財政風(fēng)險及其定性、定量分析

1、財政風(fēng)險及其定性、定量分析 1張志超論文摘要：引發(fā)財政風(fēng)險的原因極為復(fù)雜，但無論如何，大部分財政風(fēng)險對（本質(zhì)上代表公眾利益的）政府繼續(xù)進行它的財政活動設(shè)置了約束條件，導(dǎo)致原本希望用來彌補“市場失靈”的有關(guān)財政政策不能達到預(yù)期目標。多年以來，政府財政活動的效果及其風(fēng)險研究一直是宏觀經(jīng)濟學(xué)和現(xiàn)代財政學(xué)中的重要課題。本文闡釋了政府財政活動可能帶來的各種內(nèi)生性風(fēng)險的本質(zhì)、一般表現(xiàn)形式和主要特點。在此基礎(chǔ)上，對評估財政風(fēng)險影響程度的定性、定量方法進行了初步研究。論文認為，就指導(dǎo)政府活動而言，對未來財政活動的風(fēng)險程度及其變化進行量度，普遍地懷疑其有效性是不對的，但對其科學(xué)性也不能估計過高。關(guān)鍵詞： 經(jīng)濟風(fēng)

2、險、風(fēng)險財政、政府支出責(zé)任、財政赤字長期以來人們對經(jīng)濟生活中的風(fēng)險問題進行了廣泛研究。人們之所以特別注重研究經(jīng)濟過程的變化與發(fā)展規(guī)律，不僅是為了給自己有目的的活動選擇相對更好的實現(xiàn)方式或路徑，而且更重要地是為了在自己的活動過程中盡量減少風(fēng)險，增加確定性，以便節(jié)約活動成本并提高其價值。不過，應(yīng)該看到，經(jīng)濟科學(xué)目前所取得的成就，遠不足以使人們認識全部風(fēng)險。正如米塞斯所云：“科學(xué)并不給我們絕對的、最終的確定性。它僅在我們心智能力所及范圍內(nèi)，在現(xiàn)行科學(xué)思維狀態(tài)下給我們某種保證?？茖W(xué)體系無非是對知識進行的無窮盡地累進性搜索和獲取?！?2 因此，經(jīng)濟學(xué)對風(fēng)險問題的研究不可能是充分的，它只能對人們經(jīng)濟活動所

3、采取的各種方法、所使用的各種手段進行有限的科學(xué)評價。經(jīng)濟生活中的財政風(fēng)險比較一致的看法是，風(fēng)險意味著在一系列不確定性因素影響下給人們有目的的行動帶來的，與預(yù)期目標相比較而言的利益損失的可能性 3。就是說，只有在未來過程中，影響特定事物發(fā)展的一切因素均為確定情況下，人們有目的的活動才能處于零風(fēng)險狀態(tài)。但是，現(xiàn)實生活是一個充滿不確定性或未知因素影響的隨機環(huán)境，所以風(fēng)險是客觀存在，通常人們也不易就風(fēng)險影響與事物發(fā)展的因果聯(lián)系在事前做出明確判斷。此外，風(fēng)險對人們經(jīng)濟福利造成的損失大小取決于多種因素：如作為行為主體的人所處活動環(huán)境的不確定性程度，行為主體對所處活動環(huán)境之不確定性的認知能力，行為主體對其活

4、動制定的預(yù)期目標，行為主體活動的頻率與規(guī)模，特定活動對不確定因素影響的敏感性，以及處理風(fēng)險、不確定因素的技術(shù)性手段之完備程度，如此等等。與其他經(jīng)濟活動一樣，財政活動所涉及的風(fēng)險可以分為兩種情形：一種是在帶有風(fēng)險情況下，人們了解特定財政活動的各種可能結(jié)果。盡管各種可能結(jié)果在未來時間上的分布是隨機的，但人們卻能計算出不同結(jié)果分布的概率。這是典型意義上的風(fēng)險。另一種是在帶有風(fēng)險情況下，人們無法計算特定財政活動的各種可能的結(jié)果的概率分布，即各種結(jié)果的概率分布具有相當?shù)牟淮_定性；甚至?xí)霈F(xiàn)這樣情況，活動結(jié)果本身具有不確定性，只能通過各種明確的假設(shè)條件予以推知，進而了解假設(shè)條件改變時結(jié)果會有多大的程度改變

5、。于是，人們把這種概率難以確定的風(fēng)險稱為“不確定性”。目前，理論界對財政風(fēng)險有不同定義：一種提法是，一般而言，所謂財政風(fēng)險 4 是指政府不適當?shù)呢斦顒踊蜇斦袨椋ㄗ鳛槭录┙o政府本身，給政府進一步的財政活動以及給社會經(jīng)濟帶來的各種潛在危害的可能性。另一種提法是，“財政風(fēng)險是專指財政領(lǐng)域中因各種不確定因素的綜合影響而導(dǎo)致財政資金遭受損失和財政運行遭到破壞的可能性?！?5 比較兩種說法，不難看出，前一種提法是假定特定行為主體（政府、公眾等）的特定行動（財政活動）引發(fā)了財政風(fēng)險，那么減少或規(guī)避風(fēng)險的途徑主要在于改變行為主體的活動范圍、方式、方法。后一種提法是假定行為主體的活動是合理的，但該活動的最

