公益訴訟中的人民民主法律監(jiān)督機(jī)制(共8頁(yè)).doc

1、公益訴訟中的人民民主法律監(jiān)督機(jī)制 一、公益訴訟與人民民主法律監(jiān)督的關(guān)系公益訴訟類似于“路見不平、拔刀相助”的英雄行為，而不是“狗拿耗子”，它最終取得的是“我為人人、人人為我”的社會(huì)交易成果。有學(xué)者認(rèn)為公益訴訟針對(duì)的是損害社會(huì)公共利益的行為，這種行為“沒有直接損害原告的利益”。在現(xiàn)行的訴訟體制下，如果政府的具體行為有損公共利益但沒有直接侵害公民、法人的利益時(shí)，公民個(gè)人提起訴訟尚缺乏明確依據(jù)，因此要“開放公益訴訟”，“從立法上邁出一步”，但是這個(gè)公益訴訟的范圍應(yīng)主要針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的不當(dāng)行為和不作為。 這種觀點(diǎn)把建立行政公益訴訟制度看成是當(dāng)務(wù)之急，反映了我國(guó)公益訴訟的特點(diǎn)。但是，如果把侵權(quán)的直接損失和

2、間接損失分開考慮，則是不符合公益訴訟的事實(shí)與理由的。因?yàn)椋址腹怖娴男袨?，?shí)際上往往也是直接損害原告利益的行為，即便不是如此恰如其分，那么侵犯公共利益的行為最終也必將損害到公民個(gè)人的利益。在我國(guó)，公益訴訟之所以具有必要性，除了維護(hù)公共利益的訴訟原理以外，還因?yàn)樗c其他國(guó)家的公益訴訟相比，具有獨(dú)特的人民民主法律監(jiān)督機(jī)制。公益訴訟是相對(duì)私益訴訟而言的，在古羅馬法中它是指保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定者外，凡羅馬公民均可提起。雖然自國(guó)家誕生以來(lái)，公共利益的保護(hù)一般由官吏代表國(guó)家履行，但這被證明為是不夠的，因此創(chuàng)設(shè)了公益訴訟制度，以彌補(bǔ)其不足和偏差?，F(xiàn)代公益訴訟，盡管有其特殊的社會(huì)原因，

3、但是從訴訟思想上看，它首先是古代公益訴訟制度的死灰復(fù)燃。如日本1962年制定的行政事件訴訟法第5條采用了羅馬法學(xué)家保羅在學(xué)說匯編論告示中的說法，把“在請(qǐng)求糾正不適合國(guó)家或公共團(tuán)體機(jī)關(guān)法律的行為訴訟中，以選舉人資格和其他沒有法律上的利益關(guān)系之資格所提起的訴訟”稱為“民眾訴訟”。美國(guó)則采取了馬切爾在學(xué)說匯編論公共訴訟中的說法，把有關(guān)公共利益的訴訟稱為“公共訴訟”（Public Law Litigation）或“公共利益訴訟”（Public Interest Litigation）?，F(xiàn)代公益訴訟所涉及的諸如環(huán)境公害、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、股東權(quán)益糾紛、重復(fù)性違法交易、政府采購(gòu)、大型公共資金支出

4、等糾紛，帶有傳統(tǒng)訴訟模式和糾紛解決模式所無(wú)法容納的新要素，因此產(chǎn)生了“以多數(shù)人的共同利益關(guān)系為背景”的“公共訴訟”、“集團(tuán)訴訟”等新型訴訟模式。 公益訴訟案件在多數(shù)情況下存在著原告人數(shù)眾多，具有集團(tuán)性和擴(kuò)散性等特征，而作為被告一方大多是行使國(guó)家公權(quán)力的政府機(jī)關(guān)或?qū)嵙π酆竦拇笃髽I(yè)，是社會(huì)的實(shí)際統(tǒng)治集團(tuán)。因此，公益訴訟形式的法律斗爭(zhēng)，在本質(zhì)上是弱勢(shì)群體對(duì)強(qiáng)勢(shì)群體或統(tǒng)治集團(tuán)的一種民主斗爭(zhēng)方式，即公益訴訟的宗旨實(shí)際上是代表窮人、少數(shù)民族、身殘者、女性、老人等弱勢(shì)群體開展法律斗爭(zhēng)。這種法律斗爭(zhēng)對(duì)于國(guó)家公共政策和法律的解釋、調(diào)整、修改和創(chuàng)制起著十分重要的催產(chǎn)作用，是民主法律監(jiān)督不可缺少的方式。公益訴訟不僅

