美國預(yù)算法律制度考察報(bào)告樣本(共13頁).doc

1、n更多企業(yè)學(xué)院： 中小企業(yè)管理全能版183套講座+89700份資料總經(jīng)理、高層管理49套講座+16388份資料中層管理學(xué)院46套講座+6020份資料 國學(xué)智慧、易經(jīng)46套講座人力資源學(xué)院56套講座+27123份資料各階段員工培訓(xùn)學(xué)院77套講座+ 324份資料員工管理企業(yè)學(xué)院67套講座+ 8720份資料工廠生產(chǎn)管理學(xué)院52套講座+ 13920份資料財(cái)務(wù)管理學(xué)院53套講座+ 17945份資料 銷售經(jīng)理學(xué)院56套講座+ 14350份資料銷售人員培訓(xùn)學(xué)院72套講座+ 4879份資料美國預(yù)算法律制度考察報(bào)告（一）編者按：按照財(cái)政部黨組批準(zhǔn)的2010年外事計(jì)劃，2010年10月21日至

2、26日，條法司和國際司組織考察團(tuán)赴美國對(duì)預(yù)算法律制度進(jìn)行了考察學(xué)習(xí)。回國后，根據(jù)考察情況撰寫了“美國預(yù)算法律制度考察報(bào)告”。報(bào)告上報(bào)部領(lǐng)導(dǎo)審閱后，李勇副部長批示“這是一份很有價(jià)值的考察報(bào)告，既系統(tǒng)梳理了美國的預(yù)算法律制度，又為加強(qiáng)和改進(jìn)我預(yù)算法律體系提出了很好的建議，此類考察可以說是有實(shí)效的”。現(xiàn)將考察報(bào)告分二期刊出，供大家研究參考。 根據(jù)我部外事計(jì)劃安排，2010年10月21日至26日，條法司組織考察團(tuán)赴美國對(duì)預(yù)算法律制度進(jìn)行了考察?？疾靾F(tuán)由條法司、國際司有關(guān)人員組成?？疾靾F(tuán)訪問了美國聯(lián)邦管理和預(yù)算辦公室、財(cái)政部、國會(huì)預(yù)算辦公室、紐約市管理和預(yù)算辦公室、紐約市獨(dú)立預(yù)算辦公室等預(yù)算管理部門?，F(xiàn)

3、將有關(guān)情況報(bào)告如下：  一、美國聯(lián)邦預(yù)算法律制度基本情況現(xiàn)行美國預(yù)算法律制度由為數(shù)眾多的預(yù)算管理法律組成。自1789年美國預(yù)算制度建立以來，其預(yù)算管理先后經(jīng)歷了國會(huì)主導(dǎo)預(yù)算管理過程（1789年1921年）、總統(tǒng)主導(dǎo)預(yù)算編制過程（1921年1974年）、國會(huì)和總統(tǒng)共同控制預(yù)算管理過程（1974年至今）三個(gè)歷史時(shí)期。伴隨這三個(gè)時(shí)期預(yù)算管理權(quán)的加強(qiáng)和轉(zhuǎn)移，美國出臺(tái)了一系列的法案（見表）。這一系列法案構(gòu)成了美國現(xiàn)行預(yù)算法律制度體系，主要包括1870年反超支法、1921年預(yù)算與審計(jì)法、1974年國會(huì)預(yù)算和截留控制法、1985年平衡預(yù)算和赤字控制法、1990年預(yù)算執(zhí)行法等，上述法律的主

4、要內(nèi)容均被編入美國法典第31卷（貨幣與財(cái)政）。從法律淵源上看，美國預(yù)算法律制度起源于美國憲法有關(guān)財(cái)政管理的條款。從發(fā)展歷史上看，1974年是美國預(yù)算法律制度建設(shè)的分水嶺，1974年制定的國會(huì)預(yù)算和截留控制法在美國預(yù)算法律制度體系中起到支架作用。表1 美國聯(lián)邦預(yù)算史重大事件（法案）簡表年份法案主要內(nèi)容及改革事項(xiàng)1789年憲法賦予國會(huì)征稅和借款的權(quán)力，要求所有預(yù)算支出必須經(jīng)國會(huì)批準(zhǔn)后才可從財(cái)政部支出。1802年 至1867年1802年成立眾議院籌款方式與方法委員會(huì)，1816年成立參議院財(cái)政委員會(huì)，1865年成立眾議院撥款委員會(huì)，1867年成立參議院撥款委員會(huì)。1870年國會(huì)制定反超支法，規(guī)定財(cái)政資

5、金使用要避免過度支出產(chǎn)生赤字。1921年國會(huì)制定預(yù)算與審計(jì)法，授權(quán)總統(tǒng)在預(yù)算編制中起主導(dǎo)作用。在財(cái)政部成立預(yù)算局和政府審計(jì)辦公室。1939年將預(yù)算局由財(cái)政部移至總統(tǒng)行政辦公室，并擴(kuò)大其職責(zé)權(quán)限。1974年國會(huì)制定預(yù)算和截留控制法，建立國會(huì)的預(yù)算審議流程，成立眾議院和參議院預(yù)算委員會(huì)，成立國會(huì)預(yù)算辦公室。1980年國會(huì)啟動(dòng)預(yù)算綜合修正程序（Omnibus Reconciliation Process），在國會(huì)預(yù)算審議過程中第一次使用修正議案。1985年國會(huì)制定平衡預(yù)算和赤字控制法，設(shè)立預(yù)算赤字減少的目標(biāo)。1990年國會(huì)制定預(yù)算執(zhí)行法，建立自主支出的上限和法定支出的量入為出原則。1991年國會(huì)制定

6、首席財(cái)務(wù)官法，規(guī)定每個(gè)主要行政部門要配備一名首席財(cái)務(wù)官，對(duì)本單位的預(yù)算實(shí)行整體控制，參與本部門會(huì)計(jì)和預(yù)算管理的全過程。1993年國會(huì)制定政府績效和成果法，規(guī)定自1999財(cái)年開始，政府所有項(xiàng)目開支要制定績效措施并進(jìn)行績效評(píng)價(jià)。1995年國會(huì)制定未安排資金委托事權(quán)法，對(duì)1974年國會(huì)預(yù)算法進(jìn)行了修改，限制聯(lián)邦政府未經(jīng)國會(huì)的充分研究和審議，向州、地方和部族政府或私人部門委托不提供資金的事權(quán)。2002年至今1998年-2001年連續(xù)出現(xiàn)四年的財(cái)政盈余后，預(yù)算執(zhí)行法終止。2002年美國重新出現(xiàn)財(cái)政赤字，并在以后財(cái)年屢創(chuàng)新高，2009年達(dá)到1.4萬億美元。2010年美國財(cái)政赤字1.3萬億美元，赤字率8.9

7、%；國債余額13.5萬億美元，債務(wù)率92.5%。（一）美國憲法是預(yù)算管理權(quán)力的源泉美國憲法于1789年生效，它是美國的根本大法，奠定了美國政治制度的法律基礎(chǔ)。美國憲法除序言外共有7條，以后又產(chǎn)生了27個(gè)修正案。憲法第一條是有關(guān)立法機(jī)關(guān)的規(guī)定，其中對(duì)財(cái)政權(quán)的規(guī)定包括：國會(huì)擁有征稅和發(fā)債的權(quán)力，用于為美國償還債務(wù)、提供防務(wù)和一般福利；眾議院負(fù)責(zé)提出籌集收入的議案，參議院可以參與籌集收入議案的修改；非經(jīng)通過依法作出的撥款決定，不得從國庫中支取資金；所有公共資金的定期會(huì)計(jì)記錄和報(bào)表都應(yīng)當(dāng)經(jīng)常公布等（美國憲法第1條第7款、第1條第8款、第1條第9款）。國會(huì)憑借美國憲法第1條第1款授予的立法權(quán)，在行使其財(cái)

