新西蘭水資源管理與環(huán)境政策改革的論文

1、新西蘭水資源管理與環(huán)境政策改革（上）的論文一引語1000多年前，一小隊玻利維亞人開始了人類歷史上在太平洋區(qū)域的一次最富戲劇性的 探險。他們從現(xiàn)在稱為庫克島的島嶼出發(fā)，在沒有羅盤和完全陌生的海里向西南方向航行了1000多里。他們的航行以發(fā)現(xiàn)太平洋上最大的兩個島嶼而告終。由于島嶼陸地突起的海拔 和寬廣的面積形成了環(huán)島海洋大氣的垂直對流，發(fā)現(xiàn)者因此稱這個島嶼為奧特雷（aotearoa）,意為 白云之鄉(xiāng)”。500年以后， 第一批歐洲航海家發(fā)現(xiàn)了這個島嶼，并給它起了個名字-新西蘭。十多年前，新西蘭人民開始了另一個歷程，某種程度而言，這一歷程與1000年前毛利人開始的航行一樣，需要極大的勇氣和膽識。在一個

2、較短時期內(nèi)，新西蘭：（1）宣布新西蘭為無核區(qū)；（2）采取了一系列的資源私有化措施和成為一個現(xiàn)代化的福利國家所必備的措施；（3 ）按照自然疆界重新劃定了內(nèi)部政治行政區(qū)劃；（4 ）明確采取可持續(xù)原則為管理所有可更新自然資源的主要國家政策。此外，這些改革的速度之快和廣度之深同樣令世人注目。最近的一項改革是資源管理法（resource management act,以下簡稱rma）。資源管理法于1991年由新西蘭國會通過，并經(jīng)1993年修正。這是一個國家法案，它授權(quán)區(qū)域政府和地方政府在統(tǒng)一的環(huán)境政策指導(dǎo)下進行資源管理。這個統(tǒng)一的環(huán)境管理政策是以保持環(huán)境的生命可持續(xù)能力為目標(biāo)，資源管理必須滿足子孫后代合

3、理的、可預(yù)測的需求，必須避免、補償或減緩自然資源利用帶來的不良影響。在通過這一法案的進程中，新西蘭政府正如當(dāng)初毛利人在完全陌生的海洋中探索一樣；因為，即使在20年來可持續(xù)原則已經(jīng)在聯(lián)合國大會和決議中作為智慧的思想被強調(diào)，但在和新西蘭國情類似的現(xiàn)代國家中，還沒有一個國家把可持續(xù)原則明確宣布為一項調(diào)整人類和自然環(huán)境的指導(dǎo)性原則。由于資源管理法涉及的是跨越空間和多因子的環(huán)境管理，我們在這里選取了新西蘭水資源的綜合管理作為研究對象。與其他靜態(tài)的自然資源（如土地、森林）的綜合管理不同的是，水資源管理需要更高水平的地方政府間的和團體間的密切合作。這對資源管理法 的實施都是一個嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。本文還將考察其他環(huán)

4、太平洋英語國家和普通法國家（主要是澳大利亞、加拿大、美國） 共同關(guān)心的、與水資源管理相關(guān)的議題。我們的目的是最大限度地展示新西蘭實施資源管理法的經(jīng)驗及其與其他國情類似國家在處理類似社會-環(huán)境問題上的關(guān)聯(lián)。此外，還可為其他人士在研究新西蘭在水資源管理時提供參考；這正如新西蘭一樣，它也在仔細研究環(huán)太平洋國家在處理相關(guān)問題上的經(jīng)驗。跟以前英聯(lián)邦殖民地一樣， 這四個環(huán)太平洋普通法國家互相之間能分享到更多的管理各 自國民與國有自然資源關(guān)系方面的法律經(jīng)驗。上述幾個國家都存在著三個與水資源管理相關(guān)的政策性問題。第一個問題是政府部門之間的關(guān)系，包括政府部門縱向等級關(guān)系和橫向平級關(guān)系。資源管理法的立法是第一次對

