環(huán)境損害評(píng)價(jià)

1、世界各國(guó)從污染防治和生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中逐 漸形成并健全了環(huán)境損害評(píng)估制度，在科學(xué)研究 層面對(duì)環(huán)境法學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)等相關(guān)學(xué)科的發(fā)展 提出新的挑戰(zhàn)，在應(yīng)用層面不斷推動(dòng)相關(guān)法律法 規(guī)、技術(shù)方法、工作機(jī)制、程序?qū)t的形成和完 善。隨著全社會(huì)對(duì)資源環(huán)境稀缺性和環(huán)境價(jià)值 認(rèn)同的不斷深入，世界各國(guó)從污染防治和生態(tài)環(huán) 境保護(hù)實(shí)踐中逐漸形成并健全了環(huán)境損害評(píng)估 制度，在科學(xué)研究層面對(duì)環(huán)境法學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、 環(huán)境科學(xué)、環(huán)境工程等相關(guān)學(xué)科的發(fā)展提出新的 挑戰(zhàn)，在應(yīng)用層面不斷推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù) 方法、工作機(jī)制、程序?qū)t的形成和完善。1 / 10學(xué)習(xí)交流文檔法律法規(guī)與工作機(jī)制。從發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境損害評(píng)估立法進(jìn)程看，經(jīng)

2、歷了從依靠傳統(tǒng)法律往環(huán) 境損害立法轉(zhuǎn)變，立法理念從最初的被動(dòng)的環(huán)境 污染損失賠償向環(huán)境污染預(yù)防和受損生態(tài)環(huán)境 恢復(fù)轉(zhuǎn)變，并且在發(fā)展的過(guò)程中環(huán)境責(zé)任逐漸嚴(yán) 格、評(píng)估范圍逐漸擴(kuò)大、評(píng)估技術(shù)逐漸合理、制 度體系逐漸健全。在環(huán)境損害評(píng)估立法的早期階段，主要以傳 統(tǒng)民法（侵權(quán)法）為基礎(chǔ)，嘗試在環(huán)境法中以市 場(chǎng)價(jià)值的減少為基礎(chǔ)原則來(lái)評(píng)估和賠償自然資 源（生態(tài)環(huán)境）財(cái)產(chǎn)屬性部分，隨后發(fā)展為采用 基于替代或修復(fù)自然資源的費(fèi)用來(lái)評(píng)估和賠償 自然資源，并認(rèn)可在生態(tài)環(huán)境資源恢復(fù)期間不能 提供生態(tài)服務(wù)期間損失的求償。2 / 10學(xué)習(xí)交流文檔從當(dāng)前歐美日等國(guó)的環(huán)境損害評(píng)估實(shí)踐經(jīng) 驗(yàn)來(lái)看：美國(guó)自然資源損害評(píng)估（NRDA）

3、采取 自律管理為主、政府管理為輔的方式。具有一定 技術(shù)力量和資質(zhì)的環(huán)境咨詢公司或科研機(jī)構(gòu)都 可以接受自然資源托管方或潛在責(zé)任人的委托， 開展自然資源損害評(píng)估。當(dāng)前，美國(guó)開展NRDA 的機(jī)構(gòu)處于商業(yè)化運(yùn)營(yíng)中，一些熟悉 NRDA相 關(guān)法規(guī)、程序、技術(shù)和實(shí)際案例經(jīng)驗(yàn)的公司已經(jīng) 充分介入到NRDA實(shí)踐中，包括探索和改進(jìn) NRDA過(guò)程中的合作機(jī)制、修改和改進(jìn) NRDA 評(píng)估模型，甚至參與到歐盟和其他發(fā)展中國(guó)家的 環(huán)境損害評(píng)估制度體系構(gòu)建之中，開展實(shí)際案例 評(píng)估技術(shù)援助。歐盟環(huán)境責(zé)任指令（ELD）將開 展環(huán)境損害評(píng)估的實(shí)施主體、評(píng)估機(jī)構(gòu)設(shè)置以及3 / 10學(xué)習(xí)交流文檔 運(yùn)行機(jī)制交給各成員國(guó)自行設(shè)定。日本的

