河南省空心村治理的模式、經(jīng)驗(yàn)及啟示

1、河南省空心村治理的模式、經(jīng)驗(yàn)及啟示摘要：河南省在“空心村”整治過(guò)程中相繼創(chuàng)造出多種有效模式與成功經(jīng)驗(yàn)，并取得顯著績(jī)效。雖然這些模式的名稱(chēng)和內(nèi)涵不盡相同，但是其揭示的共性和必然性及其顯現(xiàn)的價(jià)值趨向，對(duì)當(dāng)前乃至未來(lái)農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)及各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，仍具有一定的借鑒和啟示作用。關(guān)鍵詞：河南??；“空心村”；模式；經(jīng)驗(yàn)；啟示河南是全國(guó)農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村人口眾多，“空心村”分布廣，數(shù)量大，占地多。據(jù)有關(guān)資料顯示，全省47298個(gè)行政村中，閑置土地約250萬(wàn)畝；另外還大量存在著一戶(hù)多宅及宅基地超標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象，全省此類(lèi)面積達(dá)350萬(wàn)畝；兩項(xiàng)合計(jì)高達(dá)600余萬(wàn)畝。1另?yè)?jù)全省各縣市區(qū)國(guó)土資源管理和城鄉(xiāng)住房建設(shè)部門(mén)調(diào)查反

2、映，幾乎所有村莊都存在空心化現(xiàn)象，特別是城市郊區(qū)、交通沿線(xiàn)、勞務(wù)輸出區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)尤為嚴(yán)重，有的甚至高達(dá)30-40%，成為名副其實(shí)的“有宅無(wú)房、有房無(wú)人的”空心村。這種現(xiàn)象的存在與蔓延，不僅蠶食大量農(nóng)田，危及農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展與糧食安全，而且直逼全省土地發(fā)展規(guī)劃確定的1.18億畝耕地紅線(xiàn)，嚴(yán)重影響農(nóng)村居民的生存環(huán)境和身心健康。因此，怎樣治理“空心村”，如何處置“空心村”整治的利益分配，通過(guò)“空心村”整治如何改革和完善農(nóng)村土地管理制度，建立健全農(nóng)村建設(shè)用地的法律法規(guī)和政策保障體系，便成為新農(nóng)村建設(shè)的一大難題。為此，河南省從2004年起在全省范圍內(nèi)對(duì)“空心村”、磚瓦窯場(chǎng)、工礦廢棄地實(shí)施專(zhuān)項(xiàng)整治。其中

3、在“空心村”整治過(guò)程中，相繼創(chuàng)造出多種有效模式與成功經(jīng)驗(yàn)，并取得顯著的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。盡管這些模式的名稱(chēng)和內(nèi)涵不盡相同，但是其揭示的共性和必然性及其顯現(xiàn)的價(jià)值趨向，對(duì)當(dāng)前乃至未來(lái)農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)及各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，仍具有一定的借鑒和啟示作用。一、河南省“空心村”整治模式河南省從2004年3月開(kāi)始在全省范圍內(nèi)對(duì)“空心村”、磚瓦窯場(chǎng)、工礦廢棄地進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)整治，到2006年9月，共整治出土地70萬(wàn)畝。2這不僅節(jié)約了土地資源，優(yōu)化了村莊布局，緩解了全省建設(shè)用地不足的局面,而且還創(chuàng)造出許多治理“空心村”的有效模式。現(xiàn)選擇其中幾例略作陳述。（一）許昌市“空心村”治理模式許昌市在整治“空心村”過(guò)程中把各地的不同

4、作法歸納為五種模式。1、農(nóng)耕型平原村莊整治模式。主要是在農(nóng)字上做文章，把降低人均建設(shè)用地面積,整理優(yōu)質(zhì)耕地作為重要目標(biāo)，通過(guò)村莊整理，提高土地集約利用效率。其形式有兩類(lèi)：一類(lèi)是對(duì)村莊進(jìn)行局部整理。主要是通過(guò)回收拆除多占宅基地，打通村莊主次道路，調(diào)整部分宅基地，對(duì)空閑面積較大的地塊進(jìn)行拆遷整理，騰出的土地宜耕則耕，宜種則種。另一類(lèi)是整體搬遷置換騰地。通過(guò)土地置換，將原占地面積過(guò)大的村莊整體搬遷，依照村莊規(guī)劃分期組織實(shí)施，高效集約利用土地。2、產(chǎn)業(yè)型村莊整治模式。主要是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展較快，有工業(yè)產(chǎn)業(yè)支撐，集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較為雄厚的村莊，采用中心集鎮(zhèn)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，文化、娛樂(lè)、教育建設(shè)用地適度超前規(guī)劃