8、政管理權(quán)限的過程中制定了許多有關(guān)預(yù)算管理的法律制度。（二）反超支法強(qiáng)化了對(duì)聯(lián)邦政府部門支出的管理美國建國之后，在較長一段時(shí)期內(nèi)，國會(huì)擁有預(yù)算管理的主導(dǎo)權(quán)，政府部門的預(yù)算編制、執(zhí)行均受制于國會(huì)。十九世紀(jì)后期，由于缺乏法律約束，美國聯(lián)邦政府部門的開支經(jīng)常超出其預(yù)算撥款額，然后以“撥款不足”為理由要求國會(huì)支付賬單。為了更好地控制政府支出，1870年美國國會(huì)頒布了撥款法案，對(duì)撥款程序和方式進(jìn)行改革，其中包括后來被稱為反超支法(The Anti-deficiency Act)的法律。反超支法規(guī)定在一個(gè)預(yù)算年度內(nèi)，聯(lián)邦政府部門的支出不得超出其獲得的國會(huì)撥款額，也不得簽訂導(dǎo)致未來支付超出國會(huì)撥款額的合同。目

9、前，反超支法中仍然有效的內(nèi)容被編入美國法典第31卷第二篇“預(yù)算程序”第13章“撥款”第3子章“撥款的限制、例外和處罰”中和第15章“撥款會(huì)計(jì)”第2子章“用款計(jì)劃”中，主要規(guī)定：聯(lián)邦政府或者哥倫比亞特區(qū)政府的官員或者雇員不得超出撥款的額度進(jìn)行支出、授權(quán)支出或者發(fā)生債務(wù)；除法律授權(quán)外不得在撥款前簽訂導(dǎo)致政府支付的合同或債務(wù)；根據(jù)1985年平衡預(yù)算和赤字控制法已被沒收的資金不得用于支出、授權(quán)支出、發(fā)生債務(wù)或者簽訂合同；不得超出用款計(jì)劃或者部門條例中制定的支出計(jì)劃的額度進(jìn)行支出、授權(quán)支出或者發(fā)生債務(wù)；對(duì)違反上述規(guī)定的聯(lián)邦政府部門或者哥倫比亞特區(qū)政府的官員或者雇員，將根據(jù)情節(jié)輕重受到暫時(shí)停薪停職、革職的

10、行政處罰或者兩年以內(nèi)監(jiān)禁、5000美元以內(nèi)罰款的刑罰；發(fā)生上述違法行為，部門首長必須向總統(tǒng)、國會(huì)報(bào)告，報(bào)告的復(fù)印件要同時(shí)傳送給總審計(jì)長。（三）1921年預(yù)算與審計(jì)法統(tǒng)一了預(yù)算編制權(quán)20世紀(jì)以前，美國聯(lián)邦政府預(yù)算采取的是聯(lián)邦各部門和機(jī)構(gòu)直接向國會(huì)要求預(yù)算撥款的形式，預(yù)算制度缺乏統(tǒng)一性。進(jìn)入所謂的進(jìn)步時(shí)代（the Progressive Era）之后，美國立法和行政機(jī)構(gòu)都認(rèn)為有必要對(duì)預(yù)算程序和財(cái)政政策采取更加集權(quán)的解決方案，因此制定了1921年預(yù)算與審計(jì)法(The Budget and accounting Act of 1921)。該法共三部分內(nèi)容，分別是定義、預(yù)算和審計(jì)。該法明確賦予總統(tǒng)提交聯(lián)

11、邦預(yù)算的權(quán)力，并將總統(tǒng)提交預(yù)算的過程法律化，規(guī)定了總統(tǒng)向國會(huì)提交預(yù)算的時(shí)間、預(yù)算主要內(nèi)容、補(bǔ)充預(yù)算提交條件及方式等。同時(shí)規(guī)定，除非經(jīng)國會(huì)兩院之一要求，聯(lián)邦部門或機(jī)構(gòu)的任何官員或者雇員不得向國會(huì)提交有關(guān)預(yù)算要求、增加預(yù)算的要求和政府收入解決方案等。為協(xié)助行政當(dāng)局做好預(yù)算準(zhǔn)備和執(zhí)行工作，該法規(guī)定設(shè)立預(yù)算局（原設(shè)在財(cái)政部，1939年移至總統(tǒng)行政辦公室，1970年重組成立為預(yù)算和管理辦公室OMB），屬于總統(tǒng)辦公室系統(tǒng)，負(fù)責(zé)監(jiān)督行政機(jī)構(gòu)預(yù)算的執(zhí)行。為了有效地監(jiān)督行政機(jī)構(gòu)的預(yù)算執(zhí)行，該法還規(guī)定設(shè)立審計(jì)署（2004年更名為政府問責(zé)辦公室GAO），屬于國會(huì)機(jī)構(gòu)，職責(zé)是對(duì)行政機(jī)構(gòu)賬目進(jìn)行獨(dú)立審計(jì)，向國會(huì)提交審計(jì)

12、報(bào)告和行政機(jī)構(gòu)違反財(cái)政法律情況的報(bào)告。1921年預(yù)算與審計(jì)法的主要內(nèi)容被編入美國法典第31卷第1篇“總則”下的第1章“定義”、第3章“財(cái)政部”、第5章“管理和預(yù)算辦公室”、第7章“政府問責(zé)辦公室”和第2篇“預(yù)算程序”之中。（四）國會(huì)預(yù)算和截留控制法（1974年預(yù)算法）構(gòu)建了國會(huì)預(yù)算管理的總體框架，強(qiáng)化了國會(huì)預(yù)算管理權(quán)1、立法背景及核心內(nèi)容從20世紀(jì)70年代起，美國國會(huì)逐漸意識(shí)到聯(lián)邦預(yù)算程序存在兩大問題。一方面，國會(huì)缺乏研究預(yù)算的手段和資源，預(yù)算審查只是每年對(duì)總統(tǒng)預(yù)算所含的各項(xiàng)支出及收入建議進(jìn)行逐案研究，無法形成一個(gè)總體政策框架。另一方面，由于總統(tǒng)對(duì)國會(huì)撥款具有一定的截留權(quán)，使得某個(gè)項(xiàng)目的預(yù)算雖

13、已在國會(huì)通過，但總統(tǒng)在執(zhí)行中以向國會(huì)提議取消項(xiàng)目或推遲項(xiàng)目執(zhí)行的方式將項(xiàng)目撥款暫時(shí)凍結(jié)，從而影響項(xiàng)目實(shí)施。當(dāng)時(shí)的美國總統(tǒng)尼克松頻繁使用截留權(quán)，截留了高達(dá)150億美元的已經(jīng)國會(huì)批準(zhǔn)的高速路建設(shè)和污染防治項(xiàng)目的資金。為解決上述問題，國會(huì)制定了1974年國會(huì)預(yù)算和控制截留法(The Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974 )，也稱為1974年預(yù)算法。該法的核心內(nèi)容是其第三篇國會(huì)預(yù)算程序，對(duì)年度預(yù)算過程規(guī)定了明確的時(shí)間表（見表二），并建立了控制截留的制度體系，是美國預(yù)算法律制度中的支架性法律，主要內(nèi)容被編入美國法典第31卷第2篇