4、公害健 康損害評(píng)估構(gòu)建了完整和快捷的行政救濟(jì)程序。針對(duì)特異性疾病（水俁病等）、非特異性疾?。⊿O2污染區(qū)）以及石棉致疾病健康損害的鑒定評(píng)估和賠償，經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐日本逐漸建立了一 套行之有效的行政救濟(jì)機(jī)制。技術(shù)導(dǎo)則與評(píng)估方法。美國(guó)內(nèi)政部（DOI） 依據(jù)超級(jí)基金法案（CERCLA）和清潔水法（CWA）制訂了 NRDA相關(guān)的技術(shù)導(dǎo)則和評(píng)估 工作手冊(cè)，并開發(fā)了相關(guān)評(píng)估模型。美國(guó)國(guó)家海 洋和大氣管理局（NOAA）依據(jù)油污法案（OPA） 也制定了 NRDA相關(guān)的技術(shù)導(dǎo)則和評(píng)估軟件。1996年，美國(guó)內(nèi)政部結(jié)合司法實(shí)踐，對(duì)NRDA 規(guī)范非使用價(jià)值評(píng)估技術(shù)方法部分進(jìn)行了修訂，4 / 10學(xué)習(xí)交流文檔 并提出了針對(duì)

5、美國(guó)五大湖區(qū)域的環(huán)境損害評(píng)估模型(NRDAM/GLE ),同時(shí)根據(jù)新的技術(shù)規(guī)范 對(duì)海岸帶和海洋環(huán)境損害評(píng)估模型(NRDAM/CME )進(jìn)行了修訂。隨后，美國(guó)內(nèi) 政部土地管理局和國(guó)家公園管理局于 2003年 和2008年分別提出了指導(dǎo)開展NRDA的工作 手冊(cè)。歐盟于2006年2008 年開展了在歐盟 ELD指令框架下資源等值分析技術(shù)在環(huán)境損害 評(píng)估中的應(yīng)用研究計(jì)劃(REMEDE),并于2008 年推出了等值分析工具包。環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)中的資源環(huán)境價(jià)值評(píng)估方法仍 然是環(huán)境損害評(píng)估的核心，但由于資源環(huán)境的服 務(wù)價(jià)值一直不能在市場(chǎng)中完全體現(xiàn)， 歐美的自然 資源損害評(píng)估方法演進(jìn)也在從基于貨幣化表征5 / 10

6、學(xué)習(xí)交流文檔 向基于恢復(fù)成本的等值分析方法轉(zhuǎn)變。作為無(wú)論 在美國(guó)成熟的NRDA實(shí)踐中還是歐盟REMEDE 計(jì)劃都力推的環(huán)境損害評(píng)估方法，基于服務(wù)對(duì)等 的等值分析方法得到廣泛認(rèn)可。美國(guó) NRDA相 關(guān)法律在因果關(guān)系認(rèn)定和損害量化方面提出明 確要求，托管機(jī)構(gòu)在提起訴訟時(shí)必須證明污染物 質(zhì)的泄漏與自然資源損害之間存在必然的聯(lián)系， 并且必須量化由于污染導(dǎo)致的自然資源損害， 后 繼資源環(huán)境恢復(fù)過(guò)程分為主要恢復(fù)、補(bǔ)充性恢復(fù) 和補(bǔ)償性恢復(fù)3部分。相比較而言，日本的公 害健康損害評(píng)估方法在因果關(guān)系確認(rèn)和損害定 量化方面的要求比美國(guó)NRDA要薄弱一些，通 過(guò)設(shè)定指定地區(qū)、主要癥狀、暴露期限等指標(biāo)和 條件，轉(zhuǎn)而追

