德國中央政府與地方政府的關(guān)系

1、德國中央政府與地方政府的關(guān)系與西方其他聯(lián)邦制國家一樣，德國由州組成，州不僅是國家的組成部分，而且享有國家權(quán)力，知識這些權(quán)力通過聯(lián)邦基本法將一部分劃歸聯(lián)邦罷了在德國，其市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)是州的基本行政單位，又是享有自治權(quán)限的行政實體。其自治權(quán)受到聯(lián)邦基本法和州憲法的雙重保護。 德國聯(lián)邦主義強調(diào)的是在各州政府組成和參與聯(lián)邦政府的體制性保障，聯(lián)邦政府的立法相當(dāng)依賴于州政府的合作。聯(lián)邦政府和州政府之間存在立法和行政的功能性分工，即聯(lián)邦立法，州政府執(zhí)行，同時聯(lián)邦政府對州政府的執(zhí)行進行監(jiān)督. 一、聯(lián)邦政府與州的權(quán)限劃分 德國的國家制度是由德國聯(lián)邦基本法所德國的國家制度是由德國聯(lián)邦基本法所確立的，實行立法、行政、司法

2、三權(quán)分立和確立的，實行立法、行政、司法三權(quán)分立和聯(lián)邦與州分權(quán)、地方自治的體制。就聯(lián)邦與州分權(quán)、地方自治的體制。就國家行政管理層級而言，地方政府不是聯(lián)邦體系中一個獨立的層級，而只是州政府的組成部分。 根據(jù)德國聯(lián)邦憲法的規(guī)定，國家的立法權(quán)主要歸聯(lián)邦，行政權(quán)和司法權(quán)大部分由各州行使，財政權(quán)則由聯(lián)邦和州分類執(zhí)掌。 聯(lián)邦政府主要管理國防、外交、海關(guān)、鐵路、航空、高速公路、郵政、聯(lián)邦財政等等涉及到主權(quán)和全國性的事務(wù)。州政府主要負責(zé)中小學(xué)教育、絕大部分的高等教育、國內(nèi)安全（其中包括警察事務(wù)）、短途公共交通、地方道路建設(shè)、水電及煤氣供應(yīng)、廢水處理和城市建設(shè)規(guī)劃等事務(wù)?？傮w而言，聯(lián)邦政府負責(zé)制定政策、法律和規(guī)章

3、，但大部分是由州政府負責(zé)執(zhí)行。 縣、小城市（社區(qū)）政府負責(zé)承擔(dān)大量的聯(lián)邦政府和州政府委托處理的社會公共事務(wù)以及地方社會公共事務(wù)。因此，地方政府具有地方自治單位和下級行政機關(guān)的雙重屬性。 在德國，縣和小城市政府在地方事務(wù)領(lǐng)域行使職權(quán)時，必須遵守歐盟法律、聯(lián)邦法律和州法律，接受州政府的監(jiān)督。否則，州政府就會到法院控告地方政府。對于州政府委托或轉(zhuǎn)移的事務(wù)，地方政府不得拒絕，但地方政府如認為州政府侵犯了其權(quán)力，也可以依法到憲法法院控告。 在聯(lián)邦與州的共有立法權(quán)方面，聯(lián)邦行使該權(quán)限，必須具備三個條件：某一事務(wù)不能任由各州加以解決的；根據(jù)某一州的法律解決某一事務(wù)時，可能損害他州或集體利益的；為維護司法或經(jīng)

4、濟的統(tǒng)一，尤其是為了維護超越一州疆域的生活關(guān)系的統(tǒng)一而需要處理的事項。 “共同立法權(quán)”又可分為兩種情況： 其一，各州對共有的立法事項，只有在聯(lián)邦法律明文授權(quán)時才有立法權(quán)，如果聯(lián)邦未行使共有立法權(quán)的內(nèi)容，聯(lián)邦只要滿足上述戶三個條件就可在共有立法范圍內(nèi)立法。 其二，聯(lián)邦對某些事項只能作一般性的規(guī)定，具體規(guī)定則由各州作出。也就是說，聯(lián)邦就某一事項進行原則性立法后，州仍可對之進行立法。如果聯(lián)邦對這些事項未作原則規(guī)定，州可對之使完全的立法權(quán)。 德國是一個聯(lián)邦制國家，政治上分權(quán)自立，經(jīng)濟上實行社會市場經(jīng)濟。聯(lián)邦、州與地方各級政府有明確的公共服務(wù)責(zé)任，并依此劃分了各級政府的財權(quán)，稅收協(xié)調(diào)是財政縱向平衡的主要