6、終結(jié)果要受各種客觀存在的風(fēng)險和不確定性因素影響，而不受行為主體控制。那么，減少或規(guī)避風(fēng)險的主要途徑就是改善環(huán)境因素以減輕其對人們行為的不利影響。鑒于上述兩種對財政風(fēng)險的表述，各有自己的依據(jù)。據(jù)此，人們通?？梢园沿斦L(fēng)險劃分為兩個大類：內(nèi)生性財政風(fēng)險和外生性財政風(fēng)險。我們認為，內(nèi)生性財政風(fēng)險具有理論意義上的風(fēng)險屬性，而外生性財政風(fēng)險實際上屬于財政活動過程中的不確定性。更重要的是，財政過程中人們最有可能有效防范、化解的財政風(fēng)險也就是內(nèi)生性風(fēng)險。只要找到誘發(fā)內(nèi)生性財政風(fēng)險的比較具體的原因，然后采取有針對性的制度手段、技術(shù)手段，特定財政活動受內(nèi)生性風(fēng)險影響的程度完全可以降低到最低限度。外生性風(fēng)險是指源

7、于財政系統(tǒng)外部各種不利因素引發(fā)的風(fēng)險，如經(jīng)濟運行因素、政治因素、自然因素、技術(shù)因素等導(dǎo)致的財政資源浪費或效率下降的風(fēng)險。內(nèi)生性風(fēng)險則是指源于財政系統(tǒng)內(nèi)部各種不利因素引發(fā)的風(fēng)險，該風(fēng)險導(dǎo)致財政資源浪費或效率下降。這些因素主要包括：（1）政府職能界定不清導(dǎo)致政府與市場關(guān)系不協(xié)調(diào)，（2）財政立法滯后且有關(guān)法規(guī)制定不禁合理，（3）財政管理制度與專項管理制度不健全，（4）缺乏必要的公共決策過程，（5）事前、事后財政監(jiān)督不力，（6）政府官員道德問題和職業(yè)技術(shù)問題。如前所述，相比之下，內(nèi)生性風(fēng)險比較容易化解，而外生性風(fēng)險更難于控制。在我國，人們通常傾向于按照具體財政活動類型劃分財政風(fēng)險，這些風(fēng)險主要包括以下

8、幾類并且都屬于內(nèi)生性風(fēng)險：（1）源于收入方面的財政風(fēng)險。如中央政府可調(diào)控財力不足，主要收入來源不穩(wěn)定，財政收入占gdp的比重、中央財政收入占國家總財政收入的比重（國際比較）均偏低，預(yù)算外資金膨脹、增長過快的勢頭尚未得到有效控制，稅基被侵蝕問題長期得不到解決，等等。（2）源于支出方面的財政風(fēng)險。如支出體制的慣性及經(jīng)濟運行中產(chǎn)生的新問題使財政支出剛性增長，在民間投資尚未成功的啟動情況下，財政投資也仍面臨著繼續(xù)擴張的壓力，財政支出結(jié)構(gòu)不甚合理，財政“越位”和“缺位”現(xiàn)象并存，等等。（3）源于公共投資的財政風(fēng)險。我國財政支出中有相當部分用于生產(chǎn)性投資，或資本性投資，這種投資與私人投資在風(fēng)險影響方面具有

9、大體相同的性質(zhì)。（4）源于預(yù)算赤字的財政風(fēng)險。我國的財政赤字存在著長期化、數(shù)額大、增長快的問題，盡管我國赤字率 6，與國際安全警戒線標準相比，仍存在一定的擴大空間，但赤字依存度 7較高則相應(yīng)增加了政府財政的脆弱性。（5）源于國債管理的財政風(fēng)險。雖然從債務(wù)負擔(dān)率指標看，我國遠低于發(fā)達國家的水平，但這并不意味著我國債務(wù)量偏小，債務(wù)發(fā)行余地大。由于在我國明顯存在著國債資金使用缺乏經(jīng)濟效益、稅收結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和所有制結(jié)構(gòu)的變化等問題，導(dǎo)致大部分國債幾乎都要通過發(fā)新債還舊債的方式運作。這樣，在財政困難未能扭轉(zhuǎn)的情況下，國債規(guī)模會像滾雪球一樣越滾越大。（6）政府財政的公共風(fēng)險。由于在我國的經(jīng)濟改革本

