìn)一步探討的問題深圳模式中國有公司的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，從理論上講，似乎在上、中、下三個層次上解決了“政企分開”的問題，明晰了企業(yè)的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。但在實(shí)際操作過程中，三個層次的關(guān)系都沒有理順，不同程度上存在一些糾纏不清的問題和矛盾。1.國資委同市政府的關(guān)系問題深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)國有資產(chǎn)管理?xiàng)l例第6條規(guī)定：“深圳市人民政府設(shè)立國有資產(chǎn)管理委員會，代表市政府行使國有資產(chǎn)管理職能”。第10條規(guī)定：“國有資產(chǎn)管理委員會的組成和議事規(guī)則，由市政府規(guī)定”。從國資委組成人員來看，基本上是政府各部門的主要官員。由于政府的目標(biāo)是多重的，必然要求資產(chǎn)經(jīng)營公司的目標(biāo)也是多重的，絕不會容許資產(chǎn)經(jīng)營公司單純以利潤最大化為目標(biāo)。從投資管

10、理公司幾年來的投資來看，只有30左右由管理公司自主決定投資，其余70要根據(jù)政府計(jì)劃，用于重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)企業(yè)和重點(diǎn)產(chǎn)品以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、“菜籃子”工程、扶持性和公益性市政投資。很多項(xiàng)目建成后沒有較好的經(jīng)濟(jì)效益，甚至成為投資管理公司的沉重包袱。因此，管理公司所要實(shí)現(xiàn)的盈利目標(biāo)同市政府要求管理公司所實(shí)現(xiàn)的社會目標(biāo)存在著尖銳的矛盾。事實(shí)上，市國資委同市政府并無本質(zhì)差別，不能認(rèn)為設(shè)立了國資委和國有資產(chǎn)經(jīng)營公司就實(shí)現(xiàn)了政資分開和政企分開。2.關(guān)于國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)的法律地位問題深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)國有資產(chǎn)管理?xiàng)l例第27條規(guī)定：國有資產(chǎn)“運(yùn)營機(jī)構(gòu)是代表市、區(qū)人民政府行使國有資產(chǎn)出資者權(quán)利的企業(yè)法人，是國家授權(quán)投資的機(jī)

11、構(gòu)”。這一規(guī)定確立了國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)作為一般企業(yè)法人的地位。這與上面所說的深圳將國有資產(chǎn)經(jīng)營公司定為特殊法人企業(yè)是相矛盾的。但第37條和第34條確定的運(yùn)營機(jī)構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)中既規(guī)定了作為出資者的各項(xiàng)權(quán)利和保值的目標(biāo)，又規(guī)定了具有法律、法規(guī)效力的其他權(quán)利和義務(wù)。法規(guī)往往是政府部門制定的，如果法規(guī)賦予運(yùn)營機(jī)構(gòu)超出一般企業(yè)法人之外的其他權(quán)利和義務(wù)，該運(yùn)營機(jī)構(gòu)就不是一般企業(yè)法人，而成為特殊企業(yè)法人。作為特殊企業(yè)法人，在現(xiàn)行公司法中找不到依據(jù)，那就必須制定相應(yīng)的法律，否則，公司在法律之外，就不是真正的法人機(jī)構(gòu)。3.關(guān)于國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定問題深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)國有資產(chǎn)管理?xiàng)l例第14條規(guī)定：“國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定是指

12、依法確定國有資產(chǎn)所有權(quán)以及與所有權(quán)有關(guān)的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為”。該條例第15條規(guī)定：“國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定，遵循誰投資，誰擁有產(chǎn)權(quán)”的原則。而第16條則規(guī)定：“市、區(qū)人民政府所投資的貨幣、實(shí)物和無形資產(chǎn)”依法界定為國有資產(chǎn)。這里就存在著明顯的矛盾，按照“誰投資，誰擁有產(chǎn)權(quán)”的原則，深圳市就應(yīng)擁有產(chǎn)權(quán)，而不存在界定為國有資產(chǎn)的問題，由于國家規(guī)定：國有資產(chǎn)實(shí)行“國家統(tǒng)一所有，分級管理”的原則，深圳市政府不能違背這一原則。因此，就出現(xiàn)了“統(tǒng)一所有，分級管理”與“誰投資，誰擁有產(chǎn)權(quán)”兩個原則相互矛盾的情況。4.關(guān)于國有公司是否真正擁有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)問題深圳市國有公司擁有的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)是依據(jù)市國資委為其頒發(fā)的國有資

