行政法的概念、特征和分類(lèi)

1、(一)行政法的概念、特征和分類(lèi)1. 行政法的概念所謂行政法，是指行政主體在行使行政職權(quán)和接受行政法制 監(jiān)督過(guò)程中而與行政相對(duì)人、行政法制監(jiān)督主體之間發(fā)生的各種關(guān)系，以及行 政主體內(nèi)部發(fā)生的各種關(guān)系的法律規(guī)范的總稱(chēng)。它由規(guī)范行政主體和行政權(quán)設(shè)定的行政組織法、規(guī)范行政權(quán)行使的行政行 為法、規(guī)范行政權(quán)運(yùn)行程序的行政程序法、規(guī)范行政權(quán)監(jiān)督的行政監(jiān)督法和行 政救濟(jì)法等部分組成。某重心是控制和規(guī)范行政權(quán)，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。作為行政法調(diào)整對(duì)象的行政關(guān)系主要包括四類(lèi)：(1) 行政管理關(guān)系。即行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織等行政主體在行使行政職權(quán)的過(guò)程中， 與公民法人和其他組織等行政相對(duì)人之間發(fā)生的各種關(guān)

2、系。行政主體與行政相對(duì)人之間形成的行政管理關(guān)系，是行政關(guān)系中的主要部 分。行政主體的大量行政行為，如行政許可、行政征收、行政給付、行政裁 決、行政處罰、行政強(qiáng)制等，大部分都是以行政相對(duì)人為對(duì)象實(shí)施的，從而與 行政相對(duì)人之間產(chǎn)生行政關(guān)系。(2) 行政法制監(jiān)督關(guān)系。即行政法制監(jiān)督主體在對(duì)行政主體及其公務(wù)人員進(jìn)行監(jiān)督時(shí)發(fā)生的各種關(guān) 系。所謂行政法制監(jiān)督主體，是指根據(jù)憲法和法律授權(quán)，依法定方式和程序?qū)?行政職權(quán)行使者及其所實(shí)施的行政行為進(jìn)行法制監(jiān)督的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、國(guó)家司 法機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)等。(3) 行政救濟(jì)關(guān)系。即行政相對(duì)人認(rèn)為其合法權(quán)益受到行政主體做出的行政行為的侵犯，向行 政救濟(jì)主體申請(qǐng)救濟(jì)，

3、行政救濟(jì)主體對(duì)其申請(qǐng)予以審查，做出向相對(duì)人提供或 不提供救濟(jì)的決定而發(fā)生的各種關(guān)系。所謂行政救濟(jì)主體，是指法律授權(quán)其受理行政相對(duì)人申訴、控告、檢舉和 行政復(fù)議、行政訴訟的國(guó)家機(jī)關(guān)。主要包括受理申訴、控告、檢舉的信訪機(jī)關(guān)，受理行政復(fù)議的行政復(fù)議機(jī) 關(guān)，以及受理行政訴訟的人民法院。(4) 內(nèi)部行政關(guān)系。即行政主體內(nèi)部發(fā)生的各種關(guān)系，包括上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，平行 行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，行政機(jī)關(guān)與其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，行政機(jī) 關(guān)與國(guó)家公務(wù)員之間的關(guān)系，行政機(jī)關(guān)與法律；法規(guī)授權(quán)組織之間的關(guān)系，行 政機(jī)關(guān)與其委托行使某種行政職權(quán)的組織的關(guān)系等等。在上述四種行政關(guān)系中，行政管理關(guān)系是最基本的行