10、質(zhì)上屬于政府主導(dǎo)型，這就決定了改革中方方面面的矛盾和問題都會直接、間接地反映到財政上來，都對財政提出了財力上的要求，因而我國財政所承擔(dān)的風(fēng)險是全方位的，且呈擴大趨勢。（7）政府財政的制度風(fēng)險。目前我國財政體制改革相對滯后，各級政府財政行為中還有很多盲目的、不規(guī)范的行為，比較突出的制度風(fēng)險主要表現(xiàn)在：財政體制建設(shè)不穩(wěn)定，各級政府財政預(yù)算約束軟化，政府財政決策機制不科學(xué)，財政法規(guī)建設(shè)滯后，等等。（8）政府財政的系統(tǒng)風(fēng)險。財政政策系統(tǒng)風(fēng)險主要是指源于政府原因?qū)е碌墓娦睦眍A(yù)期變化，進而自發(fā)地采取“理性”或“非理性”行為給政府財政活動帶來的不利影響。（9）官員道德風(fēng)險與職業(yè)能力風(fēng)險。由于政府的權(quán)力實際

11、上是通過政府官員行使的，如果政府官員不能正確地使用權(quán)力，就會把國民賦予的用以謀求公共福利的權(quán)力改變?yōu)楣賳T們謀取私利或集團利益的工具。此外，即使人們相信政府官員的職業(yè)道德是可靠的，也沒有足夠的理由把處理重大社會經(jīng)濟事物的決策權(quán)力集中在少數(shù)人手中。因為政府官員與普通社會成員一樣，不可能保證個人所做出的各種決策總是正確的，而權(quán)力則有助于產(chǎn)生實際上是按照個人性格、作風(fēng)制定的“政府決策”，推行這種決策往往在濫用權(quán)力的同時還給經(jīng)濟社會造成效率損失。上述風(fēng)險提法不一定準確，但內(nèi)生性財政風(fēng)險主要涉及這些方面。對于我國來說，急需規(guī)避的風(fēng)險是前五項，相應(yīng)的避險工作可以通過發(fā)展財政技術(shù)手段予以支持；而長期的體制改革

12、則有助于規(guī)避后四項風(fēng)險，這項任務(wù)必須依靠科學(xué)的制度建設(shè)才能完成。財政風(fēng)險的基本特點與性質(zhì)根據(jù)觀察和理論研究，我們認為，財政風(fēng)險具有如下一些基本性質(zhì)：第一，任何財政風(fēng)險，只要發(fā)生，國民都要承擔(dān)程度不等的福利損失。這意味著國民在消費政府提供的公共產(chǎn)品和公共勞務(wù)并獲得正效用的同時，也要消費可能伴隨而來的副產(chǎn)品財政風(fēng)險所帶來的負效用。作為一種規(guī)則，要求消費的公共產(chǎn)品與勞務(wù)越多，可能承擔(dān)的因財政風(fēng)險帶來的負效用越多。20世紀60年代，美國經(jīng)濟學(xué)家阿羅與林得提出過“阿羅-林得定理”，該定理論證，公共工程項目，作為政府典型的財政活動之一，涉及的有關(guān)人數(shù)越多，個人承擔(dān)的風(fēng)險損失就越小，以至微不足道。但是，該“

13、定理”引起了許多質(zhì)疑：（1）即使把“定理”中的風(fēng)險局限為財務(wù)風(fēng)險，除非一國的人口是無限的，否則每個人承擔(dān)的公共工程項目的財務(wù)風(fēng)險也不會為零。因此，這種風(fēng)險也不能忽略。 8（2）某些政府財政活動帶來的局部外在性，作為財政風(fēng)險，實際上無法被全體國民分擔(dān)。 9（3）特別是當財政風(fēng)險以某種“公害”形式出現(xiàn)，并且在全體國民不得不消費這種“公害”情況下，財政風(fēng)險，就具有了與普通公共物品一樣的性質(zhì)非競爭性消費，非排他性消費。換言之，財政風(fēng)險最終成為國民福利的減項。第二，財政風(fēng)險具有公共福利再分配效應(yīng)。對政府官員來說，財政風(fēng)險，即使發(fā)生也不會他們帶來真正的福利損失，至多不過對他們形成進一步活動的外部約束。更嚴

14、重的情況是，在某些條件下，政府不適當?shù)呢斦顒訉?dǎo)致的財政風(fēng)險，不僅把本應(yīng)大多數(shù)國民享有的公共福利轉(zhuǎn)移給包括政府官員在內(nèi)的少數(shù)利益集團，而且還把財政風(fēng)險造成的福利損失轉(zhuǎn)移給大多數(shù)國民承擔(dān)。 10第三，財政風(fēng)險在經(jīng)濟生活屬于客觀存在，但并非不可克服。與私人在其各自的經(jīng)濟活動中常常面臨的各種風(fēng)險一樣，政府與國民面臨的財政風(fēng)險本質(zhì)上也是客觀存在，這主要源于經(jīng)濟生活里大量不確定因素的作用。不過，財政風(fēng)險屬于可能性范疇，這類風(fēng)險不是必然要發(fā)生的；相反，理論上講，如果事先采取了有效措施所有風(fēng)險都可以防范，或者予以規(guī)避。但是如果政府在財政活動過程中表現(xiàn)出較大的隨意性且長期置風(fēng)險于不顧，那么財政風(fēng)險就會真地發(fā)生