14、“預(yù)算程序”中。該法規(guī)定設(shè)立眾議院和參議院預(yù)算委員會(huì)，工作中心是聯(lián)邦預(yù)算政策，專門負(fù)責(zé)起草國會(huì)年度預(yù)算計(jì)劃、預(yù)算決議和與預(yù)算相關(guān)的法律修改，并監(jiān)控聯(lián)邦政府在預(yù)算方面的行動(dòng)。同時(shí)，為了提升國會(huì)預(yù)算研究能力，該法規(guī)定設(shè)立國會(huì)預(yù)算辦公室（CBO），其主要職責(zé)是進(jìn)行年度經(jīng)濟(jì)形勢預(yù)測，制定預(yù)算底線，審議總統(tǒng)年度預(yù)算建議、評(píng)估國會(huì)各專門委員會(huì)涉及支出的立法、評(píng)估國會(huì)已通過的支出立法對(duì)預(yù)算和經(jīng)濟(jì)的影響、根據(jù)未安排資金委托事權(quán)法的規(guī)定準(zhǔn)備報(bào)告等預(yù)算相關(guān)工作，為國會(huì)預(yù)算委員會(huì)、撥款委員會(huì)和其他專門委員會(huì)有關(guān)預(yù)算的工作提供支持。表二 國會(huì)預(yù)算過程表時(shí)間（之前或當(dāng)日）需完成的事項(xiàng)2月第一個(gè)周一 總統(tǒng)向國會(huì)

15、提交預(yù)算2月15日國會(huì)預(yù)算辦公室向預(yù)算委員會(huì)上交報(bào)告不晚于總統(tǒng)提交預(yù)算后六周國會(huì)各委員會(huì)向兩院預(yù)算委員會(huì)提交意見和預(yù)測數(shù)，兩院預(yù)算委員會(huì)起草預(yù)算決議案4月1日參議院預(yù)算委員會(huì)就預(yù)算共同決議案作報(bào)告4月15日國會(huì)兩院表決通過預(yù)算共同決議案5月15日眾議院開始審議年度撥款案6月10日眾議院撥款委員會(huì)就上年年度撥款案作報(bào)告6月15日國會(huì)兩院完成有關(guān)調(diào)整現(xiàn)行法律的行動(dòng)6月30日眾議院表決通過年度撥款案10月1日財(cái)政年度開始2、有關(guān)預(yù)算工作分工的規(guī)定根據(jù)1974年預(yù)算法的規(guī)定，收到總統(tǒng)預(yù)算請(qǐng)求后，國會(huì)參眾兩院預(yù)算委員會(huì)要舉行聽證會(huì)，接受行政機(jī)構(gòu)官員、學(xué)界和工商界的專家、國家社團(tuán)的代表、國會(huì)議員及社會(huì)公眾

16、的證詞、證言。同時(shí)，國會(huì)其他委員會(huì)根據(jù)職能劃分，就總統(tǒng)預(yù)算請(qǐng)求中與之相關(guān)的項(xiàng)目進(jìn)行審議。這些委員會(huì)需要在國會(huì)收到總統(tǒng)預(yù)算請(qǐng)求后六周內(nèi)就相關(guān)項(xiàng)目的撥款或收入水平提交“觀點(diǎn)和預(yù)測”（“views and estimates”）。2月，國會(huì)預(yù)算辦公室要向兩院預(yù)算委員會(huì)提交有關(guān)預(yù)算和經(jīng)濟(jì)展望的年度報(bào)告。3月，國會(huì)預(yù)算辦公室要向兩院預(yù)算委員會(huì)和撥款委員會(huì)提交對(duì)總統(tǒng)預(yù)算請(qǐng)求的分析報(bào)告。3、預(yù)算共同決議案及主要內(nèi)容國會(huì)通過的預(yù)算共同決議案(concurrent resolution on the budget) 是對(duì)總統(tǒng)預(yù)算要求所做出的回應(yīng)，決定即將到來財(cái)政年度的預(yù)算規(guī)模和其后至少4個(gè)財(cái)年的預(yù)算計(jì)劃規(guī)模，是

17、國會(huì)有關(guān)預(yù)算的總體政策框架和指導(dǎo)具體支出和收入立法工作的載體。1974年預(yù)算法對(duì)預(yù)算共同決議案的產(chǎn)生程序作了規(guī)定，主要內(nèi)容是：每年3月，根據(jù)總統(tǒng)預(yù)算請(qǐng)求、聽證會(huì)獲得的信息、其他委員會(huì)的“觀點(diǎn)和預(yù)測”以及預(yù)算辦公室的報(bào)告，兩院預(yù)算委員會(huì)各自起草預(yù)算決議案，起草工作是通過一系列的公開會(huì)議來實(shí)現(xiàn)的，這一過程又被稱為預(yù)算修改（mark-ups）。在此過程中，預(yù)算委員會(huì)成員可以提出自己的預(yù)算計(jì)劃并對(duì)預(yù)算決議案進(jìn)行修改。預(yù)算修改過程結(jié)束后，兩院預(yù)算委員會(huì)向參眾兩院分別提交預(yù)算決議案，兩院通過后再提交國會(huì)全體會(huì)議通過，形成預(yù)算共同決議案。預(yù)算共同決議案不屬于法律，無須送總統(tǒng)簽署，因此對(duì)總統(tǒng)并不構(gòu)成法律約束，

18、但對(duì)國會(huì)兩院有關(guān)預(yù)算的工作起到約束和指導(dǎo)作用。在立法程序上，1974年預(yù)算法為國會(huì)特別是參議院表決通過預(yù)算決議案提供了“快車道”，預(yù)算決議案的辯論時(shí)間和修改范圍都有所限制，與一般法律議案不同，正常情況下預(yù)算決議案都會(huì)較快通過。如1974年預(yù)算法第305節(jié)規(guī)定，參議院對(duì)預(yù)算決議案的辯論時(shí)間不得超過50個(gè)小時(shí)，并在參議院多數(shù)黨和少數(shù)黨之間平均分配。除了時(shí)間限制外，1974年預(yù)算法第305節(jié)（b）款還規(guī)定，有關(guān)預(yù)算決議案的修改建議必須符合密切相關(guān)(germane)的原則，符合以下條件：（1）僅為刪除決議案的文字；（2）改變決議案的數(shù)字（金額）或日期；（3）在決議案中增加有關(guān)表達(dá)參議院或國會(huì)就預(yù)算事務(wù)

19、看法的文字。一項(xiàng)對(duì)預(yù)算決議案的修改建議被參議員以不符合相關(guān)要求提出議程限制時(shí)，只有獲得3/5的極大多數(shù)投票才能取得豁免?？傊瑖鴷?huì)預(yù)算共同決議案使得國會(huì)可以采取快速立法程序形成自己的年度預(yù)算計(jì)劃，使得國會(huì)能夠在自己的預(yù)算計(jì)劃框架內(nèi)提出收入和支出建議，為國會(huì)在年度收入和支出立法工作中提供指引。1974年預(yù)算法第301節(jié)規(guī)定了預(yù)算共同決議案的基本內(nèi)容，主要包括：（1）預(yù)算總額(budget totals)：預(yù)算總額在預(yù)算決議案中分別以預(yù)算累計(jì)(budget aggregates)和各委員會(huì)預(yù)算分配額(committee allocations)兩種形式表現(xiàn)，預(yù)算累計(jì)是決議案包括的每一預(yù)算年度的總收

20、入（total revenue）、新預(yù)算總授權(quán)額度 (total new budget authority)、總支出(total outlay)和社會(huì)保障的總收入和支出的合計(jì)數(shù)額。1974年預(yù)算法第311節(jié)對(duì)國會(huì)審議突破預(yù)算決議案規(guī)定的預(yù)算總額水平的法律議案設(shè)定35極大多數(shù)投票議程限制（point of order），即除獲得超過議員總數(shù)35的極大多數(shù)投票取得豁免外，國會(huì)兩院都不得審議任何突破預(yù)算決議案規(guī)定的預(yù)算總額水平的法律議案。1974年預(yù)算法第301節(jié)規(guī)定了預(yù)算在各委員會(huì)的分配，要求有關(guān)預(yù)算決議案的會(huì)議報(bào)告要向參議院各委員會(huì)分配適當(dāng)水平的預(yù)算和支出授權(quán)，兩院撥款委員會(huì)要將預(yù)算分配額再向各