4、政關(guān)系，行政法制監(jiān) 督關(guān)系和行政救濟(jì)關(guān)系是由行政管理關(guān)系派生的關(guān)系，而內(nèi)部行政關(guān)系則是從 屬于行政管理關(guān)系的一種關(guān)系，是行政管理關(guān)系中的一方當(dāng)事人一行政主體單方面內(nèi)部的關(guān)系。2. 行政法的特征 (1)行政法尚沒(méi)有統(tǒng)一完整的實(shí)體行政法典這是因?yàn)樾姓?涉及的社會(huì)領(lǐng)域十分廣泛，內(nèi)容紛繁豐富，行政關(guān)系復(fù)雜多變，因而難以制定 一部全面而又完整的統(tǒng)一法典。行政法散見(jiàn)于層次不同、名目繁多、種類(lèi)不一、數(shù)量可觀的各類(lèi)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性 文件之中。凡是涉及行政權(quán)力的規(guī)范性文件，均存在行政法規(guī)范。重要的綜合性行政法律在我國(guó)和國(guó)外主要有：行政組織法、國(guó)家公務(wù)員法、行政處罰法、行政強(qiáng)制法、

5、行政許可法、行 政程序法、行政公開(kāi)法、行政復(fù)議法、行政訴訟法、國(guó)家賠償法等。（2）行政法涉及的領(lǐng)域十分廣泛，內(nèi)容十分豐富：由于現(xiàn)代行政權(quán)力的急劇膨脹，其活動(dòng)領(lǐng)域已不限于外交如國(guó)防、治安、 稅收等領(lǐng)域，而是擴(kuò)展到了社會(huì)生活的各個(gè)方面。因此，這就決定了各個(gè)領(lǐng)域所發(fā)生的社會(huì)關(guān)系均需要行政法調(diào)整，現(xiàn)代行 政法適用的領(lǐng)域更加廣泛，內(nèi)容也更加豐富。（3）行政法具有很強(qiáng)的變動(dòng)性與其他部門(mén)法由于社會(huì)生活和行政關(guān)系復(fù)雜多 變，因而作為行政關(guān)系調(diào)節(jié)器的行政法律規(guī)范也具有較強(qiáng)的變動(dòng)性，需要經(jīng)常 進(jìn)行廢、改、立。3. 行政法的分類(lèi) （1）以行政法的作用為標(biāo)準(zhǔn)，行政法規(guī)范可分為下述三大 類(lèi)： 關(guān)于行政組織的法律規(guī)范。這

6、類(lèi)規(guī)范又可分為兩部分：一部分是有關(guān)行政機(jī)關(guān)的設(shè)置、編制、職權(quán)、職責(zé)、活動(dòng)程序和方法的法 律規(guī)范，其中職權(quán)、職責(zé)規(guī)范是行政組織法規(guī)范的核心；再一部分是有關(guān)國(guó)家 行政機(jī)關(guān)與國(guó)家公務(wù)員雙方在錄用、培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)懲、晉升、調(diào)動(dòng)中的權(quán)利 （職權(quán)）、義務(wù) （職責(zé)）關(guān)系的法律規(guī)范。 關(guān)于行政行為的法律規(guī)范，其中最主要的是行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人雙方 權(quán)利（職權(quán)）、義務(wù) （職責(zé)）關(guān)系的法律規(guī)范。這類(lèi)規(guī)范數(shù)量最多，涉及面最廣。 關(guān)于監(jiān)督行政權(quán)的法律規(guī)范，即監(jiān)督主體對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的法律規(guī) 范，最主要的有行政監(jiān)察、行政審計(jì)、行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償?shù)确?規(guī)范。這一類(lèi)規(guī)范數(shù)量雖不是最多，但十分重要，是行政法律制度

7、的重點(diǎn)之(2) 以行政法調(diào)整對(duì)象的范圍為標(biāo)準(zhǔn)，行政法可分為一般行政法與部門(mén)行政 法。一般行政法是對(duì)一般的行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系加以調(diào)整的法律規(guī)范的總 稱(chēng)，如行政法基本原則、行政組織法、國(guó)家公務(wù)員法、行政行為法、行政程序 法、行政監(jiān)督法、行政救濟(jì)法等。一般行政法調(diào)整的行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系范圍廣，覆蓋面大，具有更多 的共性，為所有行政主體所必須遵守。部門(mén)行政法是對(duì)部門(mén)行政關(guān)系加以調(diào)整的法律規(guī)范的總稱(chēng)，如經(jīng)濟(jì)行政 法、軍事行政法、教育行政法、公安行政法、民政行政法、衛(wèi)生行政法等。在行政法學(xué)上，人們通常在行政法總論中研究一般行政法，而在行政法分 論中研究部門(mén)行政法。(二) 我國(guó)行政法的表現(xiàn)形式1.