15、并給政府、國民和社會帶來災(zāi)難。當然，政府在其財政活動中往往忽視財政風(fēng)險帶來的可能影響，這倒不是政府有意識這樣做，而是財政風(fēng)險的一個重要表現(xiàn)形式特點造成的，即財政風(fēng)險的隱蔽性。隱蔽性造成大多數(shù)財政風(fēng)險難以被及時覺察、被及時發(fā)現(xiàn)，往往只能依靠理論和經(jīng)驗進行事前分析，藉以選擇有關(guān)風(fēng)險防范手段。不過，如果理論分析表明發(fā)生財政風(fēng)險的可能性極小，而過去的經(jīng)驗又無法借鑒，國民與政府官員就常會忽視財政風(fēng)險問題。財政風(fēng)險的另一個重要表現(xiàn)形式特點是它的長期性。所謂長期性包括兩種含義：一是指各種財政風(fēng)險從形成到發(fā)展，直至發(fā)生都有一個長期過程，因此對政府官員短期行為不會造成實質(zhì)性約束；二是指財政風(fēng)險給經(jīng)濟生活帶來的負

16、面影響也長期的，難以短期克服。間接性也是財政風(fēng)險的一個重要表現(xiàn)形式特點，即有關(guān)財政風(fēng)險不斷加大的征兆并不直接表現(xiàn)在政府財政領(lǐng)域，而是通過各種方式反映在其他經(jīng)濟領(lǐng)域。財政風(fēng)險在表現(xiàn)形式上還有一個混合性特點，即財政風(fēng)險往往與其他各種經(jīng)濟風(fēng)險交織在一起，不僅辨認難，而且防范、治理也難。內(nèi)生性財政風(fēng)險主要源于政府方面，如果政府在財政過程中推行了不恰當?shù)呢斦顒泳捅厝粫o國民經(jīng)濟及社會秩序帶來現(xiàn)實的或潛在危害。按照公共選擇理論的觀點，所有財政風(fēng)險的產(chǎn)生至少與三個方面原因中的一種或多種有關(guān)：（1）與發(fā)揮各自職能的特定財政工具的基本性質(zhì)有關(guān)；（2）與政府官員駕御這些財政工具的能力，包括協(xié)調(diào)財政政策目標的能力

17、以及優(yōu)化財政政策與其他宏觀經(jīng)濟政策關(guān)系的能力有關(guān)；（3）可能最重要是，與國家預(yù)算程序、預(yù)算體制、預(yù)算管理原則等制度因素有關(guān)。該理論認為，現(xiàn)代社會面臨的挑戰(zhàn)不是來自于市場制度方面，而是來自于政治制度方面。就內(nèi)生性財政風(fēng)險的誘發(fā)原因看，人們會很自然地歸納出財政風(fēng)險的本質(zhì)，即財政風(fēng)險本質(zhì)上是社會、政治、經(jīng)濟諸矛盾在政府財政上的集中反映。財政風(fēng)險的定性分析最簡單的對經(jīng)濟活動風(fēng)險進行定性分析方法，就是所謂的專家制度。比較典型的專家制度較早地產(chǎn)生于商業(yè)銀行對潛在借款人進行信用風(fēng)險的評估活動。商業(yè)銀行在決定是否提供貸款時，往往要求那些經(jīng)驗豐富的信貸官員，對貸款申請單位的資信、償還能力等進行評估，藉此確定每筆

18、貸款的風(fēng)險暴露程度。根據(jù)專家所做的風(fēng)險評估，商業(yè)銀行主管最后決定貸款對象、貸款規(guī)模以及貸款條件等。就商業(yè)銀行活動來說，信貸風(fēng)險與用款單位的管理水平（包括管理者的道德品位）、經(jīng)濟效率和基本避險手段（最低數(shù)量的擔(dān)保品）呈負相關(guān)關(guān)系。據(jù)此，人們設(shè)計了能夠體現(xiàn)上述基本關(guān)系的商業(yè)銀行專家制度的評估指標。這種評估指標可以有多種類型，較常使用的有“5c”，即品性（character）、資力（capacity）、資本（capital）、擔(dān)保（collateral）以及條件（condition）。這一評估指標雖然簡單，但內(nèi)涵豐富。它在諸多影響商業(yè)銀行貸款潛在風(fēng)險的因素中，挑選關(guān)鍵的代表性變量，再根據(jù)這些變量的性

