全國主體功能區(qū)規(guī)劃全文0001

1、全國主體功能區(qū)規(guī)劃全文第二篇指導(dǎo)思想與規(guī)劃目標(biāo)在工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速推進、空間結(jié)構(gòu)急劇變動的時期,堅持 科學(xué)的國土空間開發(fā)導(dǎo)向極為重要 13.為有效解決國土空 間開發(fā)中的突生問題,應(yīng)對未來諸多挑戰(zhàn),必須遵循經(jīng)濟社 會開展規(guī)律和自然規(guī)律,立足我國國土空間的自然狀況,明 確國土空間開發(fā)的指導(dǎo)思想和原那么.第二章指導(dǎo)思想開發(fā)我們家園的新理念推進形成主體功能區(qū),要以鄧小平理論和“三個代表重要 思想為指導(dǎo),深入貫徹落實科學(xué)開展觀14,全面貫徹黨的十七大精神,樹立新的開發(fā)理念,調(diào)整開發(fā)內(nèi)容,創(chuàng)新開發(fā) 方式,標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)秩序,提升開發(fā)效率,構(gòu)建高效、協(xié)調(diào)、可 持續(xù)的國土空間開發(fā)格局,建設(shè)中華民族美好家園.第一節(jié)開發(fā)

2、理念本規(guī)劃的優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)中的“開 發(fā)15,特指大規(guī)模高強度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā).限制開 發(fā),特指限制大規(guī)模高強度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā),并不是限 制所有的開發(fā)活動.對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū),要限制大規(guī)模高強度 的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā),但仍要豉勵農(nóng)業(yè)開發(fā)；對重點生態(tài)功能區(qū),要限制大規(guī)模高強度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā),但仍允許.一定程度的能源和礦產(chǎn)資源開發(fā).將一些區(qū)域確定為限制開 發(fā)區(qū)域,并不是限制開展,而是為了更好地保護這類區(qū)域的 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)力,實現(xiàn)科學(xué)開展.根據(jù)自然條件適宜性開發(fā)的理念.不同的國土空間,自 然狀況不同.海拔很高、地形復(fù)雜、氣候惡劣以及其他生態(tài) 脆弱或生態(tài)功能重要的

3、區(qū)域,并不適宜大規(guī)模高強度的工業(yè) 化城鎮(zhèn)化開發(fā),有的區(qū)域甚至不適宜高強度的農(nóng)牧業(yè)開發(fā).否那么,將對生態(tài)系統(tǒng)造成破壞,對提供生態(tài)產(chǎn)品的水平造成 損害.因此,必須尊重自然、順應(yīng)自然,根據(jù)不同國土空間 的自然屬性確定不同的開發(fā)內(nèi)容.區(qū)分主體功能的理念.一定的國土空間具有多種功能, 但必有一種主體功能.從提供產(chǎn)品的角度劃分,或者以提供 工業(yè)品和效勞產(chǎn)品為主體功能,或者以提供農(nóng)產(chǎn)品為主體功 能,或者以提供生態(tài)產(chǎn)品為主體功能.在關(guān)系全局生態(tài)平安 的區(qū)域,應(yīng)把提供生態(tài)產(chǎn)品作為主體功能,把提供農(nóng)產(chǎn)品和 效勞產(chǎn)品及工業(yè)品作為附屬功能,否那么,就可能損害生態(tài)產(chǎn) 品的生產(chǎn)水平.比方,草原的主體功能是提供生態(tài)產(chǎn)品,假

4、設(shè) 超載過牧,就會造成草原退化沙化.在農(nóng)業(yè)開展條件較好的 區(qū)域,應(yīng)把提供農(nóng)產(chǎn)品作為主體功能,否那么,大量占用耕地 就可能損害農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)水平.因此,必須區(qū)分不同國土空 間的主體功能,根據(jù)主體功能定位確定開發(fā)的主體內(nèi)容和發(fā).16展的主要任務(wù).根據(jù)資源環(huán)境承載水平開發(fā)的理念.不同國土空間的主 體功能不同,因而集聚人口和經(jīng)濟的規(guī)模不同.生態(tài)功能區(qū) 和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)由于不適宜或不應(yīng)該進行大規(guī)模高強度的 工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā),因而難以承載較多消費人口17.在工業(yè)化城鎮(zhèn)化的過程中,必然會有一局部人口主動轉(zhuǎn)移到就業(yè) 時機多的城市化地區(qū).同時,人口和經(jīng)濟的過度集聚以及不 合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也會給資源環(huán)境、交通等帶來難以