13、產(chǎn)授權(quán)占用證書作為法律憑據(jù)的。這里明確規(guī)定公司所擁有的產(chǎn)權(quán)只是授權(quán)占用，授權(quán)占用并不等于企業(yè)真正擁有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。法人財(cái)產(chǎn)權(quán)是以公司法人制度形式成為前提的，公司法人對公司財(cái)產(chǎn)的占有、使用和依法處置的權(quán)利，其實(shí)質(zhì)是對他人資產(chǎn)的支配權(quán)或控制權(quán)。如果僅憑國資委給公司頒發(fā)的一紙證書，公司就擁有了法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，何況這一紙證書也只規(guī)定公司對財(cái)產(chǎn)的占用權(quán)，并不具備支配權(quán)或控制權(quán)。由此看來，深圳市的國有公司并不是實(shí)質(zhì)上擁有企業(yè)的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。 二、上海模式及其主要問題（一）上海模式的特色上海市國有資產(chǎn)管理和運(yùn)營體制的基本構(gòu)架同深圳類似，也是分為“國有資產(chǎn)管理委員會國有資產(chǎn)經(jīng)營公司企業(yè)”三層次的國有資產(chǎn)管理和運(yùn)營體制

14、。但上海同深圳不同的是，上海市實(shí)行“兩級政府、兩級管理”的基本原則，即：市屬國有資產(chǎn)按“市國有資產(chǎn)管理委員會市國有資產(chǎn)經(jīng)營公司市屬企業(yè)”的構(gòu)架管理。兩級政府所實(shí)行的兩級管理職能基本相同。下面僅以市級國有資產(chǎn)管理和運(yùn)營體制作為考察的對象。第一層次：市級國有資產(chǎn)管理委員會上海市國有資產(chǎn)管理委員會，它是作為本市國有資產(chǎn)所有權(quán)的總代表。在國資委之下設(shè)立國有資產(chǎn)管理辦公室作為常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，同時又是市政府專司國有資產(chǎn)管理的職能部門，市國資委是市政府領(lǐng)導(dǎo)下專門行使國有資產(chǎn)管理和決策的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。它遵循社會經(jīng)濟(jì)管理職能與國有資產(chǎn)所有者職能分離的原則，對全市市屬國有經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)進(jìn)行全面管理

15、和監(jiān)督。市國資委的主要職能同深圳市國資委的主要職能大體相同。第二層次：國有資產(chǎn)經(jīng)營公司上海工業(yè)系統(tǒng)按照政資分開和政企分開的原則，撤銷企業(yè)主管局，先后成立了機(jī)電、儀表、紡織、冶金等十幾家行業(yè)性資產(chǎn)經(jīng)營公司，原來行業(yè)主管局的行業(yè)管理職能，由上海市經(jīng)委成立相應(yīng)的行業(yè)管理辦公室負(fù)責(zé)。國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的具體形式主要是國有控股公司。國產(chǎn)資產(chǎn)經(jīng)營公司建立后，使政府同企業(yè)的關(guān)系發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化。第一，明確投資主體。上海組建國有控股公司分為兩大類型：投資控股公司，主要職能是資本經(jīng)營、資產(chǎn)運(yùn)作；經(jīng)營控股公司，主要職能是資本經(jīng)營，資產(chǎn)運(yùn)作與生產(chǎn)經(jīng)營相結(jié)合。兩大類型的控股公司都是投資主體，以產(chǎn)權(quán)為紐帶，與下屬企業(yè)形成

