我國注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管模式探討

1、我國注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管模式探討從注冊 會(huì)計(jì) 師行業(yè)的 發(fā)展 歷史 看，注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)的監(jiān)管經(jīng) 歷了一個(gè)從無到有的發(fā)展過程。 企業(yè) 經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)的分離， 使得 公司管理者與其股東和債權(quán)人之間產(chǎn)生了信息不對(duì)稱現(xiàn)象， 股東和債 權(quán)人要了解公司經(jīng)營的詳細(xì)情況， 必須借助于會(huì)計(jì)數(shù)字和財(cái)務(wù)報(bào)告書。 而注冊會(huì)計(jì)師作為一個(gè)“理性人”， 由于受到利益的驅(qū)使， 也可能與 管理者一起來欺騙股東和債權(quán)人，為了保持注冊會(huì)計(jì)師作為“第三者” 的服務(wù)質(zhì)量，就產(chǎn)生了對(duì)注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)的監(jiān)管。無論在國內(nèi)還是在國外，尋求一個(gè)有效的監(jiān)管模式一直是各國注冊 會(huì)計(jì)師行業(yè) 研究 的熱點(diǎn) 問題 。討論的焦點(diǎn)主要圍繞在政府監(jiān)管與 行業(yè)自律之

2、間的選擇上。在經(jīng)歷了一系列財(cái)務(wù)丑聞之后，2002年美 國的薩班斯奧克斯法案 針對(duì)注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)的監(jiān)管予以了積 極的回應(yīng)，提出設(shè)立獨(dú)立于注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)上市公司 會(huì)計(jì)監(jiān)督委員會(huì)（PCAOR擬以獨(dú)立監(jiān)管模式取代自律監(jiān)管（市場監(jiān) 管）模式。監(jiān)管模式的選擇問題再一次引發(fā)了國內(nèi)外專家學(xué)者的討論。 特定的 經(jīng)濟(jì) 環(huán)境需要特定的監(jiān)管制度， 我國的注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管 電無法脫離其現(xiàn)實(shí)環(huán)境和需要。一、關(guān)于市場監(jiān)管與政府監(jiān)管的爭論 提起市場和政府之爭，不可不說亞當(dāng)。斯密和凱恩斯。亞當(dāng)。斯密 的“看不見的手” 理論 為否定政府的過度干預(yù)提供了很好的理論 依據(jù)，然而市場也并非萬能，也有失靈的時(shí)候。在大蕭條等一

3、系列經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后凱恩斯主義適時(shí)地提出了政府干預(yù)理論， 認(rèn)為政府不應(yīng)該 僅僅扮演一個(gè)消極的 社會(huì) 保護(hù)者的角色， 而應(yīng)該積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活。 然而，政府機(jī)關(guān)森嚴(yán)的等級(jí)制度、 煩瑣的辦事程序以及傳統(tǒng)的官本位 意識(shí)嚴(yán)重制約了政府行為的有效性， 信息的不對(duì)稱使得政府無法預(yù)測 可能發(fā)生的各種偶發(fā)事件；而且政府也有其自利的一面，資源的稀缺 性使得尋租行業(yè)也是不可避免的。這就是政府失靈。 當(dāng)政府或者市場 失靈或失敗時(shí)， 政府管理者總是不合邏輯地選擇另一方來彌補(bǔ)該缺陷， 在市場和政府之間搖擺試探。注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)的監(jiān)管也有市場監(jiān)管模式和政府監(jiān)管模式的選擇問 題。1.自我監(jiān)管模式 自我監(jiān)管模式是指行業(yè)的參與者通過組

4、織職業(yè)團(tuán)體等對(duì)本行業(yè)的微 觀層面進(jìn)行管理的一種監(jiān)管模式。 這種監(jiān)管模式的特點(diǎn)是： 注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管的微觀層面的事務(wù)均由注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)通過其職業(yè)組 織來實(shí)施控制。這些微觀層面包括對(duì)注冊會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所的職 業(yè)資格認(rèn)定、 執(zhí)業(yè)技術(shù)規(guī)范與執(zhí)業(yè)道德準(zhǔn)則的制定， 以及對(duì)注冊會(huì)計(jì) 師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所的執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)督與懲戒等。 職業(yè)組織與注冊會(huì) 計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所之間不是簡單的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系， 它更突出 的是職業(yè)組織對(duì)行業(yè)的服務(wù)功能及監(jiān)督職能。 注冊會(huì)計(jì)師職業(yè)組織 章程無需政府部門的批準(zhǔn)， 職業(yè)組織往往有著比較健全的自我管制機(jī) 構(gòu)。注冊會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所的職業(yè)定價(jià)由市場進(jìn)行。自我監(jiān)管模式的優(yōu)點(diǎn)在于