5、能夠?qū)椃ㄒ?guī)定的人民主權(quán)轉(zhuǎn)換成為明確清晰的現(xiàn)實(shí)權(quán)利，而且通過訴訟使這種權(quán)利易于安全行使，具有極強(qiáng)的可操作性。因此，有學(xué)者認(rèn)為它不僅是一種訴訟制度創(chuàng)新，更重要的是，它完全可以成為政治體制改革的突破口，成為官治走向民治的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。 長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)政治行為、立法行為、國(guó)家決策行為等缺乏有效的可訴機(jī)制，從而使法律的實(shí)施缺乏直接的民主監(jiān)督。我國(guó)現(xiàn)行的人民民主法律監(jiān)督中最大的缺陷就是不具備監(jiān)督性質(zhì)的可訴性，法律監(jiān)督缺少司法救濟(jì)制度作保障?！盁o(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利”，缺乏司法救濟(jì)的權(quán)利必然形同虛設(shè)，只有將人民的法律監(jiān)督權(quán)轉(zhuǎn)換成可訴性的權(quán)利，人民民主法律監(jiān)督才能借助司法制度資源得到落實(shí)和健康發(fā)展。公益訴訟制度成功地實(shí)

6、現(xiàn)了這一轉(zhuǎn)換，不僅為人民直接參加法律監(jiān)督提供了新途徑，而且將其成功地嫁接到了訴訟制度上，將人民對(duì)國(guó)家事務(wù)和法律的管理監(jiān)督權(quán)轉(zhuǎn)化成了看得見摸得著的訴權(quán)，為我們提供了一條通過訴訟實(shí)施法律監(jiān)督的必要的民主斗爭(zhēng)道路。二、公益訴訟中的人民民主法律監(jiān)督機(jī)制以往，我國(guó)學(xué)者一般把國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、國(guó)家行政機(jī)關(guān)和國(guó)家司法機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督看成是我國(guó)法律監(jiān)督的“基本形式”，而把各政黨、各社會(huì)團(tuán)體和人民群眾的法律監(jiān)督看成是次要的法律監(jiān)督體系的組成部分。作者認(rèn)為這一觀點(diǎn)值得商榷，因?yàn)檫@既不符合我國(guó)歷史上“民為貴君為輕”的傳統(tǒng)法律思想，也不符合國(guó)際上發(fā)達(dá)的法律監(jiān)督思想和制度的潮流。實(shí)際上，我國(guó)憲法的“總綱”中明確規(guī)定了人民至上

7、的原則，憲法第二條第一款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。”第二款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！睉椃ǖ谌龡l中規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督?！睉椃ǖ诙邨l中還規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！币虼耍诜ɡ砩先魏伟涯骋粐?guó)家機(jī)構(gòu)或社會(huì)組織凌駕于人民之上的規(guī)定和思考方法都是與憲法的精神和社會(huì)主義原則相違背的。但問題是，以往在法律監(jiān)督的問題上強(qiáng)調(diào)國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督的遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過人民

8、民主監(jiān)督，并且造成了難以逆轉(zhuǎn)的局面，也對(duì)國(guó)家的民主建設(shè)起到了妨礙作用。以江澤民為核心的黨的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體一直非常重視社會(huì)主義民主建設(shè)，強(qiáng)調(diào)要擴(kuò)大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權(quán)利，依法管理自己的事情；要積極完善民主監(jiān)督制度，加強(qiáng)對(duì)憲法和法律實(shí)施的監(jiān)督，堅(jiān)決防止和鏟除腐敗。筆者認(rèn)為，建立和健全公益訴訟制度，是現(xiàn)階段加強(qiáng)我國(guó)社會(huì)主義民主監(jiān)督制度的最理想和最便捷的方式。首先，它是經(jīng)濟(jì)的。對(duì)于國(guó)家來(lái)講，不需要付出太多的成本，僅僅利用現(xiàn)成的司法體制就可以推廣。對(duì)于公民個(gè)人而言，提起公益訴訟不需要支付訴訟成本，卻可以實(shí)現(xiàn)自己一定的經(jīng)濟(jì)利益。它在經(jīng)濟(jì)上為公民直接參與執(zhí)法和監(jiān)督提供了制度保障，使行使監(jiān)督權(quán)