5、形式。 在德國，市鎮(zhèn)財政收入的來源有以下幾條途徑： 一是聯(lián)邦財政補貼。每年聯(lián)邦政府向州政府分配一批資金，州政府再將其中的一部分給市鎮(zhèn)政府； 二是市鎮(zhèn)政府與州政府分享稅收。各市鎮(zhèn)分享的數(shù)量因納稅人的多少而不同，總體上，納稅人交納到州政府各種稅款的15%要回到納稅人所在的市鎮(zhèn)，被市鎮(zhèn)政府分享； 三是市鎮(zhèn)自行征收的稅。各州的法律規(guī)定，市鎮(zhèn)可以向市民征稅像消費稅、娛樂稅、飲料稅、養(yǎng)狗稅、第二居所稅、狩獵稅，等等。對于市鎮(zhèn)的征稅，市民不能進行訴訟，當(dāng)然，市鎮(zhèn)征稅的底線，是不能讓當(dāng)?shù)鼐用衿飘a(chǎn)。 四是借債；五是出租房屋、土地等收入；六是社會捐款。 另外，聯(lián)邦基本法還規(guī)定，以下三大任務(wù)由聯(lián)邦和州共同撥款：高等

6、學(xué)校包括醫(yī)學(xué)院附屬醫(yī)院的擴建和改建、地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的改善、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和海岸保護的改善。這是一種有條件的聯(lián)邦對州的財政轉(zhuǎn)移支付，撥款時須規(guī)定專門的用途，每年進行討論，并在預(yù)算中進行安排。 二、地方自治的法律保障 德國聯(lián)邦基本法只規(guī)定了地方自治的原則，有關(guān)地方政府職能的具體規(guī)定由各州憲法和有關(guān)法律作出。由于各州立法不同，各小城市實際享有的自治權(quán)力和行使的公共服務(wù)職能也有所不同。 如北威州迪倫市，其承擔(dān)的公共服務(wù)職能主要包括：失業(yè)人員救濟、吸毒等不良嗜好青年救助、中小學(xué)日常管理、部分幼兒園、音樂學(xué)校、大眾夜校、市民活動中心、體育中心、養(yǎng)老院、博物館、圖書館、劇院、檔案室、消防隊、保潔隊、墓地管理等。另外

7、，市政府所運營的公司還提供供水、供電、污水處理等服務(wù)。、 與瑞典的地方分權(quán)型單一制國家、法國的中央集權(quán)單一制國家不同，德國是一個聯(lián)邦制國家，州與地方政府一般具有高度自治權(quán)。德國政府分為三級：聯(lián)邦、16個州以及8000多個地方政府。在地方政府中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是德國最基層的地方自治單位，它不是州政府的下屬行政單位，而是組成縣的自治政府。德國基本法規(guī)定，在州、縣（市）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）必須設(shè)立經(jīng)普遍、直接、自由、平等和秘密選舉產(chǎn)生的機構(gòu)代表人民。這種代表機構(gòu)在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級被稱為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）民大會。由于多種原因，德國各州的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體制與其他歐洲伙伴有所不同，主要有以下模式與特點。 從決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分配的模式上看，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)