5、其靈活性和適應(yīng)性較大，能較好地發(fā)揮注 冊會(huì)計(jì)師職業(yè)組織的專業(yè)知識(shí)優(yōu)勢， 迅速解決行業(yè)發(fā)展中存在的問題。 同時(shí)也由于職業(yè)組織制定的規(guī)則體現(xiàn)的是本行業(yè)的共同意志， 易為注 冊會(huì)計(jì)師們所理解和貫徹，因此易達(dá)到監(jiān)管的執(zhí)行效果。但是，由于 自我監(jiān)管模式是由注冊會(huì)計(jì)師們自發(fā)組織起來的， 往往會(huì)導(dǎo)致行業(yè)利 益高于公眾利益，從而會(huì)損害公眾的利益，缺乏實(shí)質(zhì)上的監(jiān)督，這也 是這種監(jiān)管模式的最大缺陷。2.政府監(jiān)管模式政府監(jiān)管模式是指對(duì)注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)實(shí)施微觀層面的控制主體由政 府執(zhí)行的一種監(jiān)管模式。 這種監(jiān)管模式的特點(diǎn)是： 政府管理注冊會(huì) 計(jì)師行業(yè)微觀層面的事務(wù)。 政府與注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)職業(yè)組織之間是 領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)

6、系，注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)職業(yè)組織章程需由政府批準(zhǔn)。某些職業(yè)服務(wù)（如法定審計(jì)）的定價(jià)由政府管理或制定。政府監(jiān)管模式的優(yōu)點(diǎn)是權(quán)威性強(qiáng)，注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)的獨(dú)立性比自我 監(jiān)管模式強(qiáng)，而且公眾利益和國家利益往往高于行業(yè)利益。但是，政 府監(jiān)管模式的弊端首先在于靈活性和適應(yīng)性較差， 不能迅速發(fā)現(xiàn)和解 決職業(yè)服務(wù)市場中存在的問題，有明顯的滯后性；其次，政府監(jiān)管往 往是在 法律 許可的范圍內(nèi)實(shí)施，難以涵蓋注冊會(huì)計(jì)師職業(yè)服務(wù)市場 的方方面面； 再次，不當(dāng)?shù)恼O(jiān)管會(huì)損害注冊會(huì)計(jì)師職業(yè)服務(wù)市場 的健康發(fā)展，從而使行業(yè)利益得不到有效的保護(hù)。因此，實(shí)施這種模 式的國家往往注冊會(huì)計(jì)師職業(yè)的規(guī)模都較小。二、我國注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)監(jiān)管模

7、式現(xiàn)實(shí)選擇長期以來，我國政府享有全面、直接干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的權(quán)力，包括對(duì)注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)的干預(yù)。 與此相對(duì)應(yīng)的必然是社會(huì)自我組織和自 我約束能力的萎縮， 從而進(jìn)一步加大了對(duì)政府的依賴。 但指望政府完 全以公共利益為導(dǎo)向來管理社會(huì)事務(wù)早已被公共選擇學(xué)派證明是不 現(xiàn)實(shí)的。我國也已借鑒世界各國注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)管理模式，朝著政府 與協(xié)會(huì)力量相結(jié)合的方向變革，希望注冊會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)既能作為“公” 的代表，協(xié)助政府對(duì)其成員進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)公共管理的目的， 維護(hù)公 共秩序， 又能作為“私”的代表對(duì)政府進(jìn)行制約監(jiān)督，參與政府決策、 維護(hù)社會(huì)成員利益，并逐步實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律。2004年7月施行的行 政許可法更是政府監(jiān)管與行業(yè)

8、自律分設(shè)的明顯體現(xiàn)。正如行政許可法第13條規(guī)定，凡是通過市場機(jī)制能夠解決的問題，可以由市 場機(jī)制去解決；通過市場機(jī)制難以解決，但通過規(guī)范、公正的中介機(jī) 構(gòu)自律能夠解決的問題， 應(yīng)通過中介機(jī)構(gòu)自律去解決； 即使是市場機(jī) 制、中介機(jī)構(gòu)自律解決不了需要政府加以管理的問題， 也要首先考慮 通過事后監(jiān)督去解決。 顯然，未來我國將會(huì)努力建設(shè)注冊會(huì)計(jì)師行業(yè) 自律的監(jiān)管模式。結(jié)合我國 目前 的情況，當(dāng)前，應(yīng)建立以制度安排 為手段，政府為指導(dǎo)，行業(yè)自律為基礎(chǔ)的監(jiān)管體系。而這種體系的建 立可以通過三個(gè)層面來完成：1.法規(guī)層。首先應(yīng)加緊修訂注冊 會(huì)計(jì) 師法，明確監(jiān)管的主體， 尤其是設(shè)立唯一的行政監(jiān)管組織，避免多重領(lǐng)

