我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的困境與路徑

1、我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的困境與路徑(一)(劉凡 2005年11月) 引  言從開展時(shí)間、參保人數(shù)、參保率、保障人數(shù)、支付數(shù)量等方面看，養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會保險(xiǎn)乃至社會保障中極其重要的內(nèi)容，其運(yùn)行狀況直接影響著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會穩(wěn)定。自上個(gè)世紀(jì)八十年代以來，在世界范圍內(nèi)興起了一場養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的熱潮，各國政府在力圖縮小自己的責(zé)任和作用的同時(shí)，試圖擴(kuò)大企業(yè)、個(gè)人和市場的作用和責(zé)任空間。我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也凸現(xiàn)相似的改革趨勢，由此生發(fā)出政府、企業(yè)和個(gè)人在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中角色的定位、責(zé)任的承擔(dān)和作用的發(fā)揮等一系列的問題，引起各界廣泛關(guān)注。目前我國的社會保障制度特別是養(yǎng)

2、老保險(xiǎn)制度的建設(shè)仍圍繞著國有企業(yè)改革開展，國有企業(yè)作為當(dāng)前我國社會保障體系建設(shè)中的一個(gè)行為體，其行為和責(zé)任成為社會保障分析研究的一個(gè)不容忽略的領(lǐng)域。如何進(jìn)一步明晰各方責(zé)任，成為當(dāng)前加快社會保障制度建設(shè)和深化國有企業(yè)改革的重要課題。本文試圖從國有企業(yè)參與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的角度，用實(shí)證分析和比較分析的方法，分析當(dāng)前我國社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)中的現(xiàn)實(shí)問題，并對我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)提出若干政策建議。一、社會保障與養(yǎng)老保險(xiǎn)（一）歷史與現(xiàn)實(shí)現(xiàn)代社會保障制度起源于經(jīng)濟(jì)起飛較早和發(fā)展水平較高的西方工業(yè)化國家，1601年匯集成文的伊麗莎白濟(jì)貧法是現(xiàn)代社會保障制度的直接淵源，英國也由此成為世界上最早實(shí)行現(xiàn)代社會保障

3、制度的國家。19世紀(jì)末，德國政府率先在更高的層次上推行社會保障制度，從而使之成為最早實(shí)施社會保險(xiǎn)的西方國家，現(xiàn)代社會保障制度隨后在世界范圍內(nèi)推廣。20世紀(jì)80年代以來，歐美國家在經(jīng)濟(jì)衰退、老齡化問題的日趨突出、政府支出日益龐大的困境中，開始對社會保障進(jìn)行大膽的改革嘗試。在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，例如，英國把第二層養(yǎng)老金實(shí)行民營化，通過降低給付額或把政府設(shè)立的養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移給商業(yè)養(yǎng)老金等方式縮小政府的支付范圍；又如，瑞典甩掉基礎(chǔ)養(yǎng)老金，把它和工資比例養(yǎng)老金合二為一；再如，德國降低了養(yǎng)老金的給付額、法國增加了基金方式的補(bǔ)充退休養(yǎng)老金制度、美國也提高了養(yǎng)老金給付年齡，更加鼓勵(lì)企業(yè)養(yǎng)老金的發(fā)展和擴(kuò)大。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面

4、，除了維持一定的政府支付范圍，還通過導(dǎo)入市場原則和競爭原則來提高效率?？傊?，改革的方向是主張社會保障在維持一定的安全網(wǎng)功能的基礎(chǔ)上，盡可能追求效率，且大多以控制政府的責(zé)任為目標(biāo)。智利對公共養(yǎng)老金實(shí)行私有化管理更是突出了個(gè)人自我負(fù)責(zé)的精神。（二）理論發(fā)源、危機(jī)與改革德國的新歷史學(xué)派提出由國家來制定勞動保險(xiǎn)法、孤寡救濟(jì)法等政策主張，催生了現(xiàn)代社會保障制度。繼1883年頒布工傷保險(xiǎn)法之后,德國相繼通過幾項(xiàng)法令,從而建立了當(dāng)時(shí)世界上最完備的工人社會保障計(jì)劃。隨著英國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)出版，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)誕生,之后進(jìn)一步分化的新、舊傳統(tǒng)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)與凱恩斯理論成為福利國家的主要經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)。在現(xiàn)代