19、質(zhì)，來大體反映每筆貸款的風(fēng)險程度。上述評估指標還體現(xiàn)了專家制度對風(fēng)險管理的一般原則：控制好關(guān)鍵因素（或敏感因素）是有效控制系統(tǒng)風(fēng)險的基礎(chǔ)，而在所有關(guān)鍵因素（或敏感因素）中，從事有關(guān)經(jīng)濟活動的直接當事人的人品與能力又是最重要的因素。鑒于用于信貸風(fēng)險評估的專家制度所具有的科學(xué)性、實用性，以及簡單易行等特點，在財政風(fēng)險分析、評估活動中引進這一方法是可行的。基本理由如下所述：第一，公共選擇理論精辟地闡述了政治市場與經(jīng)濟市場的相似性與差異性，公共財政理論也明確闡釋了政府組織與企業(yè)組織的相似性與差異性，這些理論為確定政府與市場一般關(guān)系的性質(zhì)，確定政府行為與制度性約束一般關(guān)系的性質(zhì)做出了積極貢獻，并成為對政

20、府行為進行定性分析的基礎(chǔ)。第二，所有財政風(fēng)險都具有潛在性、隱蔽性、長期性、間接性、混合性等特點，某一財政活動的實際風(fēng)險程度往往取決于眾多因素的影響。因此，一般情況下人們只能根據(jù)有限的理論與不斷積累的實踐經(jīng)驗，找出關(guān)鍵因素（或敏感因素）并建立科學(xué)的評估指標體系。所不同的是，由于不同財政活動具有不同性質(zhì)，就要按照財政風(fēng)險分類辦法分別建立相應(yīng)的評估指標體。另外，鑒于各類財政活動涉及款項規(guī)模每每相當巨大，就其風(fēng)險程度而言，進行大致地估算就可以起到警示效果。第三，在評估財政風(fēng)險時，關(guān)注政府官員的素質(zhì)和政府機構(gòu)性質(zhì)具有無可低估的重要意義，這點與信用風(fēng)險評估在性質(zhì)上是一樣的。由善意、無私、且具有崇高職業(yè)道德

21、的公仆式的公職人員組成的政府本身就是最大限度減少、避免內(nèi)生性財政風(fēng)險的基本保證。所以，在研究任何類型財政風(fēng)險時，脫離對現(xiàn)行政府組織機構(gòu)特點的分析，脫離對政府官員一般素質(zhì)的分析，脫離對現(xiàn)行財政制度基本性質(zhì)的分析，就無法闡明特定財政活動的潛在風(fēng)險程度。第四，公共財政的本質(zhì)特征就是把政府主持的財政活動納入公共選擇過程，政府各項財政活動不僅要大體反映國民的便好，而且活動過程本身也要置于國民（作為納稅人）廣泛監(jiān)督之下。這便為建立旨在量度財政風(fēng)險的專家制度創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件。如果重要財政活動、政策決策能夠經(jīng)常地得到對納稅人負責(zé)，對立法機構(gòu)負責(zé)的政府機構(gòu)以外的專家的評估，自然有助于促進政府財政活動有效性之提高，

22、并相應(yīng)降低其風(fēng)險。第五，不斷加強的政府會計責(zé)任和日趨完善的政府會計制度，為量度財政風(fēng)險的專家制度提供了高質(zhì)量的經(jīng)濟信息來源和充分的信息數(shù)據(jù)。專家借助專門的信息加工、處理、分析技術(shù)，在一定程度上可以改善風(fēng)險評估的質(zhì)量。盡管在財政風(fēng)險量度方面引進專家制度是可行的，也是必要的，但是考慮到這種量度風(fēng)險方法用于財政風(fēng)險評估時可能產(chǎn)生的局限性，建立和運用專家制度還須注意以下問題。第一，進行財政風(fēng)險分析、量度時，專家制度強調(diào)歷史經(jīng)驗的意義是必要的，但過分強調(diào)以往經(jīng)驗則會誤導(dǎo)風(fēng)險評估者把一般性經(jīng)驗當作一般性經(jīng)濟關(guān)系、經(jīng)濟聯(lián)系看待，使以后連續(xù)的財政活動可能產(chǎn)生的風(fēng)險或被高估或被低估，而與實際風(fēng)險程度發(fā)生更大的誤

23、差。第二，雖然政府官員在其財政活動中，特別是在制定重大財政政策時注重歷史的經(jīng)驗和教訓(xùn)，但是，作為一種政治哲學(xué)，在治國方面，“超越常識、打破常規(guī)”的決策有時可以獲得意想不到的成功（盡管有些成功是暫時的）。由此導(dǎo)致評估者難以在政府財政活動與財政效果之間建立一種比較明確的聯(lián)系。同樣道理，評估者也難于在政府財政活動與財政風(fēng)險之間建立比較穩(wěn)定的關(guān)系。第三，一般情況下，政府主持的財政活動或推行的財政政策能否取得預(yù)期效果，在很大程度上取決于國民對這些活動、政策的反應(yīng)。鑒于特定財政活動、財政政策不可能給不同社會階層的國民帶來相等的福利效應(yīng)，各階層國民對此可能做出的反應(yīng)，以及隨后對各自經(jīng)濟預(yù)期所做的調(diào)整，實際上