9、導(dǎo)的管理體制。為此， 修訂注冊會(huì)計(jì)師法時(shí)，既應(yīng)明確注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)及行業(yè)協(xié)會(huì)的行 政管理部門是國務(wù)院財(cái)政部門， 也應(yīng)明確并理順管理體制， 即行政管 理部門負(fù)責(zé)間接管理，不直接承辦具體事務(wù)。在立法方面，還應(yīng)突出 民事責(zé)任和刑事責(zé)任的制裁性， 加大追究民事責(zé)任和刑事責(zé)任的處罰 力度，并增加“因會(huì)計(jì)信息欺詐造成投資者損失”的民事賠償具體條 款， 加大對(duì)違規(guī)事務(wù)所和注冊會(huì)計(jì)師的懲戒力度。 此外，應(yīng)盡快出臺(tái) 違反不正當(dāng)競爭的處罰細(xì)則 、違反注冊會(huì)計(jì)師法處罰細(xì)則等具 體 法律 規(guī)范，做到有法可依，將行業(yè)不良現(xiàn)象的懲罰落到實(shí)處。2.行業(yè)自律層。注冊會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)要充分運(yùn)用政府賦予的職能逐步建 立行業(yè)自律體系。通過

10、行業(yè)檢查和政府委托、聯(lián)手檢查等手段，通過 設(shè)立各個(gè)專門委員會(huì)等方式，制定嚴(yán)格的執(zhí)業(yè)行為違規(guī)處罰措施，提 高和樹立自律管理的形象，逐步完成向行業(yè)自律性管理的過渡。 需要 說明的是， 這種自律不僅是行業(yè)協(xié)會(huì)的自律， 還是會(huì)計(jì)師事務(wù)所內(nèi)部 的自律和注冊會(huì)計(jì)師的自我約束。 為此，會(huì)計(jì)師事務(wù)所應(yīng)建立自律性 的運(yùn)作機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)部的日?？刂?，引入風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)；在業(yè)務(wù)的承 接上應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)， 對(duì)業(yè)務(wù)執(zhí)行過程中的不良行為應(yīng)建立所內(nèi)的懲戒細(xì) 則，建立注冊會(huì)計(jì)師的日常工作報(bào)告制度， 對(duì)注冊會(huì)計(jì)師的日常工作 應(yīng)有跡可查， 同時(shí)也起到一定的監(jiān)控作用； 有意識(shí)地培養(yǎng)注冊會(huì)計(jì)師 的誠信道德、 樹立誠信是會(huì)計(jì)師事務(wù)所立所之本，

11、 是注冊會(huì)計(jì)師“生 命”所在的理念。3.行業(yè)他律層。注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)的自律不可能是完全意義上的“自 律”。完全自律的結(jié)果往往會(huì)形成行業(yè)利益的最大化， 這種不均衡必 將損害廣大 社會(huì)公眾的利益，損害行業(yè)存在的基礎(chǔ)。 可見， 問題 的 關(guān)鍵是誰來監(jiān)管注冊會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)以及會(huì)員。 協(xié)會(huì)的收入來源是注冊會(huì) 計(jì)師及會(huì)計(jì)師事務(wù)所交的會(huì)費(fèi)，這使注冊會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)處在一個(gè)“維護(hù)與監(jiān)督”的角色沖突中， 因此必要的行政監(jiān)管以及社會(huì)公眾輿論的監(jiān) 督還是有助于對(duì)自律過程中出現(xiàn)的偏差行為進(jìn)行及時(shí)的糾正的。三、注冊會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)的社會(huì)制度環(huán)境 注冊會(huì)計(jì)師業(yè)監(jiān)管最終要服務(wù)于這個(gè)行業(yè)，當(dāng)一個(gè)監(jiān)管制度阻礙了 這個(gè)行業(yè) 發(fā)展 的時(shí)候，這個(gè)制度是失敗的。加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管的同時(shí)， 我們不能忽視為這個(gè)行業(yè)提供一個(gè)好的制度環(huán)境， 在合適的制度環(huán)境 下才能有出色的行業(yè)表現(xiàn)， 監(jiān)管方需要提高自身的服務(wù)意識(shí)， 必須營 造一個(gè)良好的社會(huì)制度環(huán)境：1.社會(huì)道德意識(shí)。注冊會(huì)計(jì)師職業(yè)道德建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，實(shí)際 上也是向社會(huì)提出了提高道德覺悟、 重視道德修養(yǎng)、 凈化環(huán)境的基本 要求，各行業(yè)都應(yīng)提高職業(yè)道德意識(shí)， 從而營造出建設(shè)會(huì)計(jì)職業(yè)道德 的和諧環(huán)境。2.會(huì)計(jì)制度。 我國的會(huì)計(jì)制度正處于過渡中， 一些制度已落后于 時(shí) 代 ；另一方面，會(huì)計(jì)制度改革的目標(biāo)就是要與國際慣例接軌，而所 謂的國際慣例則是以在安然事件發(fā)生后， 連美國人都抱怨過于復(fù)雜的 美國會(huì)