5、承受的壓 力.因此,必須根據(jù)資源環(huán)境中的“短板因素確定可承載 的人口規(guī)模、經(jīng)濟規(guī)模以及適宜的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)18 o限制開發(fā)強度19的理念.我國不適宜工業(yè)化城鎮(zhèn)化開 發(fā)的國土空間占很大比重.平原及其他自然條件較好的國土 空間盡管適宜工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā),但這類國土空間更加適宜 開展農(nóng)業(yè),為保證農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)平安,不能過度占用耕地推進 工業(yè)化城鎮(zhèn)化.由此決定了我國可用來推進工業(yè)化城鎮(zhèn)化的 國土空間并不寬裕.即使是城市化地區(qū),也要保持必要的耕 地和綠色生態(tài)空間,在一定程度上滿足當(dāng)?shù)厝丝趯r(nóng)產(chǎn)品和 生態(tài)產(chǎn)品的需求.因此,各類主體功能區(qū)都要有節(jié)制地開發(fā), 保持適當(dāng)?shù)拈_發(fā)強度.圖6目前開發(fā)強度示意圖調(diào)整空間結(jié)構(gòu)20的理

6、念.空間結(jié)構(gòu)是城市空間、農(nóng)業(yè) 空間和生態(tài)空間等不同類型空間在國土空間開發(fā)中的反映, 是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)的空間載體.空間結(jié)構(gòu)的變化在一定 程度上決定著經(jīng)濟開展方式及資源配置效率.從總量上看, 目前我國的城市建成區(qū)、建制鎮(zhèn)建成區(qū)、獨立工礦區(qū)、農(nóng)村 居民點和各類開發(fā)區(qū)的總面積已經(jīng)相當(dāng)大,但空間結(jié)構(gòu)不合 理,空間利用效率不高.因此,必須把調(diào)整空間結(jié)構(gòu)納入經(jīng) 濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的內(nèi)涵中,把國土空間開發(fā)的著力點從占用土地 為主轉(zhuǎn)到調(diào)整和優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、提升空間利用效率上來.提供生態(tài)產(chǎn)品21的理念.人類需求既包括對農(nóng)產(chǎn)品、 工業(yè)品和效勞產(chǎn)品的需求,也包括對清新空氣、清潔水源、 宜人氣候等生態(tài)產(chǎn)品的需求.從需求角度,

7、這些自然要素在 莫種意義上也具有產(chǎn)品的性質(zhì).保護和擴大自然界提供生態(tài) 產(chǎn)品水平的過程也是創(chuàng)造價值的過程,保護生態(tài)環(huán)境、提供 生態(tài)產(chǎn)品的活動也是開展.總體上看,我國提供工業(yè)品的能 力迅速增強,提供生態(tài)產(chǎn)品的水平卻在減弱,而隨著人民生 活水平的提升,人們對生態(tài)產(chǎn)品的需求在不斷增強.因此, 必須把提供生態(tài)產(chǎn)品作為開展的重要內(nèi)容,把增強生態(tài)產(chǎn)品 生產(chǎn)水平作為國土空間開發(fā)的重要任務(wù).第二節(jié) 主體功能區(qū)劃分根據(jù)以上開發(fā)定義和開發(fā)理念,本規(guī)劃將我國國土空間分為 以下主體功能區(qū)：按開發(fā)方式,分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開 發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域22;按開發(fā)內(nèi)容,分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能