24、有很大差異。因此，無論建立怎樣的量度財政風(fēng)險程度的指標體系，這個問題必須予以考慮并加以妥善處理。否則，財政風(fēng)險程度評估結(jié)果的客觀性就要大打折扣。財政風(fēng)險的定量分析隨著經(jīng)濟科學(xué)的進步，隨著經(jīng)濟學(xué)研究手段與工具的創(chuàng)新，人們逐步發(fā)展一些量化財政風(fēng)險的方法。例如，世界銀行專家把經(jīng)濟生活中政府必須承擔(dān)的經(jīng)濟責(zé)任歸結(jié)為四種支出責(zé)任（債務(wù)）：（1）由特定法律或合同規(guī)定的“直接顯性支出責(zé)任（債務(wù)）”，主要包括國內(nèi)外借款、預(yù)算規(guī)定的支出、具有法律約束的長期預(yù)算支出。（2）由政府公共政策衍生定的，而非特定法律或合同規(guī)定的支出責(zé)任，即“直接隱性支出責(zé)任（債務(wù)）”，主要包括政府政策可能帶來的衍生的支出要求。（3）因與

25、政府行為有關(guān)的特定事件發(fā)生所導(dǎo)致政府無法推卻的支出責(zé)任，即“或有顯性支出責(zé)任（債務(wù)）”，這種債務(wù)主要發(fā)生在，如上級政府為下級政府、國有單位、私人組織提供的借款擔(dān)保，以及政府基金投資失誤情況下。（4）特殊時期發(fā)生的，政府必須承擔(dān)否則社會經(jīng)濟體系無法繼續(xù)穩(wěn)定運行的支出責(zé)任，即“或有隱性支出責(zé)任（債務(wù)）”，這種債務(wù)一般發(fā)生在，如國有企業(yè)破產(chǎn)、國有或私有銀行破產(chǎn)、國際收支嚴重不平衡，以及地方政府到期無法償付地方公債等情況下。由于這四類債務(wù)含蓋了政府現(xiàn)在和未來時期應(yīng)該承擔(dān)的支出責(zé)任，與政府支持這些支出責(zé)任的政府財力一般為現(xiàn)行稅法決定下的當前稅收汲取能力加上和籌集公債的能力相比，其可能出現(xiàn)的入不敷出部分就

26、代表著政府財政的赤字規(guī)?；驀鴤?guī)模。根據(jù)測定的赤字規(guī)模和國債規(guī)模，可以計算出財政赤字率、赤字依存度、國家債務(wù)負擔(dān)率、國家債務(wù)依存度、外債償還率、外債負擔(dān)率，以及外債借入率等 11具體指標。將這些具體指標值與理論上的安全值相比，就大體可以說明目前政府財政所面臨的風(fēng)險程度。不難看出，使用這種量度政府財政風(fēng)險的辦法取得的量度結(jié)果，其客觀性和準確度取決于對直接顯性債務(wù)，直接隱性債務(wù)，或有顯性債務(wù)，或有隱性債務(wù)以及政府稅收汲取能力的量度方法的科學(xué)性和準確程度。實際上，對上述各類債務(wù)的量度，就是按照某種經(jīng)驗、方法、技術(shù)，計量決定各類債務(wù)規(guī)模和變化趨勢的，各種可辨認的財政風(fēng)險的影響程度。在此基礎(chǔ)上，將各類債

27、務(wù)的實際計算數(shù)值與理論上的無風(fēng)險的安全數(shù)值進行比較，就能夠較為準確地對特定時期內(nèi)的政府財政風(fēng)險作出基本性判斷。具體來說，基本步驟是：（1）分析政府財政活動產(chǎn)生的各類內(nèi)生性風(fēng)險與政府各類債務(wù)之間的關(guān)系性質(zhì)。（2）測算各種風(fēng)險將導(dǎo)致的相應(yīng)債務(wù)類型的變化，是量化財政風(fēng)險最重要環(huán)節(jié)。一般要采取包括專家制度、評分模型、經(jīng)濟風(fēng)險量化模型在內(nèi)的多樣化的分析方法，并且要做到定性分析與定量分析的有機結(jié)合 12。（3）測算各類政府債務(wù)的總和規(guī)模并與其潛在的稅收汲取能力進行比較，得出政府財政活動導(dǎo)致的財政赤字規(guī)模，或債務(wù)規(guī)模。（4）利用概率統(tǒng)計原理，分析特定財政赤字規(guī)模，或債務(wù)規(guī)模發(fā)生的概率分布情況，并計算期望值。