16、母子公司關(guān)系。第二，實(shí)行政企分開。根據(jù)政企分開的原則，將行政管理局改制為投資控股公司或經(jīng)營控股公司。行政管理局原有的政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)移至市政府有關(guān)委辦，資產(chǎn)經(jīng)營職能由控股公司承擔(dān)。這樣，既進(jìn)行了行政管理機(jī)構(gòu)的改革，轉(zhuǎn)變了職能，又使國有控股公司有了明確的功能定位。第三，進(jìn)行資本經(jīng)營。這是國有控股公司的主要職能。國有控股公司通過資本經(jīng)營以及戰(zhàn)略規(guī)劃、投資決策、資產(chǎn)收益、產(chǎn)權(quán)代表管理等職能，進(jìn)行產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、行業(yè)結(jié)構(gòu)和企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整，盤活存量資產(chǎn)，優(yōu)化資產(chǎn)配置，提高資產(chǎn)運(yùn)營質(zhì)量和效益。第四，承擔(dān)資產(chǎn)責(zé)任。上海國有控股公司首要責(zé)任是負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的保值增值。市國資辦對各國有控股公司建立國有資產(chǎn)保值增值

17、責(zé)任制考核辦法。各國有控股公司還通過管人與管資產(chǎn)相結(jié)合，明確資產(chǎn)責(zé)任代表，將對產(chǎn)權(quán)代表考核與資產(chǎn)保值增值的考核掛鉤。第三層次：國有全資、國有控股、參股企業(yè)這一層次是市國有資產(chǎn)經(jīng)營公司將其經(jīng)營的國有資產(chǎn)，按不同份額投入到各種類型的企業(yè)后形成的國有獨(dú)資公司、國有控股公司和參股公司，形成企業(yè)的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。資產(chǎn)經(jīng)營公司與下屬企業(yè)的關(guān)系不是上級與下級、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而是國家作為出資者與企業(yè)的法人關(guān)系。上海市近幾年通過這些措施的實(shí)行，不僅優(yōu)化了資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，而且使大多數(shù)企業(yè)同深圳一樣，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)主體的多元化、產(chǎn)權(quán)流動的市場化、產(chǎn)權(quán)管理的法制化。資產(chǎn)經(jīng)營公司以產(chǎn)權(quán)紐帶行使出資者權(quán)利，企業(yè)擁有國有資產(chǎn)經(jīng)營公

18、司和其他資本所有權(quán)主體投入的資本形成的法人財(cái)產(chǎn)，擁有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。（二）上海模式中需要進(jìn)一步探討的問題上海模式同深圳模式存在著許多共同之處，因此，深圳模式中存在的問題在上海模式中也同樣存在。當(dāng)然上海模式也有自身的特點(diǎn)，這些特點(diǎn)決定了上海模式中存在著需要探討的特殊問題。1.上海模式同深圳模式存在著共同缺陷上海模式的國有產(chǎn)權(quán)關(guān)系三層次的構(gòu)架以及第一層次同第二層次的關(guān)系和第二層次同第三層次的關(guān)系同深圳模式基本相同。因此，上海模式同深圳模式一樣，也存在四個共同的問題，具體來說：一是國資委同市政府的目標(biāo)函數(shù)不同引起的矛盾。即市政府目標(biāo)是多重性的，而國資委的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國有資本的利潤最大化。國資委在市政府領(lǐng)導(dǎo)

19、之下，必須要扭曲自己的行為。二是由于國資委本身行為的扭曲，它也不可能要求國有資產(chǎn)經(jīng)營公司按照利潤最大化的目標(biāo)來運(yùn)作國有資產(chǎn)，必須要實(shí)現(xiàn)利潤最大化之外的其他社會目標(biāo)。這樣，國有資產(chǎn)經(jīng)營公司就不是普通的法人，而是一個特殊的法人，作為特殊的法人，在現(xiàn)行公司法中找不到法律依據(jù)，因此，國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的法律地位便不能確立。三是國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的界定，同樣存在著“誰投資，誰擁有產(chǎn)權(quán)”的原則同現(xiàn)行的國家“統(tǒng)一所有，分級管理”的原則的矛盾。四是由于上面三個問題的存在，國有公司的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)問題沒有解決。2.上海模式中政企不分的問題更為突出在深圳模式中，市國資委同市政府并無本質(zhì)區(qū)別，國資委和國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的設(shè)立并沒