21、自所屬的12個(gè)附屬委員會(huì)進(jìn)行分配，委員會(huì)和附屬委員會(huì)預(yù)算分配額的執(zhí)行也是通過議程限制，除非獲得35極大多數(shù)投票，委員會(huì)不得審議有關(guān)預(yù)算授權(quán)和支出超出其分配額的法律議案。（2）根據(jù)預(yù)算功能劃分的預(yù)算明細(xì)(spending broken down by budget function )：聯(lián)邦支出按功能的明細(xì)列表是預(yù)算決議案第二項(xiàng)基本內(nèi)容。預(yù)算決議將聯(lián)邦支出按照功能劃分為國防、農(nóng)業(yè)、健康等二十個(gè)類別，為國會(huì)在支出類別上確定聯(lián)邦資源分配的優(yōu)先政策提供了手段。（3）有關(guān)調(diào)整現(xiàn)行法律的指令(reconciliation instructions)：調(diào)整現(xiàn)行法律的指令曾經(jīng)被國會(huì)用作在財(cái)政年度末期通過立法活

22、動(dòng)對(duì)收入和支出水平進(jìn)行微調(diào)的工具。近年來，國會(huì)和總統(tǒng)都將減少聯(lián)邦赤字作為重要任務(wù)，經(jīng)常通過調(diào)整法律指令來削減赤字，因此調(diào)整現(xiàn)行法律的指令成為預(yù)算決議案中的重要內(nèi)容。1974年預(yù)算法第310節(jié)規(guī)定了調(diào)整現(xiàn)行法律的程序，為國會(huì)通過快速程序以綜合議案的形式來改變預(yù)算收入和削減定向支出提供保障。在普通立法程序下，這種大規(guī)模和復(fù)雜的法律議案是很難被通過的。因?yàn)闉榱诉_(dá)到節(jié)約預(yù)算的目的，這種綜合議案往往包含調(diào)整稅率或者對(duì)一些很受歡迎的社會(huì)福利項(xiàng)目進(jìn)行削減或限制的內(nèi)容，立法的阻力較大。而就支出而言，由于權(quán)利性支出和其他定向支出大約占聯(lián)邦預(yù)算支出的三分之二（其中大部分為社會(huì)福利項(xiàng)目），這種法律調(diào)整對(duì)削減赤字至關(guān)

23、重要。利用調(diào)整現(xiàn)行法律的程序，國會(huì)指導(dǎo)各委員會(huì)在一定日期前向預(yù)算委員會(huì)報(bào)告各自管轄的法律應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)算作出的調(diào)整，兩院預(yù)算委員會(huì)將各委員會(huì)有關(guān)法律修改的建議匯總為一個(gè)綜合調(diào)整議案，最終得出通過修改現(xiàn)行法律，收入和定向支出可以變化的總額。此外，調(diào)整現(xiàn)行法律的指令還被用來確定國債法定限額（即國債余額）調(diào)整的數(shù)額。（4）國會(huì)預(yù)算執(zhí)行機(jī)制(congressional budget enforcement mechanisms): 國會(huì)預(yù)算執(zhí)行機(jī)制包括量入為出議程限制(pay-as-you-go point of order)、自主支出預(yù)算上限和防火墻議程限制(discretionary caps/fir

24、ewall point of order)及儲(chǔ)備基金(reserve fund)三大機(jī)制。根據(jù)1974年預(yù)算法第302節(jié)和第311節(jié)的規(guī)定，對(duì)預(yù)算累計(jì)和委員會(huì)預(yù)算分配額分別設(shè)定了約束和執(zhí)行機(jī)制。由于1985年平衡預(yù)算和赤字控制法和1990年預(yù)算執(zhí)行法對(duì)量入為出議程限制、自主支出預(yù)算上限和防火墻議程限制均進(jìn)行了修改，因此，這里僅對(duì)儲(chǔ)備基金進(jìn)行說明。在缺乏儲(chǔ)備基金的情況下，一項(xiàng)通過增加收入來彌補(bǔ)定向支出的立法，如果導(dǎo)致預(yù)算累計(jì)被突破或者委員會(huì)預(yù)算分配額被突破，即使該立法本身并不會(huì)帶來任何赤字，也將面臨預(yù)算法議程限制。因此，1974年預(yù)算法第301節(jié)規(guī)定了利用儲(chǔ)備基金來幫助對(duì)總體赤字沒有影響的立法項(xiàng)

25、目的審議。即在預(yù)算共同決議規(guī)定了儲(chǔ)備基金的前提下，預(yù)算委員會(huì)主席可以通過調(diào)整收入和支出預(yù)算累計(jì)或委員會(huì)預(yù)算分配額的方式，使得下列立法不會(huì)遭受預(yù)算法議程限制：（1）減稅同時(shí)削減支出的立法項(xiàng)目；（2）設(shè)立新的權(quán)利項(xiàng)目的同時(shí)增加稅收的立法項(xiàng)目；（3）設(shè)立新權(quán)利項(xiàng)目的同時(shí)減少其他委員會(huì)的權(quán)利項(xiàng)目。4、有關(guān)國會(huì)截留控制法的規(guī)定國會(huì)截留控制法本身是1974年國會(huì)預(yù)算法第十篇的內(nèi)容，規(guī)定總統(tǒng)可以對(duì)國會(huì)撥款推遲使用(Deferral)或提議取消(Rescission)，國會(huì)的職責(zé)是對(duì)總統(tǒng)的行為進(jìn)行審議并做出批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)的回應(yīng)。為此，國會(huì)截留控制法規(guī)定了推遲使用和提議取消的適用條件和國會(huì)回應(yīng)的程序。國會(huì)截流控

26、制法規(guī)定，推遲使用只有在應(yīng)付意外情況、通過要求上的變化或更高的運(yùn)作效率來實(shí)現(xiàn)節(jié)省、或者法律特殊規(guī)定的條件下才可以使用，除了這些情況，美國的任何官員或雇員不能為了其他原因而推遲任何預(yù)算授權(quán)?？偨y(tǒng)提議取消預(yù)算授權(quán)，必須是在他認(rèn)為對(duì)于特定項(xiàng)目的預(yù)算授權(quán)不是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)所必需的，或該預(yù)算授權(quán)由于財(cái)政政策或其他原因（包括已提供了預(yù)算授權(quán)的授權(quán)計(jì)劃或活動(dòng)）應(yīng)當(dāng)被廢止等，總統(tǒng)應(yīng)向兩院遞交一份特別通知申請(qǐng)廢止。截留控制法的實(shí)施限制了總統(tǒng)在預(yù)算管理中權(quán)力的擴(kuò)張，平衡了國會(huì)和總統(tǒng)在預(yù)算管理中的權(quán)限，加強(qiáng)了國會(huì)對(duì)預(yù)算管理的監(jiān)督，對(duì)美國預(yù)算管理的完善起到了積極的推動(dòng)作用。（五）1985年平衡預(yù)算和赤字控制法加強(qiáng)了赤字

27、管理由于在越南戰(zhàn)爭中耗費(fèi)了大量資源，美國聯(lián)邦政府預(yù)算自上世紀(jì)七十年代開始逐步陷入赤字泥潭，1974年以后情況更加惡化，以當(dāng)前美元計(jì)算，1974年美國聯(lián)邦財(cái)政赤字為61.35億美元，占當(dāng)年GDP的0.4， 1984年就達(dá)到1853.67億美元，占當(dāng)年GDP的4.8。為了控制巨額財(cái)政赤字，美國在1985年制定了平衡預(yù)算和赤字控制法(The Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act)。1985年平衡預(yù)算和赤字控制法設(shè)定了“最高赤字額”，一旦赤字突破了這一法定限額，總統(tǒng)就會(huì)被國會(huì)要求簽發(fā)扣減令（sequester order），對(duì)所有不能豁免的