8、議會+鄉(xiāng)鎮(zhèn)總監(jiān)的模式。這種體制主要分布在德國北部，主要特征是：選民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會；鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會選舉議會的各個工作委員會，選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，選舉或任命鄉(xiāng)鎮(zhèn)總監(jiān)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)長只是議會主席和鄉(xiāng)鎮(zhèn)禮儀上的代表。鄉(xiāng)鎮(zhèn)總監(jiān)是行政首長，具體行政事務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)總監(jiān)負責(zé)。這種組織體制類似于歐美許多國家的市鎮(zhèn)經(jīng)理制。 二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會互相制約的模式。這種體制主要分布在德國南部，主要特征是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長都是由選民直接選舉產(chǎn)生；鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會選舉議會的各個工作委員會，控制一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)；選民選出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長是鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會的當(dāng)然主席，同時又是行政機構(gòu)的首腦。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會通過的決定由以鄉(xiāng)鎮(zhèn)長為首腦的行政機構(gòu)負責(zé)執(zhí)行。 三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)長雙

9、重領(lǐng)導(dǎo)角色模式。這種體制主要分布在萊茵河流域，主要特征是：選民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會；鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會選舉議會的各個工作委員會選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長；鄉(xiāng)鎮(zhèn)長既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會的主席，又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的首腦，既領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會，又領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構(gòu)。 。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)長模式。這種體制模式在全德各個地方都有，主要特點是：選民選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會；由議會選舉議會的各個工作委員會，選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長并監(jiān)督行政工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)長只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事務(wù)的首腦，并不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會的領(lǐng)導(dǎo)人，只負責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事務(wù)，不領(lǐng)導(dǎo)和主持鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會。 特點一：成熟的地方政府并不需要引起聯(lián)邦政府和全社會更多的關(guān)注。與英、法等國的地方政府相比，德國的地方政府處于一個并不引人注目的地位，不僅德國的政

10、治學(xué)家對它沒有產(chǎn)生過濃厚的興趣，媒體也缺乏對地方的報道，即使聯(lián)邦政府在解決重要的地方政府問題時，也通常把地方政府的問題列在其解決問題的議程中較為次要的位置。形成這種現(xiàn)象是因為聯(lián)邦、州與地方政府都有明確的權(quán)力劃分，地方形成了高度自治，有自己尋求解決問題的習(xí)慣。同時，強大的經(jīng)濟給地方政府強大的財力支持，以及政黨政治因素影響的弱化，緩解了各政黨之間的政策矛盾，從而緩解了中央與地方之間的矛盾。 特點二：德國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的地方自治有悠久的歷史，甚至可以追溯到中世紀自由城邦的特權(quán)。近代，地方自治得益于馮史坦因男爵的改革，尤其是1808年的普魯士城鎮(zhèn)法的頒布使地方自治有了很大的發(fā)展。德國憲法更明確保證了城市、縣

11、和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自治權(quán)，各市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)在法定范圍內(nèi)，可以獨立處理各種地方事務(wù)。由于中央和地方的權(quán)能清晰、職責(zé)分明，地方政府往往在上級政府對本地區(qū)作出重大決策時，行使否決權(quán)，這是地方政府擁有的一項不可忽視的重要權(quán)力。包括在鄉(xiāng)鎮(zhèn)在內(nèi)的地方政府擁有否決權(quán)非常重要，既可以消除上級的無端干預(yù)，也是維持地方穩(wěn)定、保護地方利益的一個重要因素。 特點三：聯(lián)邦與州、州與州之間的“政治交織”或者“合作型的聯(lián)邦制”促進了地方政府之間的合作與交流。這種合作是建立在自愿與平衡的基礎(chǔ)上的。既在財政領(lǐng)域取得平衡，消除社會差距，也在政黨沖突與矛盾之中取得平衡，維持社會生活、社會穩(wěn)定以及經(jīng)濟的發(fā)展。財政上的合作既體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠派代表參與聯(lián)邦政府共同制定中央與地方的統(tǒng)一財政預(yù)算，也表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)與州一級政府之間存在“垂直財政平衡”，即各鄉(xiāng)鎮(zhèn)既可以通過得到州政府補貼的方式來縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間在經(jīng)濟發(fā)展水平之間的差異，也可以通過在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間財政幫扶來達到共同發(fā)展的目的；政治上的合作既體現(xiàn)在全國范圍內(nèi)成立的聯(lián)邦調(diào)解委員會，以調(diào)解州與州政府之間、州與地方政府之間的沖突，也體現(xiàn)在各地方政府之間在制定與實施重大決策上的協(xié)同一致、互相配合。 特點四：自治有原則