20、有實(shí)現(xiàn)真正的政企分開和政資分開。而在上海模式中，國有資產(chǎn)經(jīng)營公司就直接是在原主管局基礎(chǔ)上組建的，國有資產(chǎn)經(jīng)營公司是個“翻牌”公司，還是原班人馬管理同一塊國有資產(chǎn)，國有資產(chǎn)經(jīng)營公司屬下的企業(yè)還是原來的那些企業(yè)。雖然國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的組建對于實(shí)現(xiàn)政企分開和政資分開，轉(zhuǎn)換企業(yè)的經(jīng)營機(jī)制起到了一定作用，但并未真正做到政企分開和政資分開。相反，“翻牌”公司不利于企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)換，而是習(xí)慣于用行政手段來管理企業(yè)，政企不分和政資不分的問題比深圳模式更加突出。三、兩種不同模式的比較分析以上在分析兩種不同模式及其存在的問題時，實(shí)際上在一定程度上已涉及二者的比較分析，這里僅就兩種模式的異同和優(yōu)劣作一個概括性的說

21、明。（一）兩種不同模式的異同兩種模式的共同點(diǎn)在于：第一，兩種模式的基本構(gòu)架相同。不管是深圳模式還是上海模式。國有產(chǎn)權(quán)的管理和運(yùn)作都是分為三個層次即市級國有資產(chǎn)管理委員會市級國有資產(chǎn)經(jīng)營公司企業(yè)。在國資委之下都設(shè)立了國有資產(chǎn)管理辦公室，作為負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)管理和運(yùn)營的日常機(jī)構(gòu)。第二，兩種模式在兩個層次上所構(gòu)建的國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和所履行的職能基本相同，在第一個層次上，即市國資委同市國資經(jīng)營公司的關(guān)系和角度定位上，兩種模式完全一致，前者是市政府領(lǐng)導(dǎo)下專門行使國有資產(chǎn)管理職能的決策和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，后者是市國資委授權(quán)的國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)。在第二層次上，即市國有資產(chǎn)經(jīng)營公司同國有公司制企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系上，兩種模式都是

22、以國有產(chǎn)權(quán)為紐帶所形成的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，而不是行政上下級關(guān)系。企業(yè)都擁有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。第三，由上述兩點(diǎn)決定，兩種模式所存在的問題也是相似的，即都難以做到政企分開和政資分開，企業(yè)不能真正做到擁有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。兩種模式的不同點(diǎn)在于：第一，深圳實(shí)行的是“一級政府、一級管理”的原則，而上海市實(shí)行的是“兩級政府、兩級管理”的原則。具體說，深圳只設(shè)市級國有資產(chǎn)管理委員會和相應(yīng)機(jī)構(gòu)，在區(qū)級政府則不設(shè)立國有資產(chǎn)管理委員會和相應(yīng)機(jī)構(gòu)。上海則在市、區(qū)（縣）兩級政府都設(shè)立國資委及相應(yīng)機(jī)構(gòu)。這種管理機(jī)構(gòu)設(shè)置上的差別，主要是考慮到上海市國有資產(chǎn)量大面廣和國有企業(yè)眾多的特點(diǎn)，實(shí)行分級管理比較有利，并不影響兩個層次上產(chǎn)權(quán)關(guān)系的實(shí)質(zhì)和國有產(chǎn)權(quán)的運(yùn)作，第二，國有資產(chǎn)經(jīng)營公司組建的方式不同。深圳市國有資產(chǎn)經(jīng)營公司一開始就是以實(shí)行政企分開和政資分開為目的，打破原主管行業(yè)的界限而組建的。從深圳國有資產(chǎn)投資公司的組建和調(diào)整來看，沒有什么行政色彩。而上海的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司是在原企業(yè)主管局基礎(chǔ)上成立的，即把原企業(yè)主管局改成行業(yè)性資產(chǎn)經(jīng)營公司。因此，在資產(chǎn)經(jīng)營公司的組建和運(yùn)作方式上，帶有濃厚的行政色彩。盡管從理論上講，原主管局把國有資產(chǎn)交給資產(chǎn)經(jīng)營公司經(jīng)營，經(jīng)營公司作為國有資產(chǎn)所有者的代理人，以出資者的身份同企業(yè)發(fā)生關(guān)系，成為企業(yè)的股東，但在實(shí)際運(yùn)作過程中，資產(chǎn)經(jīng)營公司仍習(xí)慣以行政管理辦法干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營活動，政企不分和政資不分