28、（5）結(jié)合前面提到的各種債務(wù)指標，綜合闡述政府財政活動可能面臨的風(fēng)險程度。政府財政活動產(chǎn)生的各類內(nèi)生性風(fēng)險與政府各類支出責(zé)任（債務(wù)）之間的關(guān)系性質(zhì)，可以簡要地表述如下：（1）源于收入方面的財政風(fēng)險主要波及政府稅收汲取能力，后者決定著政府實際財政收入的規(guī)模及其變化趨勢，進而決定了政府債務(wù)指標的變動方向。（2）源于支出方面的財政風(fēng)險和源于公共投資的財政風(fēng)險，主要影響政府的直接顯性債務(wù)，特別是在這些開支規(guī)模失控，或者支出結(jié)構(gòu)不合理的情況下，政府的直接顯性債務(wù)規(guī)模將急劇上升。（3）源于公共投資以及其他政府基金（如社會保障基金）投資的財政風(fēng)險，如果其投資效率較低，投資失敗、追加投資超出預(yù)算、公共設(shè)施維持

29、開支不斷增長等等情況發(fā)生，必然會增加政府的直接隱性債務(wù)的規(guī)模。（4）政府財政的制度風(fēng)險、系統(tǒng)風(fēng)險，部分地影響政府的或有顯性債務(wù)，部分地影響政府的或有隱性債務(wù)，取決于可能發(fā)生這類風(fēng)險的具體財政活動。（5）政府財政的公共風(fēng)險、政府財政的官員道德風(fēng)險與職業(yè)能力風(fēng)險，會普遍影響到政府的或有隱性債務(wù)，如對國有企業(yè)、國有銀行的呆帳的接管。（6）政府預(yù)算赤字和國債管理方面的財政風(fēng)險，集中反映在對政府直接顯性債務(wù)的管理問題上，如果管理效率不高，或者管理成本極高，無疑會增加政府債務(wù)的總體規(guī)模。應(yīng)該指出的是，在計算政府支持上述四種支出責(zé)任的政府財力時，是否應(yīng)該考慮政府控制的國有資產(chǎn)的變現(xiàn)能力。特別是對于我國國情來

30、說，如果考慮到這種特殊能力，我國政府財政活動的財政風(fēng)險實際上是非常低的。不過，考慮到國有資產(chǎn)的變現(xiàn)能力而低估財政風(fēng)險，不僅無助于約束、規(guī)范政府的財政行以降低財政風(fēng)險，而且不利于加強政府內(nèi)部的，以及源于國民的屬于外部的風(fēng)險控制活動。當然，利用上述方法量化財政風(fēng)險，也可能會出現(xiàn)高估風(fēng)險程度的情況，它可能會誘導(dǎo)政府轉(zhuǎn)而急于采取比較保守的政策調(diào)整，進而給社會經(jīng)濟活動帶來額外的波動。 13總而言之，就指導(dǎo)政府活動而言，對未來財政活動的風(fēng)險程度及其變化進行量度，普遍地懷疑其有效性是不對的，但對其科學(xué)性也不能估計過高。因為在不同的假設(shè)條件下，人們會選擇不同的經(jīng)濟信息作為自己研究工作的投入，就會產(chǎn)生實際上是不

31、同的研究結(jié)果。另外，如同任何一個經(jīng)濟模型的產(chǎn)出一樣，財政風(fēng)險的研究過程的產(chǎn)出，在其作為有使用價值的政策指導(dǎo)之前，還必須經(jīng)過政府決策官員者進行的必要的判斷性調(diào)整過程才行，而判斷性調(diào)整不僅是一門科學(xué)，也是一種藝術(shù)?？隙ǖ刂v，量化財政風(fēng)險的科學(xué)性總是相對的，它并不直接回答政策決策者所關(guān)心的所有問題，但對決策者確定政策選擇而言，參考風(fēng)險量化結(jié)果比主觀猜測什么更具有實用價值。對我國目前財政風(fēng)險程度的估計及避險思路最近幾年里，我國財政風(fēng)險程度，總的來講，具有某種不斷提高的趨勢，應(yīng)該引起有關(guān)各界的注意。我們曾在財政政策風(fēng)險分析 14一文中，結(jié)合近年來政府財政活動的主要特點和所推行的積極財政政策的一般效果，對

32、可能涉及到的主要政策風(fēng)險進行了初步分析。就“直接顯性支出責(zé)任（債務(wù)）”看，我國自1979年以來，除1985年外，連年赤字，居高不下；尤其在20世紀90年代的最后幾年，財政赤字增長幅度更是達到每年以千億計，致使截止到2002財政年度累計的國內(nèi)債務(wù)已經(jīng)超過30000億元。1990年底，我國外債余額為525.45億美元，此后則以每年100億美元的額度增長，到1994年，我國外債余額突破1000億美元大關(guān)，成為發(fā)展中國家繼巴西、墨西哥之后的第三大債務(wù)國。自此以后，外債規(guī)模一路攀升，到2002財政年度估計外債余額已達到近2000億美元。根據(jù)預(yù)算法，地方政府財政不允許出現(xiàn)赤字，但在實際預(yù)算中，種種原因?qū)е?/p>