9、成為一件真正既利于國(guó)家又利于監(jiān)督者個(gè)人的雙贏訴訟。 其次，公益訴訟是天生的開放性和民主性訴訟，它可以把以往無(wú)休止空談和議論的人民民主監(jiān)督理念轉(zhuǎn)變成一種有形和有序的訴訟監(jiān)督，從而克服現(xiàn)有的舉報(bào)、控告、質(zhì)詢等傳統(tǒng)監(jiān)督方式的封閉性弊病。再者，公益訴訟的法律監(jiān)督具有程序上的執(zhí)行保障，因此是民主監(jiān)督最有效的方式。公益訴訟的判決可能對(duì)某一項(xiàng)政策或某一項(xiàng)法令的危害性和違法性做出司法判斷，可以為有關(guān)行政部門的執(zhí)法和立法部門的修法提供比較集中和成熟的人民代表性意見。如果我們僅僅把法律的生命放置于政府及其官員手中，法律的運(yùn)作就永遠(yuǎn)是自上而下的單向運(yùn)動(dòng)，這顯然不是真正意義上的民主法治，人民民主的法律監(jiān)督使法律的雙向

10、運(yùn)動(dòng)成為可能，而實(shí)現(xiàn)這一程序的就是公益訴訟。特別是有些法律規(guī)范在制定中由于種種原因而沒有法律后果的規(guī)定，具有象征性立法“symbolic legislation”或敘述性立法“narrative legislation”的特征，針對(duì)這些法律規(guī)范的實(shí)施所提出的公益訴訟和判決實(shí)際上具有一定的“造法”或說是對(duì)規(guī)范具有必要的補(bǔ)充意義。在社會(huì)主義法制建設(shè)取得階段性成就的現(xiàn)在，應(yīng)該特別地強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義民主，這是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的根本保障。在法治社會(huì)中的民主建設(shè)的主要任務(wù)之一就是要加強(qiáng)人民民主的法律監(jiān)督，這是關(guān)系到法治建設(shè)能否真正深入人心和發(fā)揮作用的關(guān)鍵。因?yàn)?，“人民群眾的監(jiān)督是我國(guó)法律監(jiān)督體系的基礎(chǔ)”。

11、 為此，必須建立起人民民主監(jiān)督的有效形式，賦予人民民主監(jiān)督以必要的法律保障。為了實(shí)現(xiàn)人民群眾的監(jiān)督權(quán)利，我國(guó)已經(jīng)先后制定了中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法、信訪條例、人民檢察院復(fù)查刑事申訴案件規(guī)定、最高人民法院關(guān)于各級(jí)人民法院處理各級(jí)人民法院刑事案件申訴的暫行規(guī)定、最高人民法院關(guān)于各級(jí)人民法院處理民事和經(jīng)濟(jì)糾紛案件申訴的暫行規(guī)定、人民檢察院舉報(bào)工作規(guī)定、中華人民共和國(guó)集會(huì)游行示威法等有關(guān)人民群眾監(jiān)督權(quán)的法律法規(guī)和司法機(jī)關(guān)的工作規(guī)定。此外，刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法也對(duì)公民申訴、控告的權(quán)利做出了規(guī)定。但是，與人民群眾監(jiān)督的客體及內(nèi)容的廣泛性相比，現(xiàn)有的法律、法規(guī)和有關(guān)規(guī)定還不夠全面、不夠系統(tǒng)，相

12、互之間還缺乏協(xié)調(diào)，各地區(qū)的發(fā)展也不平衡。人民群眾的法律監(jiān)督并沒有能夠有效地得到開展和保證，而且在實(shí)踐中也產(chǎn)生了許多新的問題，其中最突出的問題是監(jiān)督面窄，力度不足，缺乏強(qiáng)制力或震懾力。為此，我們必須按照憲法賦予人民群眾的廣泛的法律監(jiān)督權(quán)利，在監(jiān)督的廣度、深度和強(qiáng)度上下工夫，建立起更加寬容、直接的人民民主監(jiān)督機(jī)制。國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐和探索證明，公益訴訟實(shí)際上是人民民主法律監(jiān)督最有效的方法之一。這是因?yàn)?，法律的民主監(jiān)督既不能是無(wú)組織或無(wú)政府主義的流民監(jiān)督，也不能委托給某個(gè)執(zhí)政黨或領(lǐng)袖實(shí)行包辦，而必須是遵循法治原則的理性監(jiān)督和斗爭(zhēng)監(jiān)督，它必須保持在一個(gè)恰當(dāng)和合理的限度內(nèi)，公益訴訟為此提供了一個(gè)恰當(dāng)?shù)钠脚_(tái)。以