28、聯(lián)邦支出按統(tǒng)一的比例進(jìn)行扣減，具體扣減工作由審計(jì)署執(zhí)行。但在1986年7月的審判案（Bowsher v. Synar）中，聯(lián)邦最高法院判決1985年平衡預(yù)算和赤字控制法的部分條款違憲，理由是該法將扣減執(zhí)行權(quán)力授予審計(jì)署，審計(jì)署是國會(huì)的機(jī)構(gòu)，因此將扣減這種行政執(zhí)法權(quán)授予國會(huì)的機(jī)構(gòu)違反了憲法有關(guān)分權(quán)的原則。根據(jù)聯(lián)邦最高法院的這一判決，1987年，國會(huì)制定了平衡預(yù)算和赤字控制重申法（the Balanced Budget and Emergency Deficit Control Reaffirmation Act），將扣減的執(zhí)行權(quán)力授予屬于行政機(jī)構(gòu)的總統(tǒng)管理和預(yù)算辦公室。1985年平衡預(yù)算和赤字控

29、制法還對(duì)1974國會(huì)預(yù)算法規(guī)定的預(yù)算程序進(jìn)行了修改，以加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行和最高赤字額的控制，其中最重要的變化是將某些議程限制的豁免投票由簡單多數(shù)提高至35極大多數(shù)。（六）1990年預(yù)算執(zhí)行法進(jìn)一步明確了控制赤字的執(zhí)行機(jī)制1985年平衡預(yù)算和赤字控制法實(shí)施后，仍然未能有效控制聯(lián)邦赤字的增加。1990年春季，聯(lián)邦赤字已明顯會(huì)超出1985年平衡預(yù)算和赤字控制法規(guī)定的最高限額近1000億美元。管理和預(yù)算辦公室預(yù)計(jì)要消除超出最高限額的赤字，需要對(duì)聯(lián)邦支出進(jìn)行高達(dá)850億美元的扣減。由于國會(huì)對(duì)大部分預(yù)算支出予以了扣減豁免，意味著扣減令需要對(duì)防務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行32扣減，對(duì)非防務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行35的扣減。為了應(yīng)對(duì)不斷增長的聯(lián)邦

30、赤字，1990年5月，布什總統(tǒng)與國會(huì)領(lǐng)導(dǎo)同意就預(yù)算問題進(jìn)行協(xié)商。1990年11月，布什總統(tǒng)簽署了1990年預(yù)算綜合調(diào)整法(the Omnibus Budget Reconciliation Act of 1990)。該法是總統(tǒng)和國會(huì)間就預(yù)算問題的協(xié)定，其第十三篇即為預(yù)算執(zhí)行法(The Budget Enforcement Act of 1990)，作為協(xié)定的執(zhí)行條款。1990年預(yù)算執(zhí)行法將1985年平衡預(yù)算和赤字控制法有關(guān)赤字控制的制度分為兩個(gè)獨(dú)立的體系，即對(duì)自主支出進(jìn)行上限控制(Discretionary Spending Caps)，對(duì)定向性支出和收入立法實(shí)行量入為出(Pay-as-you

31、-go)制度，并在預(yù)算執(zhí)行方面規(guī)定撥款委員會(huì)負(fù)責(zé)自主支出的執(zhí)行，國會(huì)其他授權(quán)性委員會(huì)負(fù)責(zé)定向性支出和收入的執(zhí)行。對(duì)于自主支出總水平，有兩種控制方法，分別是國會(huì)限額(Congressional Caps)和法定支出限額(Statutory Spending Caps)。國會(huì)限額由預(yù)算共同決議案所設(shè)定，通過議程限制來執(zhí)行，并對(duì)不同項(xiàng)目采取差別政策，即所謂防火墻規(guī)定。法定支出限額則由1990年預(yù)算執(zhí)行法及后繼法律修改所規(guī)定，根據(jù)支出分類（防務(wù)支出、外交支出和非防務(wù)自主支出）設(shè)置了不同的支出限額和相應(yīng)的執(zhí)行措施，如扣減程序或議程限制等。對(duì)于法定支出，也有兩種執(zhí)行機(jī)制，即預(yù)算決議案中規(guī)定的國會(huì)執(zhí)行機(jī)制和

32、1990年預(yù)算執(zhí)行法規(guī)定的法定執(zhí)行機(jī)制。（1）國會(huì)執(zhí)行機(jī)制，是指預(yù)算決議案規(guī)定的由參議院執(zhí)行的“量入為出”規(guī)則。這一規(guī)則最初由1994年預(yù)算決議案所規(guī)定，對(duì)任何可能導(dǎo)致未來十年赤字水平增加的立法議案設(shè)定了議程限制，要求任何導(dǎo)致定向性支出增長的法定項(xiàng)目，都必須通過減少其他法定項(xiàng)目的支出或增加財(cái)政收入的方式來抵銷。“量入為出”議程限制適用于除撥款法案以外的所有立法活動(dòng)，國會(huì)預(yù)算辦公室負(fù)責(zé)對(duì)立法項(xiàng)目對(duì)赤字的影響進(jìn)行評(píng)估。但參議院的“量入為出”規(guī)則于2002財(cái)年結(jié)束時(shí)已到期失效。（2）法定執(zhí)行機(jī)制，是指1990年預(yù)算執(zhí)行法規(guī)定的由管理和預(yù)算辦公室對(duì)定向性支出和收入實(shí)行“量入為出”管理。行政部門執(zhí)行的“

33、量入為出”規(guī)則與國會(huì)執(zhí)行的議程限制有同樣的效果，國會(huì)應(yīng)當(dāng)就任何導(dǎo)致定向性支出增長的法定項(xiàng)目變化采取抵銷措施，不然就面臨扣減的風(fēng)險(xiǎn)。法律規(guī)定，當(dāng)管理和預(yù)算辦公室預(yù)測到所有定向性支出總額和1997年8月5日以后的收入立法會(huì)導(dǎo)致年度預(yù)算赤字凈增長時(shí)，總統(tǒng)就應(yīng)當(dāng)頒布扣減令，對(duì)所有非豁免的定向性支出按統(tǒng)一比例進(jìn)行扣減，以消除凈赤字的增長。但是，實(shí)際執(zhí)行中多數(shù)定向性支出，或是豁免于扣減令，或是由于按照特殊規(guī)則運(yùn)行而有扣減上限。例如，社會(huì)保障項(xiàng)目（Social Security ）就免于“量入為出”扣減，醫(yī)療補(bǔ)助項(xiàng)目(Medicare)則根據(jù)特殊規(guī)則運(yùn)行，扣減不得超過4。（七）其他較為重要的預(yù)算管理法律美國

34、預(yù)算法律制度中其他比較重要的法律還包括1991年首席財(cái)務(wù)官法、1993年政府績效和成果法和1995年未安排資金委托事權(quán)法等。1991年首席財(cái)務(wù)官法（The Chief Financial Officers Act）規(guī)定，管理和預(yù)算辦公室新設(shè)一名負(fù)責(zé)管理的副局長職位，同時(shí)設(shè)立聯(lián)邦財(cái)務(wù)管理辦公室負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府一級(jí)的財(cái)務(wù)管理職責(zé)，并規(guī)定在23個(gè)聯(lián)邦主要機(jī)構(gòu)中設(shè)置首席財(cái)務(wù)官職位，成立首席財(cái)務(wù)官理事會(huì)，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理人員配置，整合財(cái)務(wù)管理工作，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理制度和財(cái)務(wù)管理計(jì)劃，制定會(huì)計(jì)和審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，提高財(cái)務(wù)信息質(zhì)量。1990年首席財(cái)務(wù)官法的內(nèi)容被編入美國法典第31卷第1篇“總則”下的第9章“機(jī)構(gòu)首席財(cái)務(wù)官”中。