5、社會保障制度的建立過程中,如果按政府的責(zé)任和保障水平來劃分,同屬干預(yù)主義的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)和凱恩斯理論分別主導(dǎo)了“全民福利型”, “社會共濟(jì)型”兩種不同的福利制度模式。瑞典學(xué)派既比凱恩斯主義更強(qiáng)調(diào)市場的作用，又比福利經(jīng)濟(jì)學(xué)更強(qiáng)調(diào)階級調(diào)和，這一學(xué)派為福利制度奠定了理論基礎(chǔ),并在實(shí)踐上加以應(yīng)用，開創(chuàng)了以國家干預(yù)實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)和收入均等的瑞典福利模式，成為獨(dú)特的福利國家。    20世紀(jì)70年代末，干預(yù)主義主導(dǎo)的社會保障制度遇到信任危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)，巨大的福利支出成為福利國家沉重負(fù)擔(dān)。這一時(shí)期, 以“政府失靈”為核心內(nèi)容的新自由主義思潮泛起，其基本政策主張是政

6、府無為而治。1979年，英國在撒切爾夫人就任首相后,積極推行貨幣主義,大幅度削減福利支出；智利軍政府采納貨幣主義的改革理論, 啟用自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家,開展社會保障私有化改革。20世紀(jì)90年代,克林頓和布萊爾兩人分別宣稱奉行介于新自由主義與凱恩斯主義之間的折衷主義的“第三條道路”，主張把國家資金和私人資金結(jié)合起來為老年人提供養(yǎng)老金，逐步廢除固定的退休年齡, 并對勞動力市場嚴(yán)格管制, 強(qiáng)調(diào)終身教育。一個(gè)多世紀(jì)西方社會保障理論的演變和發(fā)展反映了國家干預(yù)主義和經(jīng)濟(jì)自由主義兩大思潮興衰更替。而當(dāng)代國家干預(yù)主義和經(jīng)濟(jì)自由主義這兩大派別并不贊成純粹的自由或干預(yù)政策,它們的分歧只是

7、如何看待資本主義市場經(jīng)濟(jì),如何調(diào)整國家、企業(yè)與市場三者的關(guān)系,以及國家干預(yù)和自由經(jīng)營相結(jié)合的程度、方式和方法。社會保障理論的演進(jìn)將長期圍繞政府與市場、公平與效率兩大主題展開。 （三）、養(yǎng)老保險(xiǎn)的含義和模式1、養(yǎng)老保險(xiǎn)的含義養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會保障制度的重要組成部分，是社會保險(xiǎn)五大險(xiǎn)種中最重要的險(xiǎn)種之一。所謂養(yǎng)老保險(xiǎn)（或養(yǎng)老保險(xiǎn)制度）是國家和社會根據(jù)一定的法律和法規(guī)，為解決勞動者在達(dá)到國家規(guī)定的解除勞動義務(wù)的勞動年齡界限，或因年老喪失勞動能力退出勞動崗位后的基本生活而建立的一種社會保險(xiǎn)制度。這一概念主要包含以下三層含義：一是養(yǎng)老保險(xiǎn)是在法定范圍內(nèi)的老年人完全或基本退出社會勞動生活后才自動發(fā)生

8、作用的；二是養(yǎng)老保險(xiǎn)的目的是為保障老年人的基本生活需求，為其提供穩(wěn)定可靠的生活來源；三是養(yǎng)老保險(xiǎn)是以社會保險(xiǎn)為手段來達(dá)到保障的目的。   養(yǎng)老保險(xiǎn)一般具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是由國家立法，強(qiáng)制實(shí)行，企業(yè)單位和個(gè)人都必須參加，符合養(yǎng)老條件的人，可向社會保險(xiǎn)部門領(lǐng)取養(yǎng)老金；二是養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用來源，一般由國家、單位和個(gè)人三方或單位和個(gè)人雙方共同負(fù)擔(dān)，并實(shí)現(xiàn)廣泛的社會互濟(jì)；三是養(yǎng)老保險(xiǎn)具有社會性，影響很大，享受人多且時(shí)間較長，費(fèi)用支出龐大，因此，必須設(shè)置專門機(jī)構(gòu)，實(shí)行現(xiàn)代化、專業(yè)化、社會化的統(tǒng)一規(guī)劃和管理。2、養(yǎng)老保險(xiǎn)模式從世界各國的實(shí)踐來看，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制

9、兩種制度?，F(xiàn)收現(xiàn)付制是以同一個(gè)時(shí)期在工作的一代人繳費(fèi)來支付已退休的一代人的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，稱養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)收現(xiàn)付制(pay-as-you-go system)；而基金制是職工在工作期間把一部分勞動收人交給一個(gè)基金或繳入個(gè)人養(yǎng)老金賬戶，退休以后，該基金再依其所繳的費(fèi)用情況以及投資回報(bào)向個(gè)人兌現(xiàn)當(dāng)初承諾的養(yǎng)老金。世界上大多數(shù)建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的國家如美國、法國、德國、英國、瑞士和智利等建立之初的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都是現(xiàn)收現(xiàn)付制。從資金的籌集管理和發(fā)放的方式來看，當(dāng)今社會世界各國的養(yǎng)老社會保險(xiǎn)制度有以下三種模式：一是國家統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。其主要特點(diǎn)有：工薪勞動者在年老喪失勞動能力之后均可享受國家法定的社會保險(xiǎn)待遇