5、和建設(shè)，村民住房以多層連排建設(shè)為主，預(yù)留公寓式住宅區(qū)。并嚴(yán)格保護(hù)耕地，框定一定時(shí)期內(nèi)產(chǎn)業(yè)聚集帶發(fā)展用地規(guī)模。3、山區(qū)丘陵型村莊整治模式。由群眾充分醞釀選址，將散落的自然村進(jìn)行合并，集中連片規(guī)劃建設(shè)，增加人均耕地，改善居住環(huán)境。對(duì)遷入緩坡或非可耕地的適當(dāng)放寬宅基地面積，對(duì)遷入耕地的，嚴(yán)格控制數(shù)量和用地標(biāo)準(zhǔn)。4、都市型村莊整治模式。集中規(guī)劃居民住宅小區(qū)，整體搬遷改造，騰出的土地通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作，顯現(xiàn)土地價(jià)值。同時(shí)開(kāi)展留地安置、勞動(dòng)保障安置等征地制度改革，鼓勵(lì)社區(qū)利用剩余土地和征地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)展股份制經(jīng)濟(jì)。5、資源型村莊整治模式。利用現(xiàn)有資源和逐漸壯大的村集體經(jīng)濟(jì)，建設(shè)較高標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施，引導(dǎo)富裕起來(lái)的農(nóng)

6、民在新規(guī)劃區(qū)內(nèi)集中居住，將塌陷區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)的住戶(hù)限期搬遷到安全區(qū),整治復(fù)墾舊村莊。3許昌市的“空心村”整治模式，既贏得了廣大村民的認(rèn)同和支持，又為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造了前提條件。在許昌模式的啟發(fā)下，全省各地積極行動(dòng)起來(lái)，不僅加快了“空心村”整治的工作進(jìn)度，而且在相互學(xué)習(xí)與借鑒的基礎(chǔ)上，又創(chuàng)造出許多具有地域特色的整治模式。（二）鄧州市“空心村”整治模式鄧州市根據(jù)各村的自然經(jīng)濟(jì)和社會(huì)狀況，采取四種模式治理“空心村”。1、遷村進(jìn)鎮(zhèn)模式。即在距離小城鎮(zhèn)較近的地方，規(guī)劃引導(dǎo)零散村莊整體向小城鎮(zhèn)搬遷。截止到2006年，該市已有31個(gè)自然村整體搬遷到小城鎮(zhèn)，騰地320公頃。2、村莊合并模式。即把

7、遠(yuǎn)離小城鎮(zhèn)的村莊，合并組建為中心村，發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)的規(guī)模利用效益。3、移位發(fā)展模式。即把村莊整體搬遷到新址，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，然后對(duì)原村莊建設(shè)用地加以復(fù)墾還耕。4、填空補(bǔ)缺模式。即通過(guò)調(diào)整和執(zhí)行村莊規(guī)劃，嚴(yán)格宅基地使用條件和使用標(biāo)準(zhǔn)，拆除違章建筑,收回超占土地，完善基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)村莊用地的節(jié)約化和集約化。4（三）通許縣“空心村”整治模式開(kāi)封市通許縣結(jié)合本地人均耕地少、宅基地空閑面積大等特點(diǎn),采用兩種模式治理“空心村”。1、發(fā)展林果業(yè)模式。也叫孫營(yíng)模式。該縣孫營(yíng)鄉(xiāng)有40個(gè)自然村,宅基地空閑面積普遍較大，傳統(tǒng)種植的槐樹(shù)、榆樹(shù)、桐樹(shù)等效益偏低。該鄉(xiāng)結(jié)合自身特點(diǎn),發(fā)展“果樹(shù)進(jìn)村”工程。通過(guò)動(dòng)員宣傳