35、1993年政府績效和成果法(The Government Performance and Results Act)是美國第一部直接推動(dòng)預(yù)算框架和管理改革的法律。根據(jù)該法的規(guī)定，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)從1999財(cái)年開始，就所有項(xiàng)目開支制定績效措施。例如，一個(gè)職業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目可以通過接受培訓(xùn)人工資的變化來衡量績效?？冃畔⒂兄诶迩迓?lián)邦政府實(shí)際取得的成果，并可以指導(dǎo)資金從績效不佳的項(xiàng)目轉(zhuǎn)投入高績效的項(xiàng)目。該法規(guī)定聯(lián)邦機(jī)構(gòu)需提供的績效報(bào)告類型有四種：首先，各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)制定五年戰(zhàn)略計(jì)劃設(shè)定機(jī)構(gòu)運(yùn)行的總體目標(biāo)。其次，各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)制定年度績效計(jì)劃，設(shè)定與戰(zhàn)略計(jì)劃匹配的年度量化目標(biāo)。第三，各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在年度末要形成回

36、顧性的績效報(bào)告，將實(shí)際執(zhí)行結(jié)果與目標(biāo)進(jìn)行比較。最后，管理和預(yù)算辦公室需擬定包括所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)情況的聯(lián)邦政府總體績效報(bào)告，并在每年二月與總統(tǒng)預(yù)算一起提交國會(huì)。1993年政府績效和成果法的主要內(nèi)容被編入美國法典第31卷第2篇“預(yù)算程序”下第11章“預(yù)算和財(cái)政、預(yù)算和項(xiàng)目信息”中第1115節(jié)至第1119節(jié)。1995年未安排資金委托事權(quán)法（The Unfunded Mandates Control Act of 1995）對(duì)1974年國會(huì)預(yù)算法進(jìn)行了修改，在其第四篇中增加了B部分。該法的立法宗旨是限制聯(lián)邦政府未經(jīng)國會(huì)的充分研究和審議，向州、地方和部族政府或私人部門委托不提供資金的事權(quán)。為實(shí)現(xiàn)這一宗旨，該

37、法規(guī)定國會(huì)預(yù)算辦公室對(duì)各委員會(huì)提交的立法項(xiàng)目進(jìn)行事權(quán)分析；對(duì)不合規(guī)定的事權(quán)設(shè)定了多數(shù)投票議程限制；要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)就聯(lián)邦條例中設(shè)定的未安排資金事權(quán)造成的預(yù)算影響，與州、地方和部族政府進(jìn)行協(xié)商解決。同時(shí)，該法也規(guī)定了七種免于事權(quán)審查的特殊項(xiàng)目，包括：（1）執(zhí)行憲法規(guī)定權(quán)利的項(xiàng)目；（2）禁止種族歧視的項(xiàng)目；（3）符合與聯(lián)邦政府提供的轉(zhuǎn)移支付或其他資金和財(cái)產(chǎn)有關(guān)的會(huì)計(jì)或?qū)徲?jì)程序要求的項(xiàng)目；（4）應(yīng)州、地方和部族政府要求提供的緊急救助項(xiàng)目；（5）國家安全必須或與國際協(xié)定一致的項(xiàng)目；（6）總統(tǒng)指定的緊急項(xiàng)目；（7）社會(huì)保險(xiǎn)法第二篇規(guī)定的老年、遺屬和殘疾人保險(xiǎn)項(xiàng)目。 目前，眾議院有22個(gè)委員會(huì)，如農(nóng)業(yè)委員會(huì)、

38、撥款委員會(huì)、國防委員會(huì)、預(yù)算委員會(huì)、教育和勞動(dòng)委員會(huì)等；參議院有17個(gè)委員會(huì)，如農(nóng)業(yè)營養(yǎng)和林業(yè)委員會(huì)、撥款委員會(huì)、國防委員會(huì)、銀行、住房和城市事務(wù)委員會(huì)、預(yù)算委員會(huì)。新預(yù)算總授權(quán)額度是指本年度預(yù)算的授權(quán)。目前包括農(nóng)業(yè)、農(nóng)村地區(qū)發(fā)展、食品和藥品監(jiān)管委員會(huì)，商業(yè)、司法、科學(xué)委員會(huì)，防務(wù)委員會(huì)，能源、水資源開發(fā)委員會(huì)等。與預(yù)算共同決議案的程序一致。目前具體包括社會(huì)保障項(xiàng)目、醫(yī)療補(bǔ)助項(xiàng)目、醫(yī)療救助項(xiàng)目、問題資產(chǎn)解救項(xiàng)目和其他強(qiáng)制項(xiàng)目。儲(chǔ)備基金是國會(huì)預(yù)算共同決議中包括的用于平衡法律變化對(duì)預(yù)算造成影響的資金，每項(xiàng)資金的規(guī)模和使用范圍都不一樣。一些資金有限額并用于特定的項(xiàng)目，一些則沒有明確的限額和規(guī)定。例如

39、，1995財(cái)政年度的預(yù)算共同決議案包含11個(gè)項(xiàng)目的儲(chǔ)備基金，1996年財(cái)政年度僅包括用于稅收和福利改革兩方面的儲(chǔ)備基金。二、美國預(yù)算法律制度的特點(diǎn)縱覽美國預(yù)算法律制度體系二百多年的構(gòu)建歷史，探究每項(xiàng)重要的預(yù)算法律制度的內(nèi)涵，我們可以發(fā)現(xiàn)，美國預(yù)算法律制度深深地烙印著美國權(quán)力制衡、預(yù)算法定、程序規(guī)范和順勢而變的特征。這些特征源于美國特定的歷史文化、政治架構(gòu)、法治理念、管理模式和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，也呈現(xiàn)著美國預(yù)算法律制度構(gòu)建的基本理念。（一）權(quán)力制衡：美國預(yù)算法律制度體系構(gòu)建體現(xiàn)了美國三權(quán)分立的治國理念美國是一個(gè)立法、司法、行政三權(quán)分立的聯(lián)邦制國家，權(quán)力制衡是其基本的立國和治國理念。美國憲法的制定

40、者認(rèn)為國會(huì)是代議制民主的最重要的體現(xiàn)，是立法、行政、司法三部門中最重要的部門。從憲法對(duì)美國權(quán)力結(jié)構(gòu)的規(guī)范來看，國會(huì)處于權(quán)力體系的重要位置，而且事實(shí)上，自憲法產(chǎn)生到20世紀(jì)初的絕大部分時(shí)間里，國會(huì)在美國政治生活中確實(shí)居于主導(dǎo)地位，美國的政治體制曾被稱為“國會(huì)政體”?？偨y(tǒng)雖然被賦予了廣泛的行政權(quán)力，但總體說來，他更多地被視為國會(huì)制定法律的執(zhí)行者。國會(huì)通過立法權(quán)、預(yù)算權(quán)、任命批準(zhǔn)權(quán)、彈劾權(quán)、條約批準(zhǔn)權(quán)和調(diào)查權(quán)等憲法手段對(duì)其進(jìn)行制約。雖然自20世紀(jì)以來，隨著現(xiàn)代行政管理事務(wù)的日益專業(yè)化、復(fù)雜化，委托立法現(xiàn)象大量增加，國會(huì)的權(quán)力受到削弱。但國會(huì)作為三個(gè)重要的部門之一，依然是制衡總統(tǒng)的最重要的力量，預(yù)算權(quán)

41、一直都是國會(huì)所堅(jiān)守的陣地，每一次規(guī)范、改革預(yù)算權(quán)的法律通過，都是國會(huì)為了加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的控制，預(yù)算權(quán)是國會(huì)制約行政權(quán)力擴(kuò)張的重要手段。因此，美國預(yù)算管理權(quán)力是由行政部門和立法部門分享，即預(yù)算編制和執(zhí)行職能在行政部門，而預(yù)算審批和事后審計(jì)職能則在立法部門。美國立法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)各有一套參與預(yù)算編制和審核的機(jī)構(gòu)，在立法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部，不同部門分別行使各自預(yù)算管理權(quán)，形成比較徹底的分權(quán)型管理模式。OMB負(fù)責(zé)美國聯(lián)邦政府預(yù)算的編制，國會(huì)預(yù)算辦公室（CBO）則協(xié)助國會(huì)審查和批準(zhǔn)預(yù)算，國會(huì)兩院籌款委員會(huì)主要負(fù)責(zé)預(yù)算收入立法，并起草稅法經(jīng)國會(huì)批準(zhǔn)后執(zhí)行。財(cái)政部負(fù)責(zé)具體執(zhí)行預(yù)算，預(yù)算的監(jiān)督則主要由審計(jì)總署負(fù)責(zé)