8、區(qū)；按層級,分為國家和省級兩個層面.優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū) 域,是基于不同區(qū)域的資源環(huán)境承載水平、現(xiàn)有開發(fā)強度和 未來開展?jié)摿?以是否適宜或如何進行大規(guī)模高強度工業(yè)化 城鎮(zhèn)化開發(fā)為基準(zhǔn)劃分的.城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū),是以提供主 體產(chǎn)品的類型為基準(zhǔn)劃分的.城市化地區(qū)是以提供工業(yè)品和 效勞產(chǎn)品為主體功能的地區(qū),也提供農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品；農(nóng) 產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)是以提供農(nóng)產(chǎn)品為主體功能的地區(qū),也提供生態(tài) 產(chǎn)品、效勞產(chǎn)品和局部工業(yè)品；重點生態(tài)功能區(qū)是以提供生 態(tài)產(chǎn)品為主體功能的地區(qū),也提供一定的農(nóng)產(chǎn)品、效勞產(chǎn)品 和工業(yè)品.優(yōu)化開發(fā)區(qū)域是經(jīng)濟比擬興旺、人口比擬密集、開

9、發(fā)強度較 高、資源環(huán)境問題更加突生,從而應(yīng)該優(yōu)化進行工業(yè)化城鎮(zhèn) 化開發(fā)的城市化地區(qū).重點開發(fā)區(qū)域是有一定經(jīng)濟根底、資源環(huán)境承載水平較強、 開展?jié)摿^大、集聚人口和經(jīng)濟的條件較好,從而應(yīng)該重點 進行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的城市化地區(qū).優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā) 區(qū)域都屬于城市化地區(qū),開發(fā)內(nèi)容總體上相同,開發(fā)強度和 開發(fā)方式不同.限制開發(fā)區(qū)域分為兩類： 一類是農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū),即耕地較多、 農(nóng)業(yè)開展條件較好,盡管也適宜工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā),但從保 障國家農(nóng)產(chǎn)品平安以及中華民族永續(xù)開展的需要由發(fā),必須 把增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)水平作為開展的首要任務(wù),從而應(yīng)該限. 制進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的地區(qū)；一類是重點 生態(tài)功能區(qū)

10、,即生態(tài)系統(tǒng)脆弱或生態(tài)功能重要,資源環(huán)境承 載水平較低,不具備大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的條件, 必須把增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)水平作為首要任務(wù),從而應(yīng)該限制 進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的地區(qū).禁止開發(fā)區(qū)域是依法設(shè)立的各級各類自然文化資源保護區(qū) 域,以及其他禁止進行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)、需要特殊保護的 重點生態(tài)功能區(qū).國家層面禁止開發(fā)區(qū)域,包括國家級自然 保護區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國家級風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林 公園和國家地質(zhì)公園.省級層面的禁止開發(fā)區(qū)域,包括省級 及以下各級各類自然文化資源保護區(qū)域、重要水源地以及其 他省級人民政府根據(jù)需要確定的禁止開發(fā)區(qū)域.各類主體功能區(qū),在全國經(jīng)濟社會開展中具有同

11、等重要的地 位,只是主體功能不同,開發(fā)方式不同,保護內(nèi)容不同,發(fā) 展首要任務(wù)不同,國家支持重點不同.對城市化地區(qū)主要支 持其集聚人口和經(jīng)濟,對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)主要支持其增強農(nóng)業(yè) 綜合生產(chǎn)水平,對重點生態(tài)功能區(qū)主要支持其保護和修復(fù)生 態(tài)環(huán)境.第三節(jié)重大關(guān)系推進形成主體功能區(qū),應(yīng)處理好以下重大關(guān)系: 主體功能與其他功能的關(guān)系.主體功能不等于唯一功 能.明確一定區(qū)域的主體功能及其開發(fā)的主體內(nèi)容和開展的 主要任務(wù),并不排斥該區(qū)域發(fā)揮其他功能.優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和 重點開發(fā)區(qū)域作為城市化地區(qū),主體功能是提供工業(yè)品和服 務(wù)產(chǎn)品,集聚人口和經(jīng)濟,但也必須保護好區(qū)域內(nèi)的根本農(nóng) 田等農(nóng)業(yè)空間,保護好森林、草原、水面、濕地