5、國家環(huán)境政策在各個環(huán)節(jié)的實踐進行了概括，同時區(qū)域和地方政府已經(jīng)廣泛地被授權(quán)實施資源管理法。第二個問題是政府與市場之間的關(guān)系。資源管理法以一個可更新水資源許可系統(tǒng)取代了淵源于傳統(tǒng)普通法原則的開發(fā)利用的習(xí)慣法規(guī)則。但是新法也提供了某種可能性-雖然不是強制令-即利用水資源分配和再分配進行的嘗試。此做法產(chǎn)生于10年以前，那時中央政府正急速推行國有資源（如能源設(shè)施和公共交通設(shè)施）的私有化。10年以來，新西蘭已經(jīng)實現(xiàn)了從資本主義福利國家向新自由政治經(jīng)濟國家的轉(zhuǎn)變，與此同時，它也尋找到了可持續(xù)管理私有化了的可更新資源的新方法。第三個問題是，新西蘭政府和土著毛利人在自然資源管理權(quán)限上的未決問題。資源管 理法中

6、某些條款和上訴法院的一些重要判決已經(jīng)引起社會對這個問題的關(guān)注。二新西蘭的環(huán)境政策改革（一）背景隨著1984年政府的換屆，新西蘭開始了一項經(jīng)濟、行政和社會方面的綜合性改革。在 很長一段時期的保守黨執(zhí)政以后，勞工黨借著實施改革和恢復(fù)經(jīng)濟的允諾于1984年競選成功，并維持了兩屆執(zhí)政期（1984 1990）。此間，國會推行了一系列法律、經(jīng)濟和行政方面 的改革，從而引起了社會和經(jīng)濟的深刻變化。雖然1990年保守黨以壓倒多數(shù)的選票戰(zhàn)勝勞工黨而重新執(zhí)政，但仍然堅持推行早在6年前勞工黨執(zhí)政時開始的財政及其他改革。改革的導(dǎo)因是新西蘭面臨的嚴(yán)重的經(jīng)濟和財政危機、持續(xù)高漲的通貨膨脹和失業(yè)、低速徘徊的經(jīng)濟增長、高額的

7、外債、非互惠的出口貿(mào)易、超預(yù)算的政府開支等。那時，新西蘭推 行的是經(jīng)濟保護主義政策，制造業(yè)尤其是農(nóng)業(yè)制造業(yè)，得到高額的政府補貼。行政和經(jīng)濟改革的思想可以簡單概括為：不斷擴張的國庫和預(yù)算危機可能只有通過建立更具市場因素的、更具國際競爭力的經(jīng)濟體制才能得以恢復(fù)。新西蘭經(jīng)濟改建的動因是，面對日趨國際化的世界經(jīng)濟和全球資本化而產(chǎn)生的危機感。過多的經(jīng)濟干預(yù)和過多的經(jīng)濟保護已經(jīng)成為新西蘭經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和適應(yīng)全球經(jīng)濟發(fā)展趨勢的嚴(yán)重障礙?！保ㄗⅲ涸ⅲ琧hris cockli n owe n furseth. geographicaldime nsions of en viro nmen tai restru

8、cturi ng in new zcala nd. 46proe, geographer 459，460 （ 1994）。）同時，已成共識的改革思路是：必須削減政府干預(yù)， 讓國有資產(chǎn)資本化和私有化；政府部門在職能和機構(gòu)上都要服從精減的原則；社會服務(wù)的開支也必須削減。此項改革無論從涉及的范圍、 進行的速度以及改革所引發(fā)變化的深度，都令人矚目。在幾年間，新西蘭完成了從狹隘的保護型經(jīng)濟向最開放、非干預(yù)性的西方型經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變。 同時，許多社會安全網(wǎng)”解除了，公共服務(wù)也急劇減少。某種程度上說，在此項保守黨重建經(jīng)濟的活動中，似乎只有環(huán)境行政和立法得到了加強?？死锼?庫克林（chris cocklin ）和歐