7、求相對(duì)快捷的半定量處理模式。6 / 10學(xué)習(xí)交流文檔資金保障與溝通協(xié)作。環(huán)境損害評(píng)估和恢復(fù)的資金來(lái)源保障是確 保相關(guān)法規(guī)能夠切實(shí)得到實(shí)施的重要保障。美國(guó)在環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)、基金 等其他環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)化分擔(dān)方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)是環(huán)境污染損害得到切 實(shí)賠償和自然資源損害得到完全恢復(fù)的重要基礎(chǔ)。在美國(guó)OPA法案下，聯(lián)邦層面NOA礙受托機(jī)在開展NRDA寸，進(jìn)行損害評(píng)估的資 金來(lái)源一部分來(lái)自溢油責(zé)任信托基金。 在CERCLAF口 OPA法案下，自 然資源環(huán)境恢復(fù)的資金主要來(lái)自于向責(zé)任方的追償，部分來(lái)自相關(guān)的基金。相對(duì)美國(guó)嚴(yán)格的環(huán)境責(zé)任制度，日本的公害賠償資金來(lái)源更加 靈活地運(yùn)用了責(zé)任者負(fù)擔(dān)原則，在特異性疾病和非特異性

8、疾病的不同 地區(qū)綜合采用稅收、補(bǔ)償金、公積金等方式，由中央政府、地方政府、 肇事企業(yè)、高污染行業(yè)以及公眾募捐等，確保受害公眾得到足額賠償。從OPA和CERCLM案下的工作機(jī)制來(lái)看，規(guī)定受托機(jī)構(gòu)在向潛 在責(zé)任方提出NRDA求60日后才能提起訴訟，也是希望各方能夠 在諒解的前提下達(dá)成共識(shí)。美國(guó)已經(jīng)開展了數(shù)千例NRDA僅有極少數(shù)是最終通過(guò)法院判罰執(zhí)行，其中大多數(shù)都是通過(guò)協(xié)商途徑解決。 在 充分協(xié)商的基礎(chǔ)上，開展合作性 NRDA已經(jīng)成為主要趨勢(shì)。美國(guó)內(nèi)政 部及一些開展NRDAX作的大型評(píng)估機(jī)構(gòu)都提出了受托機(jī)構(gòu)和潛在責(zé) 任方之間開展非訴訟型NRDA勺相關(guān)協(xié)議規(guī)定和工作程序指南。另外，美國(guó)開展NRDA過(guò)程

9、中還非常重視受托機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與7 / 10學(xué)習(xí)交流文檔配合。如美國(guó)環(huán)保局（EPA與DOI、NOAA之間配合，共享基礎(chǔ)監(jiān)測(cè) 資料，針對(duì)野生漁業(yè)、林業(yè)以及其他野生動(dòng)物等資源受損，聯(lián)邦層面、 州政府以及其他托管機(jī)構(gòu)和利益關(guān)系方的協(xié)調(diào)也非常重要。從NRDA的程序上看，受托機(jī)構(gòu)在重視自然資源損害精確量化的同時(shí)，越來(lái)越重視把自然資源恢復(fù)納入到評(píng)估過(guò)程中來(lái)，把 NRDA延伸至自然資源 損害評(píng)估與恢復(fù)，如美國(guó)DOI的自然資源損害評(píng)估與恢復(fù)計(jì)劃和 NOAA損害評(píng)估、修復(fù)與恢復(fù)計(jì)劃。對(duì)我國(guó)環(huán)境損害評(píng)估的建議閱讀提示健全環(huán)境損害預(yù)防（環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控）、環(huán)境損害鑒定評(píng)估、恢復(fù) 與賠償相關(guān)法律規(guī)章，清晰界定政府、企業(yè)和