33、地方財力不平衡，許多地方政府出現(xiàn)了不同程度的赤字，尤其是中西部地區(qū)。20世紀90年代末，一般年份里全國地方預(yù)算扣除中央補助后，赤字均保持在千億元左右；更為嚴重的是，可能還有大量隱性的地方財政赤字難以統(tǒng)計。從赤字結(jié)構(gòu)上看，赤字主要出現(xiàn)在基層，特別是縣級財政。這與縣級經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、資金調(diào)劑余地小有關(guān)。不言而喻，這類赤字構(gòu)成中央政府財政的“直接隱性支出責(zé)任（債務(wù)）”目前，我國國有企業(yè)負債過重，冗員過重，企業(yè)辦社會負擔(dān)過重，政府稅、費負擔(dān)過重，以及結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢等問題，在尚無良好對策情況下，這些問題的解決都需要大量資金投入。不過，早有學(xué)者計算過，如果僅把企業(yè)的負債率下降20個百分點，政府就需要給國有企業(yè)

34、補充20000億資金。如果再考慮解決諸如妥善安排近4000萬富余人員，把因企業(yè)辦社會形成的各種附屬設(shè)施完全從企業(yè)方面剝離下來并予以妥善安置，以及按照90年代發(fā)達國家的技術(shù)標準改造國有企業(yè)的技術(shù)裝備等問題，政府還須拿出約40000億資金予以支持才行。除非在短期內(nèi)就國企改造問題制定出切實可行的政策，否則這類支出實際上就是政府財政的“或有顯性支出責(zé)任（債務(wù)）”。中央政府的“或有隱性支出責(zé)任（債務(wù)）”主要集中在國有銀行的巨額不良資產(chǎn)上 15。由于我國是以國有獨資銀行為主的金融體系，所以實際上始終存在著財政風(fēng)險：一是銀行不良資產(chǎn)的沖銷，都將直接、間接地引起財政的減收增支；二是一旦銀行出現(xiàn)支付危機，其最后

35、的支撐者就只能是政府財政。盡管目前成立的四個資產(chǎn)管理公司對大量呆帳實行了債轉(zhuǎn)股的處理辦法，但是可能引致的財政風(fēng)險并未得到實質(zhì)上的解決。例如，1998年我國增發(fā)2700億國債專項用于彌補國有商業(yè)銀行資本金，實際上就是將金融風(fēng)險轉(zhuǎn)移給了財政，加重了財政支出的壓力。盡管按照政府“最大可維持的基本財政盈余”來倒推政府“最大的可維持債務(wù)規(guī)?！?， 16 我國政府承受各類債務(wù)的潛在能力至少每年可以達到萬億以上，但這僅僅是理論限度，不能以此作為有關(guān)政策制定依據(jù)。其實，就以上簡單分析看，當前政府面臨的財政風(fēng)險不可謂不大，是應(yīng)該考慮如何適度控制這種潛在風(fēng)險的時候了。僅就政府“直接顯性債務(wù)”而言，按照上海財大儲敏偉

36、教授等人計算結(jié)果，它已經(jīng)導(dǎo)致國家財政債務(wù)依存度從1999年的24.6%上升到2002年的28.1%，國家財政赤字率從1998年的1.9%上升到2002年的3.0%。前者超過了該指標的國際警戒線標準（20%），而后者也達到了歐盟的警戒線標準（3%）。儲敏偉教授等人撰文指出：加劇我國未來財政風(fēng)險危機的既有來自于政府顯性支出的壓力，也有來自于政府隱性支出的壓力；“如果各類債務(wù)交織在一起，同時對國家財政產(chǎn)生支出壓力，則可能會在短期內(nèi)迅速提高實際的債務(wù)負擔(dān)率，引發(fā)財政危機。”此外，考慮到加入wto和繼續(xù)推行積極財政政策，財政風(fēng)險問題將會變得更為復(fù)雜。 17 人們曾經(jīng)普遍認為，精心設(shè)計并謹慎推行的積極財政

37、政策應(yīng)該能夠做到周期性地平衡政府預(yù)算政策設(shè)計中必須考慮到的目標之一。但是，由于各種具體的主、客觀因素的干擾（錯誤的開支計劃、意外的經(jīng)濟波動、與其他經(jīng)濟政策的不協(xié)調(diào)、突發(fā)的外部沖擊，如此等等），這個目標有時難于自動實現(xiàn)。因此，結(jié)合以上分析，有理由要求政府，在未來的幾年里，應(yīng)該為有效控制各類債務(wù)規(guī)模而逐步淡出積極財政政策。不過，淡出積極財政政策并不意味著否定現(xiàn)行財政政策的一些重要舉措，而是根據(jù)周期性預(yù)算平衡原則，政府采取有力措施在有限時期內(nèi)恢復(fù)收支平衡，或至少把年度預(yù)算赤字控制在一個明顯低于目前的水平上。按照20世紀90年代美國的經(jīng)驗，在國民經(jīng)濟出現(xiàn)長期增長趨勢時，政府采取積極措施以連續(xù)數(shù)年保持財政收支基本平衡，甚至