13、往的法律監(jiān)督論者常常把人民群眾的法律監(jiān)督簡(jiǎn)單地歸入“輿論監(jiān)督”。筆者認(rèn)為，真正的人民群眾的法律監(jiān)督不能是沒有任何法律地位和司法救濟(jì)的輿論監(jiān)督，而必須是具有一定強(qiáng)制力和對(duì)話途徑的法律斗爭(zhēng)，這種法律斗爭(zhēng)的最有效方式就是公益訴訟。哈貝馬斯曾指出，民主法治國(guó)家行使政治權(quán)力具有雙重途徑，即：對(duì)現(xiàn)實(shí)問題從制度層面上加以處理，以及根據(jù)程序?qū)Ω鞣N不同利益加以調(diào)節(jié)。這兩種途徑都必須看作是法律系統(tǒng)的具體實(shí)施。但是，在政治舞臺(tái)上，針鋒相對(duì)的是集體行為者，他們?yōu)榱思w目標(biāo)和集體財(cái)富的分配而你爭(zhēng)我奪，互不相讓。只有在法庭上和在法學(xué)話語(yǔ)中，才會(huì)涉及到個(gè)體的可訴權(quán)利。即使是已經(jīng)生效的法律，隨著語(yǔ)境的變遷，面對(duì)新的要求和新的

14、利益格局，也必須重新加以解釋。這場(chǎng)斗爭(zhēng)的核心是解釋和貫徹歷史上未能兌現(xiàn)的要求，實(shí)際上就是為了爭(zhēng)奪重新恢復(fù)集體行為者的合法權(quán)利，維護(hù)其尊嚴(yán)不受輕視。筆者認(rèn)為，由于公益訴訟具備了直接民主的法律監(jiān)督機(jī)制，因此能夠同時(shí)在制度和程序兩個(gè)方面調(diào)節(jié)不同利益集團(tuán)之間的矛盾，成為民主法治國(guó)家真正的和諧訴訟。三、“他山之石”與我國(guó)公益訴訟的方向公益訴訟是個(gè)“舶來(lái)品”，因此要建立和完善我國(guó)的公益訴訟制度，就必須結(jié)合我國(guó)的國(guó)情汲取他國(guó)公益訴訟的經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)和日本是公益訴訟制度和理論相對(duì)發(fā)達(dá)的國(guó)家，特別是在這兩個(gè)國(guó)家的環(huán)境公害和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等領(lǐng)域，已經(jīng)形成了比較成熟的公益訴訟制度。其中，日本20世紀(jì)中葉出現(xiàn)的大規(guī)模環(huán)境

15、公害訴訟是其現(xiàn)代型公益訴訟的發(fā)軔。這是由兩國(guó)的工業(yè)高速發(fā)展與環(huán)境破壞、生產(chǎn)力和消費(fèi)水平不相適應(yīng)等社會(huì)矛盾造成的。我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)雖然也孕育著上述類似的社會(huì)矛盾，但是公益訴訟當(dāng)前所面臨的問題卻有所不同。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)調(diào)查，近年來(lái)我國(guó)發(fā)生的公益訴訟案件主要有以下幾種情況：起訴自來(lái)水公司查表收費(fèi)侵犯消費(fèi)者權(quán)益、起訴鐵道部和汽車公司春運(yùn)車票漲價(jià)、起訴通訊公司雙倍收費(fèi)、起訴民航系統(tǒng)航班延誤、起訴地方政府錯(cuò)誤行政或不履行法定職責(zé)而侵害公共利益、起訴教育部違反憲法平等權(quán)對(duì)不同地域設(shè)置不同高校錄取分?jǐn)?shù)線、起訴大公司環(huán)境污染、虛假?gòu)V告等。從這些案件的被告和訴訟請(qǐng)求中可以看出，我國(guó)公益訴訟主要針對(duì)的是政府、傳統(tǒng)國(guó)有壟斷企業(yè)和一些大型企業(yè)。很多公益訴訟的被告是政府和國(guó)有管理公司，從這個(gè)角度看，可以說我國(guó)的公益訴訟實(shí)際上更多體現(xiàn)出的是公民依法行使對(duì)政府行政行為和法律的監(jiān)督權(quán)。我國(guó)目前所面臨的主要矛盾是經(jīng)濟(jì)改革與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不平衡發(fā)展而招致的貧富分化加劇、弱勢(shì)群體與既得利益集團(tuán)