8、憲法是國(guó)家的根本大法，具有最高的法律效力，是各項(xiàng)立法的依據(jù)。憲法中關(guān)于行政權(quán)力的取得、行使及其監(jiān)督等根本性問(wèn)題的規(guī)定，奠定了 行政法的基礎(chǔ)，因此，憲法是行政法的根本表現(xiàn)形式。憲法中規(guī)定的行政法規(guī)范主要有：(1) 國(guó)家行政權(quán)力的來(lái)源和行使權(quán)力的基本原則； (2)行政機(jī)關(guān)在國(guó)家機(jī)構(gòu)中 的法律地位和行政體制； (3)行政機(jī)關(guān)的設(shè)立、權(quán)限和職責(zé)； (4)公民基本權(quán)利及 其保障的規(guī)定。2. 法律是指全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的基本法律和法律。法律中涉及行政權(quán)力的取得、行使及對(duì)其加以監(jiān)督補(bǔ)救的規(guī)范均為行政法 律規(guī)范。法律是行政法最主要的表現(xiàn)形式。(1) 關(guān)于行政權(quán)力的設(shè)定及權(quán)限范圍方面的法律。如國(guó)

9、務(wù)院組織法、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法 (以下 簡(jiǎn)稱(chēng)地方組織法 )等。(2) 關(guān)于行政權(quán)力行使及運(yùn)用方面的法律。 如行政處罰法、治安管理處罰條例、稅收征收管理法等。(3) 關(guān)于對(duì)行政權(quán)力的行使予以監(jiān)督及對(duì)受侵害人予以補(bǔ)救的法律。 如行政監(jiān)察法，審計(jì)法、行政復(fù)議法、行政訴訟法、國(guó)家賠償法等。3. 行政法規(guī)是指國(guó)務(wù)院為領(lǐng)導(dǎo)和管理國(guó)家各項(xiàng)行政工作，根據(jù)憲法和法律， 按照行政法規(guī)規(guī)定的程序制定的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化、外事等各類(lèi) 法規(guī)的總稱(chēng)。由于法律關(guān)于行政權(quán)力的規(guī)定常常比較原則、抽象，因而還需要由行政機(jī) 關(guān)進(jìn)一步具體化。行政法規(guī)就是對(duì)法律內(nèi)容具體化的一種主要形式。4. 地方性

10、法規(guī)是指省、自治區(qū)、直轄市以及較大的市的地方人民代表大會(huì)及 其常委會(huì)根據(jù)本地實(shí)際需要，在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下制 定頒布的規(guī)范性文件。5. 民族自治條例和單行條例是指民族自治地方的人民代表大會(huì)依照憲法、民 族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限，結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特 點(diǎn)制定的規(guī)范性文件。規(guī)定有行政法規(guī)范的自治條例和單行條例也是行政法的表現(xiàn)形式。6. 行政規(guī)章分為部門(mén)規(guī)章和地方規(guī)章。部門(mén)規(guī)章是指國(guó)務(wù)院各組成部門(mén)以及具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)占根據(jù) 法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門(mén)權(quán)限內(nèi)按照規(guī)定程序制定的 規(guī)范性文件的總稱(chēng)。地方規(guī)章是指省、自治區(qū)、直轄市以及較大

