規(guī)劃與法律如何接

1、規(guī)劃與法律如何接作者:日期:規(guī)劃與法律如何銜接-人力資源規(guī)劃與法律如何銜接顏誠毅吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院中國法學(xué)會2011年度部級法學(xué)理論研究重點課題“宏觀調(diào)控程序法律問題研究”(課題號CLS(2011)B07)階段性成果。以前由于計劃經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)制地位及受法律虛無主義的影響，計劃與法律的關(guān)系問題幾乎無人提及。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立健全和法治國家目標(biāo)的確立，規(guī)劃與法律的關(guān)系問題才逐漸被人們所關(guān)注。國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要是根據(jù)中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃的建議編制，主要闡明國家戰(zhàn)略意圖，明確政府工作重點，引導(dǎo)市場主體行為，是未來五年我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的宏偉藍(lán)圖，是全

2、國各族人民共同的行動綱領(lǐng)，是政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職責(zé)的重要依據(jù)。規(guī)劃體現(xiàn)了人民的根本利益和長遠(yuǎn)利益，是凝聚人民意愿的國家戰(zhàn)略意圖，經(jīng)過全國人民代表大會審議批準(zhǔn)，具有法律效力。制定和實施規(guī)劃是一項復(fù)雜而影響深遠(yuǎn)的重大社會活動，理應(yīng)把規(guī)劃從編制、審議到實施、調(diào)整、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)納入法治軌道。為保證規(guī)劃能夠反映社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，促進(jìn)決策的正確性與規(guī)劃的科學(xué)性，指導(dǎo)國民經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)健康發(fā)展，由國家制定一部專門規(guī)范經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的法律或法規(guī)，應(yīng)是制度建設(shè)的必需。在我看來，規(guī)劃與法律是實體與程序、目標(biāo)與手段、可能與現(xiàn)實、結(jié)果與過程、內(nèi)容與形式的關(guān)系。從規(guī)劃的法律性質(zhì)

3、分析來看，規(guī)劃綱要是法律文件，具有法律約束力，但這種法律約束力主要針對政府。在規(guī)劃實施中要遵循責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一原則，正確分配社會經(jīng)濟(jì)活動中各主體的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任和利益，明確政府權(quán)力，政府與各經(jīng)濟(jì)參與部門的責(zé)任，同時公平進(jìn)行利益劃分，這樣才能實現(xiàn)規(guī)劃實施的法治化。同時，規(guī)劃的法治化要在明確規(guī)劃的法律性質(zhì)的基礎(chǔ)上，利用法律對規(guī)劃的實施進(jìn)行有效保障，這不同于簡單的計劃法或者經(jīng)濟(jì)規(guī)劃法的制定，而是需要實體與程序的全面結(jié)合。規(guī)劃就是國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中規(guī)定可以做什么和怎樣去做以及受阻時怎樣去調(diào)整和克服的統(tǒng)籌性指導(dǎo)，在這里，第一項內(nèi)容屬實體性規(guī)劃，而后兩項內(nèi)容則屬程序性規(guī)劃。因此可以說任何規(guī)劃的有效實施都是

4、由實體性規(guī)劃與程序規(guī)劃兩部分組成的，而程序規(guī)劃又離不開法律的有效保障，因為，國家的種種權(quán)力只有通過法定程序才能使其行使到每個公民、法人身上，才能使權(quán)力行使的或然性和不確定性變成一種必然性和確定性。因此，規(guī)劃實施過程中的法律保障，也就是實體與程序的統(tǒng)一過程。規(guī)劃中的政府權(quán)力，集中體現(xiàn)為國家的宏觀調(diào)控權(quán)，宏觀調(diào)控權(quán)作為一種國家權(quán)力，必須進(jìn)行有效的配置，并且使權(quán)力主體權(quán)力范圍和權(quán)利主體的職責(zé)都獲得法律的明確界定。因此，責(zé)權(quán)利原則在規(guī)劃貫穿過程中所需要解決的首要問題就是國家宏觀調(diào)控權(quán)的問題。這一問題包含三個方面：其一是宏觀調(diào)控權(quán)的合法性來源；其二是國家宏觀調(diào)控權(quán)的分配，即宏觀調(diào)控權(quán)應(yīng)當(dāng)由哪些權(quán)力機(jī)構(gòu)來

5、行使；其三是國家宏觀調(diào)控權(quán)的制衡，即不同的權(quán)力機(jī)構(gòu)在行使宏觀調(diào)控權(quán)過程中的相互監(jiān)督和制約。規(guī)劃法治化體現(xiàn)在立法上，在規(guī)劃編制上，要加大全國人大在審批中的權(quán)限，以保持決策的科學(xué)性，在方法上要從偏重于管理微觀經(jīng)濟(jì)活動轉(zhuǎn)為將主要精力用于提出國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展總體戰(zhàn)略目標(biāo)與任務(wù)以及需要配套實施的宏觀政策，從偏重于實物和指標(biāo)管理轉(zhuǎn)為重視再生產(chǎn)各個環(huán)節(jié)的引導(dǎo)調(diào)控。將規(guī)劃的目標(biāo)任務(wù)轉(zhuǎn)化為法律可以有兩種方式：一是制定有關(guān)經(jīng)濟(jì)政策的法律；二是制定有關(guān)具體調(diào)節(jié)手段的法律。規(guī)劃法治化也體現(xiàn)在實施上，推動規(guī)劃順利實施，主要依靠發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用；各級政府要正確履行職責(zé)，合理配置公共資源，引導(dǎo)調(diào)控社會資源，保

6、障規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)的完成。如，規(guī)劃提出的主體功能區(qū)劃、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、資源管理、保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)、調(diào)節(jié)收入分配、維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序、保障人民合法權(quán)益、社會建設(shè)和管理等的要求，主要通過健全法律法規(guī)、加大執(zhí)法力度等法律手段加以落實。規(guī)劃確定的改革任務(wù)，是政府的重要職責(zé)，必須放在政府工作的重要位置。要加強(qiáng)對改革的總體指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，將改革任務(wù)分解落實到有關(guān)部門，不失時機(jī)地推進(jìn)，并注重及時把行之有效的改革措施用法律、規(guī)章和制度的形式確立下來。就十三五規(guī)劃而言，更加緊密體現(xiàn)了規(guī)劃與法律的關(guān)系，如，中共十八屆五中全體會議強(qiáng)調(diào)，如期實現(xiàn)全面建成小康社會奮斗目標(biāo)，推動經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展，必須堅持依法治國。會議提出，建立健全用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度，推動形成勤儉節(jié)約的社會風(fēng)尚。加大環(huán)境治理力度，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃，實行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)