42、。這些機(jī)構(gòu)間既相互制約，又相互配合，保證了預(yù)算管理體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。（二）預(yù)算法定：美國預(yù)算法律體系構(gòu)建體現(xiàn)了美國法律至上的管理理念美國是一個(gè)崇尚法律的國家，也是一個(gè)法律體系比較完備的國家。在預(yù)算管理方面，美國憲法賦予了國會(huì)“掌管政府錢袋子”的權(quán)力，即國會(huì)征稅權(quán)和預(yù)算撥款權(quán)。如果沒有國會(huì)的批準(zhǔn)，總統(tǒng)和行政機(jī)構(gòu)是沒有權(quán)力進(jìn)行預(yù)算支出的。1921年的預(yù)算與審計(jì)法確立了美國現(xiàn)行預(yù)算管理體制的基本框架，規(guī)范了總統(tǒng)向國會(huì)提交預(yù)算的過程，杜絕了各行政部門直接與國會(huì)發(fā)生申領(lǐng)關(guān)系的現(xiàn)象，所有行政部門都通過預(yù)算局對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)、向總統(tǒng)報(bào)告，從而形成現(xiàn)代意義上的行政首長負(fù)責(zé)制，使總統(tǒng)成為了真正意義上的總統(tǒng)。1974年的

43、國會(huì)預(yù)算和截留控制法建立了國會(huì)審議預(yù)算草案的機(jī)構(gòu)和程序，同時(shí)針對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)財(cái)政資金被總統(tǒng)截留的問題，強(qiáng)化了國會(huì)的控制力。1985年的平衡預(yù)算和赤字控制法和1990年的預(yù)算執(zhí)行法開始向巨額的財(cái)政赤字宣戰(zhàn)，規(guī)定了削減財(cái)政赤字的目標(biāo)和要求。1993年的政府績效與結(jié)果法，強(qiáng)化建立一種“結(jié)果導(dǎo)向型”的預(yù)算資金分配機(jī)制，并將這一機(jī)制貫穿于預(yù)算管理的全過程。（三）程序規(guī)范：美國預(yù)算法律體系構(gòu)建中始終堅(jiān)持程序正當(dāng)原則美國聯(lián)邦政府的預(yù)算管理從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行到預(yù)算審計(jì)的全過程，都可以找到相應(yīng)的法律依據(jù)，并且嚴(yán)格按照既定法律規(guī)范開展預(yù)算管理各項(xiàng)工作。從預(yù)算程序上看，從總統(tǒng)提出的預(yù)算要求的編制程序、時(shí)間確

44、立，到總統(tǒng)向國會(huì)提交的預(yù)算請(qǐng)求，以及總統(tǒng)收到國會(huì)預(yù)算決議，各個(gè)程序和各個(gè)環(huán)節(jié)，法律上都有明確的規(guī)定。從預(yù)算編制的內(nèi)容上看，預(yù)算法律對(duì)預(yù)算功能項(xiàng)目的分類、每一類別中的不同特點(diǎn)與不同的規(guī)定，以及編制過程中對(duì)于項(xiàng)目的細(xì)分、預(yù)算編制的要求等，也有明確的法律規(guī)定。美國部門預(yù)算的編制，從總體方案的確立到每一項(xiàng)目的細(xì)微處的變動(dòng)，都可以找到相關(guān)的法律依據(jù)，即使新遇到的問題，也會(huì)在解決的過程中形成法律，從而做到有法可依。美國地方政府的預(yù)算管理也是如此。例如，紐約市從市長提出預(yù)算編制要求，到市長向議會(huì)提交預(yù)算，包括獨(dú)立預(yù)算辦公室對(duì)政府預(yù)算的審查，以及市長收到議會(huì)預(yù)算決議，每個(gè)程序和環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的法律規(guī)定。這種完備

45、而規(guī)范的程序制度體系，使得各有關(guān)部門監(jiān)管有據(jù)，保證了預(yù)算編制過程中的法治性以及預(yù)算執(zhí)行中的嚴(yán)肅性。（四）順勢而變：美國預(yù)算法律制度體系在適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中不斷完善和發(fā)展美國預(yù)算法律制度體系是在二百多年的歷史長河中不斷完善和發(fā)展的，每個(gè)法案的出臺(tái)都是當(dāng)時(shí)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)思潮和形勢的產(chǎn)物。美國注重根據(jù)國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不同時(shí)期的需要，適時(shí)制定和修改有關(guān)預(yù)算管理的法律。這些法律，對(duì)于規(guī)范預(yù)算管理活動(dòng)，保障預(yù)算制度革新，促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等發(fā)揮了重要的作用。美國自1776年獨(dú)立到二十世紀(jì)三十年代以前是美國資本主義自由競爭向壟斷經(jīng)濟(jì)過渡的階段。這個(gè)階段，美國聯(lián)邦政府對(duì)經(jīng)濟(jì)采取自由放任的政策。國家一般

46、不干預(yù)私人的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，調(diào)整私人經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律也主要是民法、商法。作為國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活手段的經(jīng)濟(jì)立法也就很少產(chǎn)生。這種小政府、大社會(huì)的經(jīng)濟(jì)管理思想對(duì)美國政府預(yù)算管理的影響也較為長遠(yuǎn)，1870年反超支法和1921年預(yù)算與審計(jì)法都是在這種經(jīng)濟(jì)思想下制定的預(yù)算法律制度，其基本內(nèi)涵還是不擴(kuò)大政府規(guī)模，盡量少的干預(yù)市場，僅是加強(qiáng)對(duì)預(yù)算收支的管理。二十世紀(jì)三十年代至七八十年代，隨著資本主義從自由競爭發(fā)展到壟斷階段，原有的民商法已不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)變化的要求，為了調(diào)整政府與市場的關(guān)系，調(diào)整市場之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的職能也就逐漸增強(qiáng)。與此相適應(yīng)，經(jīng)濟(jì)立法也隨之增多。在經(jīng)濟(jì)理論上，以政府干預(yù)論為主

47、軸的羅斯?！靶抡焙蛣P恩斯主義興起，成為美國經(jīng)濟(jì)政策的支柱。隨著政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的逐步加強(qiáng)，總統(tǒng)在預(yù)算編制中逐漸成為主導(dǎo)，并開始干預(yù)預(yù)算執(zhí)行。為控制總統(tǒng)的預(yù)算管理權(quán)，國會(huì)1974年制定國會(huì)預(yù)算和截留控制法。該法規(guī)定了總統(tǒng)推遲預(yù)算執(zhí)行和截流預(yù)算執(zhí)行的條件及程序，對(duì)于限制總統(tǒng)在預(yù)算管理權(quán)限上的擴(kuò)張起到了積極的作用。二十世紀(jì)八十年代后期，大政府、小社會(huì)的經(jīng)濟(jì)管理思想越發(fā)受到挑戰(zhàn)，特別是高額的財(cái)政赤字和岌岌可危的債務(wù)規(guī)模嚴(yán)重影響了民眾對(duì)政府的信任度，1985年平衡預(yù)算和赤字控制法和1990年預(yù)算執(zhí)行法便是國會(huì)限制政府財(cái)政赤字，控制政府債務(wù)規(guī)模的立法產(chǎn)物。二十世紀(jì)末期，以績效管理為標(biāo)桿的政府管理模式在全世界