11、的市的人民政府根據(jù)法律、行 政法規(guī)、地方性法規(guī)所制定的普遍適用于本地區(qū)行政管理工作的規(guī)范性文件的 總稱(chēng)。行政規(guī)章是行政管理活動(dòng)的重要根據(jù)，其數(shù)量之多、適用范圍之廣、使用 頻率之高均居行政法各表現(xiàn)形式之首。7. 其他行政法表現(xiàn)形式除上述 6 類(lèi)行政法的表現(xiàn)形式外，國(guó)際條約、法律解 釋以及行政機(jī)關(guān)與黨派、群眾團(tuán)體等聯(lián)合發(fā)布的行政法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文 件，也是行政法的表現(xiàn)形式。（三）行政法的地位和作用行政法與刑法、民法一樣，是現(xiàn)代法律體系中的三 大基本法律部門(mén)之一，在我國(guó)社會(huì)主義法律體系中具有極其重要的地位。行政法的作用概括起來(lái)主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：1. 維護(hù)社會(huì)秩序和公共利益隨著現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文

12、化的不斷發(fā)展，也產(chǎn)生了 越來(lái)越多的社會(huì)問(wèn)題，要求行政機(jī)關(guān)履行發(fā)展經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定社會(huì)、保護(hù)環(huán)境、控 制人口、加強(qiáng)治安等各項(xiàng)職責(zé)。因此，行政機(jī)關(guān)必須通過(guò)行政立法、行政執(zhí)法及行政司法等各種手段，來(lái) 有效地規(guī)范、約束行政相對(duì)人的行為，制止危害他人利益和公共利益的違法行 為，建立和維護(hù)社會(huì)秩序與行政管理秩序，確保行政機(jī)關(guān)充分、有效地實(shí)施行 政管理。2. 監(jiān)督行政主體，防止行政權(quán)力的違法和濫用由于行政權(quán)力客觀上存在易腐 性、擴(kuò)張性以及與個(gè)人權(quán)利的不對(duì)等性，因而必須對(duì)其加以監(jiān)督和制約。在各類(lèi)監(jiān)督方式中，最有效、最直接的監(jiān)督就是行政法監(jiān)督。行政法通過(guò)規(guī)定行政權(quán)力的范圍、行使方式及法律責(zé)任等方式，可以達(dá)到 有效監(jiān)督

13、行政主體、防止行政權(quán)力違法或?yàn)E用的目的。3. 保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益行政法保護(hù)公民、法人或其他組織 的合法權(quán)益，主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是通過(guò)賦予行政機(jī)關(guān)合法權(quán)限并監(jiān)督其行使，來(lái)保障公民、法人或其他 組織各項(xiàng)政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利和社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)：二是通過(guò)賦予公民、法人或其他組織對(duì)行為的監(jiān)督權(quán) （如檢舉權(quán)、控告權(quán) ）， 行政權(quán)行使過(guò)程中的參與權(quán) （如知情權(quán)、要求聽(tīng)證權(quán) ），特別是對(duì)行政行為侵犯其 合法權(quán)益的提起復(fù)議權(quán)、訴訟權(quán)和要求賠償權(quán)，來(lái)保護(hù)自己的合法權(quán)益。（四）行政法的基本原則是行政法的精髓，貫穿于行政立法、行政執(zhí)法、行政 司法和行政法制監(jiān)督之中，是指導(dǎo)行政法的制定、修改、廢除并

14、指導(dǎo)行政法實(shí) 施前基本準(zhǔn)則。對(duì)行政法的基本原則，國(guó)內(nèi)外行政法學(xué)界從不同的角度進(jìn)行了不同的概括 和歸納。根據(jù)我國(guó)的行政法發(fā)展?fàn)顩r，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)特別強(qiáng)調(diào)以下兩項(xiàng)行政法的基 本原則1. 依法行政原則，即行政機(jī)關(guān)必須依法行使行政權(quán)。該原則具體又可分為 4 項(xiàng)子原則：（1）法律優(yōu)先原則。指法律位階高于行政法規(guī)、行政規(guī)章和行政命令，一切行政法規(guī)、行政規(guī) 章和行政命令皆不得與法律相抵觸。（2）法律保留原則。指立法法第 8 條所規(guī)定的事項(xiàng)只能由法律規(guī)定。又分為絕對(duì)保留和相對(duì)保留。前者如有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制公民人身自由的強(qiáng) 制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)，必須由法律規(guī)定，不得授權(quán)行政機(jī)關(guān)做出