10、公眾各方權(quán)責(zé)范圍。構(gòu) 建環(huán)境損害界定與量化的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。 逐步完善環(huán)境損害評(píng)估資金 保障機(jī)制。開展環(huán)境損害評(píng)估，是歐美發(fā)達(dá)國(guó)家在認(rèn)識(shí)到僅僅依靠罰 款或者其他懲罰性措施，無(wú)法確保環(huán)境污染事件發(fā)生后受損資源環(huán)境 的足額賠償和完全恢復(fù)后，提出的創(chuàng)新性環(huán)境管理強(qiáng)化手段。 雖然其 在實(shí)踐的過(guò)程中依然面臨一些問(wèn)題，但無(wú)疑對(duì)于受損方人身健康和財(cái) 產(chǎn)損害的賠償以及資源環(huán)境恢復(fù)起到了至關(guān)重要的作用。在我國(guó)開展環(huán)境損害鑒定評(píng)估時(shí)，應(yīng)避免歐美日等國(guó)家和地區(qū)環(huán)境損害評(píng)估的缺 點(diǎn)和不足，探索適合我國(guó)環(huán)境保護(hù)道路的環(huán)境損害評(píng)估實(shí)踐與學(xué)科發(fā)8 / 10學(xué)習(xí)交流文檔展途徑。具體建議如下:健全環(huán)境損害預(yù)防（環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控）、環(huán)

11、境損害鑒定評(píng)估、恢復(fù) 與賠償相關(guān)法律規(guī)章，清晰界定政府、企業(yè)和公眾各方權(quán)責(zé)范圍。應(yīng) 逐步過(guò)渡到環(huán)境保護(hù)優(yōu)先，環(huán)境權(quán)益不容侵犯的立法理念，推動(dòng)環(huán)境 侵權(quán)責(zé)任、環(huán)境損害賠償?shù)目刹僮餍詮?qiáng)的專門實(shí)體性立法。 進(jìn)一步厘 清環(huán)保、農(nóng)業(yè)、國(guó)土、水利等相關(guān)部門在資源環(huán)境損害評(píng)估中的責(zé)任 和協(xié)作機(jī)制，形成完備的環(huán)境損害評(píng)估機(jī)構(gòu)、人員和監(jiān)管體系。推動(dòng) 環(huán)境污染事件處置的信息公開、公眾參與，確保環(huán)境損害發(fā)生后及時(shí) 披露，建立金融擔(dān)保、環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)等環(huán)境損害賠償社會(huì)保障體系。構(gòu)建環(huán)境損害界定與量化的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。 提出兼具科學(xué)性同時(shí) 切實(shí)可操作的環(huán)境損害評(píng)估方法體系。結(jié)合環(huán)境污染事件發(fā)生后在事 件應(yīng)急階段、污染修復(fù)階段

12、和生態(tài)恢復(fù)階段發(fā)生損害的不同特征，建 立適宜于實(shí)際評(píng)估工作開展的損害分類和量化方法體系。建議以發(fā)生 頻次高、危害大，涉及環(huán)境健康和社會(huì)穩(wěn)定的環(huán)境問(wèn)題為突破口，圍 繞礦區(qū)典型陸地生態(tài)系統(tǒng)損害、突發(fā)性水污染事件、污染場(chǎng)地環(huán)境損 害和鉛污染事件環(huán)境損害等我國(guó)當(dāng)前面臨的主要環(huán)境損害類型，分類建立相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范。逐步完善環(huán)境損害評(píng)估資金保障機(jī)制。在環(huán)境損害評(píng)估費(fèi)用保障 方面，要建立以各級(jí)政府財(cái)政資金和專項(xiàng)資金為主要來(lái)源的評(píng)估經(jīng)費(fèi)9 / 10學(xué)習(xí)交流文檔 資金保障途徑，再逐步過(guò)渡到獨(dú)立基金保障評(píng)估工作開展上來(lái)。在私 益損害賠償資金保障方面，針對(duì)典型的具有重大健康危害或造成財(cái)產(chǎn) 損失的環(huán)境污染事件，構(gòu)建政府主導(dǎo)的環(huán)境損害賠償機(jī)制， 逐步形成 以標(biāo)準(zhǔn)化的行政救濟(jì)為主、司法救濟(jì)和糾紛調(diào)解為輔的損失賠償制 度。