48、興起，強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)該象企業(yè)一樣運(yùn)營和管理，這個(gè)時(shí)期政府績效考評(píng)和財(cái)政績效管理便成為政府管理的主要內(nèi)容，1991年首席財(cái)務(wù)官法、1993年政府績效和成果法和1995年未安排資金委托事權(quán)法等，就是在這種混合型的經(jīng)濟(jì)管理思想和績效管理模式下的立法產(chǎn)物。因此，可以說，美國預(yù)算法律制度建設(shè)都是在特定歷史時(shí)期，基于對(duì)政府與市場關(guān)系的認(rèn)識(shí)，基于對(duì)市場調(diào)控的需要，基于不同政治利益團(tuán)體政治主張博弈的結(jié)果，所作出的制度選擇。三、美國預(yù)算法律制度對(duì)我國的啟示（一）加快預(yù)算法修改進(jìn)程，健全完善預(yù)算法律制度體系美國是法治化的市場經(jīng)濟(jì)國家，在預(yù)算管理中十分重視通過法律手段規(guī)范預(yù)算管理活動(dòng)。我國目前專門規(guī)范預(yù)算管理活動(dòng)的法律

49、只有預(yù)算法一部法律，而且頒布于1994年。目前來看，該法在較多方面，已經(jīng)難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和深化財(cái)稅體制改革的需要，迫切需要修改完善。因此，應(yīng)抓緊修改完善預(yù)算法，將適應(yīng)形勢發(fā)展需要的加強(qiáng)和規(guī)范預(yù)算管理監(jiān)督的制度辦法，以及多年來財(cái)政預(yù)算改革成果等，上升到法律中。同時(shí)，可研究借鑒美國的預(yù)算立法經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和財(cái)政預(yù)算管理的階段性要求，適時(shí)制定規(guī)范某一類或某一項(xiàng)預(yù)算活動(dòng)的專門法律，明確適用期限，并根據(jù)情況變化適時(shí)進(jìn)行修改或廢止，增強(qiáng)立法的針對(duì)性和可操作性。（二）理順預(yù)算管理職責(zé)分工，建立健全預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相互制約的機(jī)制。美國有關(guān)預(yù)算管理的機(jī)構(gòu)、部門比較健全，各機(jī)構(gòu)、部門的職責(zé)分工比較

50、清晰，并且實(shí)現(xiàn)了部門職責(zé)的法定化。如1921年制定的預(yù)算與審計(jì)法，專門規(guī)定設(shè)立預(yù)算局、審計(jì)署，并明確了各自的職責(zé)；1974年制定的國會(huì)預(yù)算和截留控制法專門設(shè)立并規(guī)定了眾議院和參議院預(yù)算委員會(huì)的職責(zé)。同時(shí)，無論是從總統(tǒng)（行政機(jī)關(guān)）與國會(huì)（立法機(jī)關(guān)）兩大系統(tǒng)，還是從行政機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門來看，美國形成了預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的相互制約和平衡機(jī)制，保障了國家預(yù)算活動(dòng)按照憲法和法律規(guī)定軌道開展。我國各有關(guān)預(yù)算管理機(jī)構(gòu)、部門的職責(zé)在預(yù)算法中規(guī)定得相對(duì)原則，主要是由各機(jī)構(gòu)、部門的“三定”規(guī)定具體規(guī)定。而且，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部還存在預(yù)算分配職權(quán)不夠統(tǒng)一，預(yù)算管理職責(zé)劃分不夠清晰等問題。如除財(cái)政部門外，其他一些部門也具

51、有一定的預(yù)算分配職權(quán)；財(cái)政部門與預(yù)算部門在部門預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付管理方面的職責(zé)分工也不夠清晰等。我國與美國的政治體制不同，不宜照搬美國的做法，但其在預(yù)算機(jī)構(gòu)職權(quán)配置等方面的某些具體經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我們有一定借鑒意義。建議通過修改預(yù)算法及有關(guān)部門“三定”規(guī)定等，進(jìn)一步理順各機(jī)關(guān)、部門的預(yù)算管理職責(zé)分工：在預(yù)算編制方面，要明確各部門的部門預(yù)算編制職責(zé)，落實(shí)各部門為本部門預(yù)算編制主體的責(zé)任，增強(qiáng)部門預(yù)算編制的完整性、科學(xué)性、準(zhǔn)確性。同時(shí)，要強(qiáng)化財(cái)政部門制定預(yù)算編制規(guī)則、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)編制部門預(yù)算、匯總編制政府預(yù)算的職責(zé)，特別是要切實(shí)保障財(cái)政部門統(tǒng)籌管理和配置預(yù)算資源的職權(quán)，減少因預(yù)算配置職權(quán)分散帶來的效率損失。在預(yù)算

52、執(zhí)行方面，要強(qiáng)化各部門的預(yù)算執(zhí)行管理職責(zé)，落實(shí)各部門為本部門預(yù)算執(zhí)行主體的責(zé)任，切實(shí)改變以往各部門“爭資金”、“重分配”、“輕管理”的現(xiàn)象，提高部門預(yù)算資金管理和使用效益。同時(shí)，要明確財(cái)政部門組織預(yù)算執(zhí)行的職責(zé)。在預(yù)算監(jiān)督方面，一是要進(jìn)一步明確人大及其常委會(huì)的預(yù)算監(jiān)督職責(zé)，健全完善人大詢問、質(zhì)詢等監(jiān)督制度，充分發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)的預(yù)算監(jiān)督作用；二是要進(jìn)一步明確審計(jì)機(jī)關(guān)的預(yù)算監(jiān)督職責(zé)，保障審計(jì)機(jī)關(guān)依法實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督的協(xié)調(diào)配合；三是要進(jìn)一步明確各部門在推進(jìn)部門預(yù)算、決算公開等方面的職責(zé)，落實(shí)各部門對(duì)本部門及所屬單位的內(nèi)部監(jiān)控主體責(zé)任；四是要進(jìn)一步明確財(cái)政部門的預(yù)算監(jiān)督職責(zé)，強(qiáng)化

53、財(cái)政的監(jiān)督職能，建立健全貫穿于預(yù)算編制和執(zhí)行全過程的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制。通過明確和理順職責(zé)，促進(jìn)權(quán)利與責(zé)任的統(tǒng)一，形成有中國特色的預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的機(jī)制。（三）完善預(yù)算編制審批程序，進(jìn)一步提高預(yù)算管理的科學(xué)性、民主性和透明度美國預(yù)算形成的科學(xué)性、民主性和透明度較高。聯(lián)邦預(yù)算從編制到國會(huì)通過歷時(shí)長達(dá)近1年半，在政府編制預(yù)算及議會(huì)審議預(yù)算各具體階段，相關(guān)管理主體都要對(duì)預(yù)算內(nèi)容進(jìn)行充分的研究論證和溝通協(xié)商，并通過具體制度安排，為各相關(guān)利益主體提供表達(dá)預(yù)算訴求的機(jī)會(huì)。如議會(huì)審議政府提交的預(yù)算草案時(shí)，可舉行聽證會(huì)，要求部門首長說明有關(guān)情況，接受詢問和質(zhì)詢，各部門首長也可為本部門預(yù)算安排進(jìn)行辯護(hù)。預(yù)算通過后，除涉及國家安全和秘密的內(nèi)容外，OMB要及時(shí)公開匯總版本，各部門要及時(shí)公開本部門預(yù)算。通過這些具體的制度程序設(shè)計(jì)和相關(guān)主體的參與，促進(jìn)和保障了預(yù)算收支安排的科學(xué)合理。近年來，我國預(yù)算決策的科學(xué)化、民主化水平不斷提高，預(yù)算公開大步推進(jìn)，但與加強(qiáng)社會(huì)主義民主法制建設(shè)、深入推進(jìn)依法行政、依法理財(cái)和財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理的要求相比，仍有一定差距。借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，建議進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算決策程序，健全完善相關(guān)制度和