9、文 富塞舌（owen furseth）指出： 尤為重要的是，在經(jīng) 濟重建的過程中，環(huán)境倫理在經(jīng)歷了相當(dāng)長時期的灌輸和培養(yǎng)之后，業(yè)已深入人心，主導(dǎo)著新西蘭政經(jīng)生活，即便在關(guān)系國計民生的基本福利遭到削減時亦不例外?！保ㄗⅲ涸ⅲ?，第461頁。）新西蘭環(huán)境行政的改革和立法經(jīng)歷了互為銜接的三個階段，始于1984年，鼎盛于1991,而1984 1991年的7年成為最重要的歷史時期。這三個時期為：（1）19851988年，重建中央政府的環(huán)境行政；（2） 19881989年，重建區(qū)域政府的職能和管轄權(quán)（1989年地方政府修正案的通過）;（3） 19881991年，改革相關(guān)資源和環(huán)境管理、使用和分配的立

10、法（1991年資源 管理法的通過）。（二）重建中央政府的環(huán)境行政新西蘭實行由一個國會主導(dǎo)的單一型的政府體制。雖然在中央政府下還存在地方政府機構(gòu)（如區(qū)域政府議會和市議會），但地方政府的職權(quán)完全來自中央政府的授權(quán)。新西蘭的政 體是一個高度集中的、自下而上的行政體系。新西蘭中央政府著手環(huán)境事務(wù)管理的起始時間確切地說與美國相吻合，始于美國環(huán)境保護局的建立和清潔大氣和水法的通過，也就是美國政治所稱的現(xiàn)代環(huán)境年代”。1972年新西蘭政府建立了環(huán)境委員會，這是在中央政府內(nèi)設(shè)置的一個很小的辦公機構(gòu)，專門負(fù)責(zé)政策咨詢和環(huán)境評估程序的建設(shè)和實施。此外，許多其他政府部門，如能源部、農(nóng)業(yè)和漁業(yè)部、林業(yè)部、土地和測量部

11、，也發(fā)布了直接涉及環(huán)境事務(wù)的命令和規(guī)章。1981年，兩個獨立的政府環(huán)境行政綜述分別產(chǎn)生，一個由經(jīng)濟合作和發(fā)展組織（oecd）作出，另一個由新西蘭自然保護委員會（ncc ）（注：全稱為 nature conservation committee ,）完成。后者揭露了現(xiàn)行體這是一個非政府的自治委員會，在民間的資助下從事公益事業(yè)。 制在以下方面的缺陷：1環(huán)境行政過程中各政府部門缺乏協(xié)調(diào)；2政府各部門所發(fā)布的有關(guān)開發(fā)或保護自然資源的命令和規(guī)章之間存在潛在的沖突；3在某些資源管理方面，政府相關(guān)部門的行政職能配置是重疊的。經(jīng)濟合作和發(fā)展組織在針對環(huán)境體制也提出了類似的問題。同時，經(jīng)濟合作和發(fā)展組織還指出，

12、按照現(xiàn)行的行政體制， 新西蘭很難應(yīng)付經(jīng)濟增長和經(jīng)濟多元化的挑戰(zhàn)，也很難度過80年代早期的經(jīng)濟難關(guān)。1984年的大選預(yù)當(dāng)時在任的中央政府對這些綜述所提出的建議沒有采取積極的反應(yīng)。選，勞動黨把環(huán)境議題納入了政治日程。 大選中提出的允諾。自由的勞動黨采納了右翼的財政措施, 心思想得到了勞動黨決策機構(gòu)及時的贊同，大選后，勝利的勞動黨隨即采取相應(yīng)的行動以實現(xiàn) 開始了經(jīng)濟和行政的改革。財政部提出的改革中由此新西蘭開始步入市場為主的經(jīng)濟管理。甚至當(dāng)時新任的環(huán)境部長也宣稱：改革的基本點在于我們深信一個開放、更富有競爭力的經(jīng)濟將恢復(fù)新西蘭的經(jīng)濟增長，并提高新西蘭人的生活水平?！保ㄗⅲ涸?，roger blake