8、，示范引領(lǐng)，其中32個(gè)自然村實(shí)現(xiàn)了家家種果樹(shù)，街上種果樹(shù)。據(jù)該縣有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，僅種柿子一項(xiàng)，每戶(hù)人均年增收600元以上。52、家庭養(yǎng)殖業(yè)模式。也叫邢崗、岳寨模式。該縣城關(guān)鎮(zhèn)的邢崗村、長(zhǎng)智鄉(xiāng)的岳寨村,充分利用住宅空閑地養(yǎng)豬、養(yǎng)雞、種蘑菇,取得良好經(jīng)濟(jì)效益?，F(xiàn)在全縣已發(fā)展養(yǎng)殖專(zhuān)業(yè)戶(hù)13560戶(hù)。僅2004-2005年，該縣通過(guò)治理“空心村”就新增耕地61835畝，相當(dāng)于增加了一個(gè)村的耕地面積。6而且人均居民點(diǎn)占地指標(biāo)大大下降，土地利用率明顯提高。除上述之外，還有衛(wèi)輝市唐莊鎮(zhèn)的“五統(tǒng)一”、“四控制”模式，7周口市寧平鎮(zhèn)楊寨村的劃塊招標(biāo)模式8等。但就全省而言，主要有四種模式：一是村莊合并，即零散村莊向

9、中心村和小城鎮(zhèn)集中，騰出原村址進(jìn)行綜合利用。二是原址規(guī)劃，即在原村址上實(shí)施村莊規(guī)劃，嚴(yán)格限定每戶(hù)宅基地面積，改變住房結(jié)構(gòu)，向高空發(fā)展，集約利用土地。三是空地填實(shí)，即通過(guò)拆遷閑置無(wú)人居住的舊宅以及影響規(guī)劃實(shí)施的房屋、茅廁、畜舍等，打通村內(nèi)主干道路，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，充分利用村內(nèi)原有土地，使村莊用地趨于合理。四是整體搬遷，或搬遷上山，占用荒山荒坡建住宅；或從行洪區(qū)搬出，按照統(tǒng)一規(guī)劃建住宅；或從歷史形成的莊臺(tái)上搬遷到交通便利的地方規(guī)劃新村，原居民點(diǎn)用地復(fù)墾為耕地。9二、河南省“空心村”整治經(jīng)驗(yàn)河南省“空心村”整治經(jīng)驗(yàn)主要有以下幾點(diǎn)：1、廣泛宣傳，提高認(rèn)識(shí)。首先通過(guò)各種途徑，廣泛宣傳“空心村”整治的重

10、要性，使其家喻戶(hù)曉，人人皆知。其次把“空心村”整治作為集約節(jié)約利用土地和緩解農(nóng)村土地緊張狀況的有效途徑，讓村民從整治中受教育得實(shí)惠，增強(qiáng)“空心村”整治的自覺(jué)性、堅(jiān)定性。2、科學(xué)規(guī)劃，分步實(shí)施。首先在尊重民意和反復(fù)論證的基礎(chǔ)上，制定一套科學(xué)完整的詳細(xì)規(guī)劃。而且嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃，決不朝令夕改，因人而異。其次與村容村貌改造、道路交通建設(shè)相銜接，與文化村、衛(wèi)生村、新農(nóng)村建設(shè)示范村等一系列創(chuàng)建活動(dòng)相一致，做到統(tǒng)籌兼顧，分步實(shí)施。3、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，密切配合。首先在各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，由政府牽頭抓總，抽調(diào)各有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人組建專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)“空心村”治理工作，嚴(yán)禁各自為政，令出多門(mén)。其次統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各司其職，既發(fā)揮各

11、部門(mén)的職能作用，又加強(qiáng)彼此間的密切合作，做到協(xié)同配合，步調(diào)一致，力戒我行我素，推諉扯皮。4、創(chuàng)新機(jī)制，加大扶持。首先加大政府對(duì)“空心村”整治的綜合支持力度，為“空心村”整治提供及時(shí)有效的制度和政策保證。其次創(chuàng)新治理機(jī)制，依法據(jù)實(shí)制定“空心村”整治后土地紅利的調(diào)整分配原則，做到釋利于民，施惠于民。再次完善農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制，切實(shí)維護(hù)和保障“空心村”困難戶(hù)和弱勢(shì)群體的合法權(quán)益，使他們充分享受“空心村”治理帶來(lái)的各種福祉。5、健全審批制度，制止違法建筑。首先依法行事，按章辦事，建立健全宅基地審批管理制度，對(duì)未經(jīng)審批強(qiáng)行占地建房者，予以從快從嚴(yán)處理。其次樹(shù)立超前意識(shí)，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止違規(guī)批地