15、規(guī) 定：后者如立法法第 8 條規(guī)定的其他事項(xiàng)，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以授權(quán)國(guó)務(wù)院先制定行政法規(guī)(3) 職權(quán)法定原則。指行政機(jī)關(guān)的任何職權(quán)的取得和行使，都必須依據(jù)法律規(guī)定，否則不得行 使。(4) 責(zé)任政府原則。 指行政機(jī)關(guān)和國(guó)家公務(wù)員違法行政必須承擔(dān)法律責(zé)任： 既包括行政機(jī)關(guān)的行政行為被撤銷(xiāo)、變更的責(zé)任和行政賠償責(zé)任等，也包 括國(guó)家公務(wù)員因違法失職而應(yīng)承擔(dān)的行政處分責(zé)任和引咎辭職責(zé)任等。2. 合理行政原則，即行政機(jī)關(guān)做出的行政行為內(nèi)容要客觀、適度、符合理 性。合理行政原則產(chǎn)生的主要原因是行政自由裁量權(quán)的存在與擴(kuò)大。 自由裁量權(quán)指行政機(jī)關(guān)的自行決定權(quán)，即對(duì)具體行政行為的方式、范圍、 種類(lèi)

16、、幅度等的選擇權(quán)。盡管從機(jī)關(guān)性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是執(zhí)行法律的機(jī)關(guān)，其行為皆應(yīng)依 法實(shí)施：但由于行政事務(wù)的復(fù)雜性，立法機(jī)關(guān)不可能通過(guò)嚴(yán)密的法律規(guī)范完全約束 行政行為，故不得不在事實(shí)上和法律上承認(rèn)行政機(jī)關(guān)的一定程度的行為選擇 權(quán)，即自由裁量權(quán)。誠(chéng)然，為了執(zhí)行公務(wù)的需要，行政裁量權(quán)必須存在： 但與此同時(shí)，由于行政裁量權(quán)較少受到法律的約束，因而常常產(chǎn)生濫用的 事實(shí)或出現(xiàn)行政處罰顯失公正的后果。無(wú)論行政裁量權(quán)的濫用或行政裁量顯失公正，都是對(duì)行政法治的破壞。 因此，我們既應(yīng)當(dāng)承認(rèn)自由裁量權(quán)的作用，又應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)自由裁量權(quán)的控 制。合理行政原則正是在這一背景下應(yīng)運(yùn)而生。它從實(shí)質(zhì)方面對(duì)自由裁量行為提出了要求

17、，即要求其內(nèi)容合理合理行政原則的出現(xiàn)可謂是行政法原則的一個(gè)重大發(fā)展。合理行政原則作為一項(xiàng)普遍適用的行政法的基本原則，其具體要求是：(1)行政行為的動(dòng)因應(yīng)符合行政目的； (2)行政行為應(yīng)建立在正當(dāng)考慮的基礎(chǔ) 之上； (3)行政行為的內(nèi)容應(yīng)客觀、適度、合乎情理。這三點(diǎn)具體要求反映著合理行政原則的內(nèi)涵。我國(guó)行政法的合法性原則與合理性原則是既相互聯(lián)系又相互區(qū)別的兩大基 本原則，掌握它們之間的關(guān)系，對(duì)于全面理解和貫徹我國(guó)行政法有極為重要的 意義。從它們?cè)谖覈?guó)行政法律體系中的地位與作用來(lái)看，二者主要有以下幾個(gè)方 面的關(guān)系：(1) 二者并存于行政法之中，缺一不可。行政合法性與行政合理性是現(xiàn)代法制社會(huì)對(duì)行政主