12、等生態(tài)空間, 也要提供一定數(shù)量的農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品.限制開發(fā)區(qū)域作為 農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū),主體功能是提供農(nóng)產(chǎn)品和 生態(tài)產(chǎn)品,保證國家農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)平安和生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定,但也 允許適度開發(fā)能源和礦產(chǎn)資源,允許開展那些不影響主體功 能定位、當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境可承載的產(chǎn)業(yè),允許進行必要的城鎮(zhèn) 建設(shè).對禁止開發(fā)區(qū)域,要依法實施強制性保護.政府從履 行職能的角度,對各類主體功能區(qū)都要提供公共效勞和增強 社會治理.主體功能區(qū)與農(nóng)業(yè)開展的關(guān)系.把農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)作為限 制進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的區(qū)域,是為了切實 保護這類農(nóng)業(yè)開展條件較好區(qū)域的耕地,使之能集中各種資 源開展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),不斷提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)水平

13、.同時,也可 以使國家強農(nóng)惠農(nóng)的政策更集中地落實到這類區(qū)域,保證農(nóng) 民收入不斷增長,農(nóng)村面貌不斷改善.止匕外,通過集中布局、 點狀開發(fā),在縣城適度開展非農(nóng)產(chǎn)業(yè),可以防止過度分散發(fā) 展工業(yè)帶來的對耕地過度占用等問題.主體功能區(qū)與能源和礦產(chǎn)資源開發(fā)的關(guān)系.能源和礦產(chǎn). 資源富集的地區(qū),往往生態(tài)系統(tǒng)比擬脆弱或生態(tài)功能比擬重 要,并不適宜大規(guī)模高強度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā).能源和礦 產(chǎn)資源開發(fā),往往只是“點的開發(fā),主體功能區(qū)中的工業(yè) 化城鎮(zhèn)化開發(fā),更多地是“片的開發(fā).將一些能源和礦產(chǎn) 資源富集的區(qū)域確定為限制開發(fā)區(qū)域,并不是要限制能源和 礦產(chǎn)資源的開發(fā),而是應(yīng)該根據(jù)該區(qū)域的主體功能定位實行“點上開發(fā)、面上

14、保護.主體功能區(qū)與區(qū)域開展總體戰(zhàn)略的關(guān)系.推進形成主體 功能區(qū)是為了落實好區(qū)域開展總體戰(zhàn)略,深化細化區(qū)域政策, 更有力地支持區(qū)域協(xié)調(diào)開展.把環(huán)渤海、長江三角洲、珠江 三角洲地區(qū)確定為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域,就是要促進這類人口密集、 開發(fā)強度高、資源環(huán)境負荷過重的區(qū)域,率先轉(zhuǎn)變經(jīng)濟開展 方式,促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,從而也可以為中西部地區(qū)騰生更多發(fā) 展空間.把中西部地區(qū)一些資源環(huán)境承載水平較強、集聚人 口和經(jīng)濟條件較好的區(qū)域確定為重點開發(fā)區(qū)域,是為了引導(dǎo) 生產(chǎn)要素向這類區(qū)域集中,促進工業(yè)化城鎮(zhèn)化,加快經(jīng)濟發(fā) 展.把西部地區(qū)一些不具備大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā) 條件的區(qū)域確定為限制開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū),是為了更好 地保護這類區(qū)域的生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)力,使國家支持生態(tài)環(huán)境保 護和改善民生的政策能更集中地落實到這類區(qū)域,盡快改善 當(dāng)?shù)毓残诤腿嗣裆顥l件.政府與市場的關(guān)系.推進形成主體功能區(qū),是政府對國 土空間開發(fā)的戰(zhàn)略設(shè)計和總體謀劃,表達了國家戰(zhàn)略意圖, 是保證中華民族長遠開展的戰(zhàn)略需要.主體功能區(qū)的劃定, 是根據(jù)自然規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律,根據(jù)資源環(huán)境承載水平綜合評 價,在各地區(qū)各部門充分溝通協(xié)調(diào)根底上確定的.促進主體 功能區(qū)的形成,要正確處理好政府與市場的關(guān)系,既要發(fā)揮 政府的科學(xué)引導(dǎo)作用,更要發(fā)揮市場配置資源的根底性作用 政府在推進形成主體功能區(qū)中的主要責(zé)任是,明確主體功