12、、違法占地等現(xiàn)象的發(fā)生，嚴(yán)格程序，堵塞漏洞，爭(zhēng)取把問(wèn)題處理在萌芽狀態(tài)。6、注重因地制宜，強(qiáng)化利用開(kāi)發(fā)。首先從客觀(guān)實(shí)際出發(fā)，對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的村實(shí)行整村改造，使農(nóng)民居住方式逐步由庭院式向多層公寓式樓房轉(zhuǎn)變；對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)村實(shí)行歸并集中，鼓勵(lì)村民在修建學(xué)校、老年活動(dòng)室等公益事業(yè)時(shí)，利用村內(nèi)的舊宅基地，逐步把舊村變成新村。其次在不違背法律法規(guī)和農(nóng)民意愿前提下，積極探索宅基地退出流轉(zhuǎn)機(jī)制或有償使用辦法，利用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)宅基地分配。再次先行試點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)，在試點(diǎn)村取得成功并總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，盡快形成具有全局指導(dǎo)性的方針政策和實(shí)施細(xì)則。然后由少到多，由易到難，由點(diǎn)到面，全面推進(jìn)。上述做法與經(jīng)驗(yàn)，是參與“空心

13、村”整治全體人員共同探索的智慧結(jié)晶，它一方面反映了全省廣大農(nóng)民群眾的真切愿望，初步解決了長(zhǎng)期以來(lái)困擾農(nóng)民生產(chǎn)生活的一大難題，不僅改善了農(nóng)民的居住條件，促進(jìn)了土地的復(fù)墾開(kāi)發(fā)和高效利用，為保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和城市建設(shè)用地提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且促進(jìn)了農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)的科學(xué)規(guī)劃與合理布局，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展進(jìn)步和農(nóng)民物質(zhì)文化生活水平的改善奠定了基礎(chǔ)；另一方面，增進(jìn)了農(nóng)村黨群、干群、村民之間的團(tuán)結(jié)與合作，疏通了村鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）縣（市、區(qū)）之間的工作關(guān)系，形成了上下合作、團(tuán)結(jié)一致、協(xié)同配合、齊抓共管農(nóng)村工作的新格局。三、河南省“空心村”整治啟示整治“空心村”既是一項(xiàng)福澤子孫的德政工程，也是一

14、項(xiàng)牽涉萬(wàn)家的復(fù)雜工程。河南省“空心村”整治實(shí)踐證明，要做好這項(xiàng)工作，必須注重下列幾點(diǎn)：1、加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。一是健全工作機(jī)制，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)。各級(jí)黨委、政府必須做到人力、物力、財(cái)力、精力“四集中”，統(tǒng)攬各方，協(xié)調(diào)抓總，及時(shí)研究和解決工作中遇到的難題。二是廣泛宣傳發(fā)動(dòng)，教育農(nóng)民擯棄舊習(xí)俗，樹(shù)立新風(fēng)尚，積極營(yíng)造“空心村”整治的良好氛圍。三是選準(zhǔn)突破口，抓好典型試點(diǎn)工作。2、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。一是大力推行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，以工業(yè)化推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民工人化、農(nóng)業(yè)企業(yè)化、農(nóng)村工業(yè)化，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。二是調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全農(nóng)業(yè)，實(shí)施優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品布局規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)種植業(yè)的規(guī)?；?、