13、ley，balanee，in environment meets economics （ environmental council and ministry for theenvironment ）。）在著手市場經(jīng)濟改革的同時，行政改革也明確了要求，即增加透明度、落實責(zé)任制和提 高行政效率。環(huán)境領(lǐng)域的行政改革目標(biāo)也是一樣，這就必須明確政府各部門的職能和目標(biāo)，必須避免相互沖突的職能配置 ，行政必須透明公開，要向公眾開放并接受公眾審查，而且，必須嚴(yán)格法律責(zé)任。”（注：同原注，同上。）行政公開化和嚴(yán)格法律責(zé)任這兩項目標(biāo)在重劃政府部門的職能界限中得到落實。政府部門的環(huán)境職能被劃分為兩個方面，一方面是

14、負(fù)責(zé)自然和自然資源的保護，另一方面是負(fù)責(zé)資源的利用和經(jīng)濟效益。因此，經(jīng)濟改革和環(huán)境行政的改革直接產(chǎn)生兩個變革：（1）國有自然資源管理權(quán)的轉(zhuǎn)變。以經(jīng)濟效益為主的自然資源的開發(fā)利用被授權(quán)給一系列的國有企業(yè)（簡稱soes）去負(fù)責(zé)。這些企業(yè)直接依據(jù)法令從事資源開發(fā)活動，同時必須遵守嚴(yán)格的商事規(guī)則。例如，原先的國有煤炭資產(chǎn)轉(zhuǎn)給煤炭公司經(jīng)營，國有土地轉(zhuǎn)給土地公司經(jīng)營，國有林木轉(zhuǎn)給了林業(yè)公司經(jīng)營，等等。一些資源，如商用林還被私有化。不難預(yù)料，通過重新劃分職能，行政效率將大大提 高；而且這種戰(zhàn)略性改革將更加證明私體所有權(quán)必然帶來經(jīng)濟的良性發(fā)展。（2）環(huán)境行政機構(gòu)的改組。改組后的環(huán)境行政機構(gòu)的設(shè)置分為三塊：第一

15、個機構(gòu)是保護部（簡稱doc），負(fù)責(zé)保護新西蘭的自然資源和歷史遺跡，管理國家公園、陸地保護區(qū)、海洋保護區(qū)。第二個機構(gòu)是環(huán)境部（簡稱mfe）,負(fù)責(zé)向政府提出環(huán)境政策，監(jiān)督資源管理法的實施。環(huán)境部是按 照1986年環(huán)境法案建立的，當(dāng)時它的職責(zé)是管理自然資源，保持生態(tài)系統(tǒng)本質(zhì)價值， 保護自然資源和物質(zhì)資源的可持續(xù)性能，保證子孫后代的合理需要（注：原注，這三項職責(zé)的表述最早出現(xiàn)在環(huán)境部1986年組織法， 后來被1991年的資源管理法確認(rèn)為國家環(huán)境政策，參見rma, supra note discussion infra part ）由此可知，設(shè)立環(huán)境部的思想與1987年聯(lián)合國在布倫特委員會我們共同的未來報告中的可持續(xù)思想是一脈相承的?？?持續(xù)思想亦被司法裁判人員適用于裁判過程，以此協(xié)調(diào)環(huán)境效益和經(jīng)濟效益。第三個行政機構(gòu)是環(huán)境國會委員會（簡稱pce）,也是依據(jù)環(huán)境法案成立的。實際上，這是國會民間申訴調(diào)查委員會，負(fù)責(zé)對環(huán)境議題進行獨立調(diào)查并將結(jié)果報告給國會。（注：原注，ringer,supra note 9, at 136.）1984年以后的環(huán)境行政還出現(xiàn)了兩個處理爭議的司法機構(gòu)，一個是計劃法庭，處理資源分配和資源利用的糾紛；另一個是懷特基法庭，負(fù)責(zé)處理毛利人的資源權(quán)益爭議或提供這 方面的咨詢意見。當(dāng)上述法庭對訴愿請求只作出處理意見時，這些建議不具有強制執(zhí)行的約束力?？偠灾醒?/p>