18、體制定、實(shí)施行政法律 規(guī)范提出的基本要求。(2) 二者互為前提，互為補(bǔ)充，共同為完善行政法制發(fā)揮作用。從行政的使命和目的看，任何行政法律規(guī)范的制定和實(shí)施，都應(yīng)當(dāng)以符合 客觀規(guī)律，符合正義、公平的理性原則，符合國(guó)家和人民的根本利益為目的。(五) 行政法律關(guān)系1. 行政法律關(guān)系的概念行政法律關(guān)系是指經(jīng)過(guò)行政法規(guī)范所調(diào)整，由國(guó)家強(qiáng) 制力保障實(shí)施的行政關(guān)系。就行政關(guān)系與行政法律關(guān)系的關(guān)系來(lái)說(shuō)，凡是涉及權(quán)利、義務(wù)的行政關(guān) 系，都應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律加以規(guī)范，這是行政法的一個(gè)基本要求。當(dāng)然，行政關(guān)系不可能也不必要都轉(zhuǎn)化成行政法律關(guān)系。在現(xiàn)代行政管理過(guò)程中，因行政指導(dǎo)、行政建議、行政咨詢(xún)等形成的行政 關(guān)系，固然產(chǎn)生

19、于行政活動(dòng)過(guò)程中，但由于其不具有權(quán)利、義務(wù)內(nèi)容，故不宜 上升為行政法律關(guān)系。2. 行政法律關(guān)系的構(gòu)成要素行政法律關(guān)系由行政法律關(guān)系的主體、客體、內(nèi) 容等要素構(gòu)成。(1)行政法律關(guān)系主體，又稱(chēng)行政法主體，指行政法權(quán)利 (職權(quán))、義務(wù) (職責(zé)) 的承擔(dān)者。行政法律關(guān)系的主體由行政主體和行政相對(duì)人構(gòu)成。行政主體是依法行使行政職權(quán)、并對(duì)其后果承擔(dān)責(zé)任的國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法 律法規(guī)授權(quán)的組織。與行政主體對(duì)應(yīng)的行政相對(duì)人可以是我國(guó)公民、法人和其他組織，也可以 是在我國(guó)境內(nèi)的外國(guó)組織、外國(guó)人及無(wú)國(guó)籍人。(2)行政法律關(guān)系的客體，是指行政法律關(guān)系參加者的權(quán)利、義務(wù)所指向的 對(duì)象。行政法律關(guān)系客體的范圍十分廣泛，但

20、可概括為如下三種： 物。指一定的物質(zhì)財(cái)富，如土地、房屋、森林、交通工具等。 智力成果。指一定形式的智力成果，如著作、專(zhuān)利、發(fā)明等。 行為。指行政法律關(guān)系主體為一定目的的有意識(shí)的活動(dòng)，如納稅、征地、交通肇 事、打架斗毆等。行為包括作為和不作為。（3）行政法律關(guān)系的內(nèi)容，是指行政法上的權(quán)利 （職權(quán)）和義務(wù) （職責(zé)）當(dāng)然，行政法律關(guān)系的內(nèi)容還包括引起法律關(guān)系變動(dòng)的原因和事實(shí)等，但 核心部分是權(quán)利 （職權(quán)）和義務(wù) （職責(zé)）。公民在行政法上的主要權(quán)利有自由權(quán)、平等權(quán)、參加國(guó)家管理權(quán)、了解 權(quán)、保護(hù)隱私權(quán)、請(qǐng)求權(quán)、建議權(quán)、舉報(bào)權(quán)、控告權(quán)、批評(píng)權(quán)、申訴權(quán)等：主要義務(wù)則有遵守憲法、法律、法規(guī)，服從行政命令，協(xié)助行政管理等。3. 行