15、區(qū)域化和優(yōu)質(zhì)化。三是全面提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，積極培植和引進(jìn)“農(nóng)字號(hào)”龍頭企業(yè)，加速發(fā)展農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)向縱深發(fā)展。四是努力推動(dòng)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，不斷加強(qiáng)對(duì)新品種、新技術(shù)的超前研究和推廣應(yīng)用工作。五是加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)，為農(nóng)民調(diào)整結(jié)構(gòu)提供信息、科技、流通等方面的全方位服務(wù)。3、合理規(guī)劃設(shè)計(jì)。一是責(zé)成有關(guān)單位在全面掌握村莊地理地貌、聚落形態(tài)、田間道路等情況的基礎(chǔ)上，科學(xué)制定村建規(guī)劃，通盤(pán)設(shè)計(jì)居住方案。二是規(guī)劃編制注重傳統(tǒng)與現(xiàn)代相結(jié)合，根據(jù)有利生產(chǎn)、方便生活的原則，對(duì)土地利用、功能分區(qū)進(jìn)行合理安排，努力創(chuàng)造具有當(dāng)?shù)仫L(fēng)格和特色的民居建筑。三是汲取外地經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，做細(xì)做實(shí)村建規(guī)劃，

16、實(shí)現(xiàn)中心村與各自然村同步進(jìn)行，一步到位，避免建設(shè)的重復(fù)性、隨意性。四是確保規(guī)劃的合法性、民主性。所有規(guī)劃必須經(jīng)縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)民主會(huì)議通過(guò)并報(bào)上級(jí)規(guī)劃部門(mén)審批，保證規(guī)劃的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和可行性。4、堅(jiān)持因地制宜。一是依法嚴(yán)格控制建設(shè)用地，框定村莊整體發(fā)展規(guī)模。二是整合土地資源，制定優(yōu)惠政策，完善農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制，支持農(nóng)民到中心鎮(zhèn)購(gòu)房居住。三是“盤(pán)活”存量，用足現(xiàn)量，本著“誰(shuí)開(kāi)發(fā)，誰(shuí)受益”的原則，引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，拓寬融資渠道，鼓勵(lì)工商企業(yè)參與鄉(xiāng)村土地治理。5、整潔村容村貌。一是利用國(guó)家加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入的契機(jī)，著力解決農(nóng)村清潔能源和人畜飲水問(wèn)題。二是搞好村內(nèi)交通和環(huán)境建設(shè)，使每個(gè)村都有一條硬

17、質(zhì)路面的主街道和完整的環(huán)村道路。三是完善排水設(shè)施，使村莊內(nèi)部的排水溝渠形成系統(tǒng)，暢通無(wú)阻。四是強(qiáng)化管理，徹底扭轉(zhuǎn)農(nóng)村環(huán)境臟、亂、差局面。6、講究工作方法。一是充分認(rèn)識(shí)面臨的困難，在部分群眾暫時(shí)不理解的情況下，不搞強(qiáng)迫命令，不搞短平快一刀切。而是認(rèn)真做好思想工作，和風(fēng)細(xì)雨化解矛盾，耐心細(xì)致理順情緒，爭(zhēng)取絕大多數(shù)村民的理解與支持，減少阻力，增加動(dòng)力。二是一視同仁，不偏不倚，堅(jiān)持全村一個(gè)規(guī)劃，一條思路。三是區(qū)別對(duì)待，扎實(shí)推進(jìn)，嚴(yán)禁盲目攀比，草率行動(dòng)。除此之外，還必須按照土地管理法、河南省實(shí)施土地管理法辦法、河南省農(nóng)村宅基地用地管理辦法等政策法規(guī)，適時(shí)進(jìn)行宅基地確權(quán)登記。同時(shí)嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、

18、村整治情況進(jìn)行檢查驗(yàn)收，對(duì)驗(yàn)收合格的給予一定獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)整治不徹底不達(dá)標(biāo)的，責(zé)令其重新整治，直到符合要求為止。當(dāng)然，還要未雨綢繆，知微見(jiàn)著，及時(shí)防范和化解“空心村”整治過(guò)程中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題、新矛盾。參考文獻(xiàn)：1于文：喜看中原大地興起空心村治理熱J，河南國(guó)土資源，2003，（03）：12河南省“三項(xiàng)整治”兩年共整出土地70萬(wàn)畝，2006/05/08/3徐東旺、吳清法等：思路決定出路許昌市“空心村”整治工作調(diào)查與思考J河南國(guó)土資源，2006，（06）：204劉朝瑞：大力實(shí)施“空心村”整治，積極推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)J，河南國(guó)土資源，2006，(05)：235劉玲玲：通許治理“空心村”見(jiàn)成效J，河南國(guó)土資源，2004，（01）：316游銀華：通許縣一年“多”出一個(gè)村N，開(kāi)