10、，但國家不向勞動者本人征收任何養(yǎng)老社會保險(xiǎn)費(fèi)，養(yǎng)老保險(xiǎn)所需的全部資金都來自于國家的財(cái)政撥款，或者說都納入國家的財(cái)政預(yù)算。國家統(tǒng)籌式養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一般都對領(lǐng)取人規(guī)定了基本的領(lǐng)取條件，如必須達(dá)到法定的退休年齡等，我國企業(yè)是按照連續(xù)工齡的長短來計(jì)算的。另外，對特殊職務(wù)的人員還可以按貢獻(xiàn)大小而定。該模式一般在社會主義國家中實(shí)行。在20世紀(jì)50年代初，我國仿效當(dāng)時(shí)蘇聯(lián)的模式，采用了該養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，在當(dāng)時(shí)對于穩(wěn)定社會、保障勞動者的晚年生活起到了積極的作用。但是，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，這種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度暴露出很多弊端。首先是資金來源過于單一，使國家和企業(yè)背上沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，特別是

11、在人口老齡化加重的形勢下，問題更加嚴(yán)重；其次是勞動者本人不交納任何費(fèi)用，責(zé)任關(guān)系不明確，而且無法與勞動者的貢獻(xiàn)大小掛鉤，這樣容易養(yǎng)成大鍋飯和平均主義。同時(shí)，非國有的個(gè)體、農(nóng)民和外資、合資等所有制人員沒有被納入養(yǎng)老保險(xiǎn)的范圍，產(chǎn)生養(yǎng)老保障非公平性。二是強(qiáng)制儲蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。這種保險(xiǎn)制度下的保險(xiǎn)基金來自于企業(yè)和勞動者兩個(gè)方面，國家不進(jìn)行投保資助，僅給予一定的政策性優(yōu)惠。這種社會自我保障的做法必然要求企業(yè)和勞動者的投保費(fèi)率較高，否則便無法得到足夠的基金。因此，必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快而水平也較高的情況下才能實(shí)行。世界上只有少數(shù)亞非發(fā)展中國家實(shí)行這一制度，新加坡是取得成功的案例。新加坡現(xiàn)在不僅實(shí)現(xiàn)了不依

12、靠國家財(cái)政撥款的養(yǎng)老保險(xiǎn)，而且積累了一筆十分豐厚的社會公積金；不僅實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的良性運(yùn)行，保證了退休者晚年生活需要等問題。但其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高的國家實(shí)現(xiàn)這一制度的效果并不理想，原因就在于社會投保能力不強(qiáng)，造成資金短缺，不能實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)行。三是投保資助養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。投保資助式養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是由社會共同負(fù)擔(dān)、社會共享的模式，是世界上大多數(shù)國家實(shí)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。每一個(gè)工薪勞動者和未在職的普通公民，都屬于社會保險(xiǎn)的參加者或保險(xiǎn)對象。在職的企業(yè)雇員必須按照工資的一定比例定期繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)，不在職的社會成員也必須向社會保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)繳納一定的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，才有資格享受養(yǎng)老社會保險(xiǎn)。同時(shí)還規(guī)定，企業(yè)或顧主也必

13、須按照企業(yè)工資的一定比例定期交納保險(xiǎn)費(fèi)。這些規(guī)定都是強(qiáng)制性的。具體交納的比例各國有一定的差異，如：德國的雇主和雇員都交納工資額的9.25，瑞士則交納4.2，還有的國家規(guī)定雇主交納的比例要高于雇員的比例等。該模式對被保險(xiǎn)人所得的養(yǎng)老金按投保的情形可分為普通養(yǎng)老金、雇員退休金和企業(yè)補(bǔ)充退休金三個(gè)層次。比較前兩種模式而言，投保資助式養(yǎng)老保險(xiǎn)制度科學(xué)性很強(qiáng)，但資金管理有較大的難度。其優(yōu)點(diǎn)包括：保險(xiǎn)金來源較豐富，由國家、企業(yè)和勞動者共同投保；層次較多，可以滿足社會各層次的不同需要，調(diào)動多方面的積極性，社會覆蓋面也較寬。美國是比較典型的投?；ブ金B(yǎng)老保險(xiǎn)制度國家，我國自90年代以來對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行改革的

14、基本目標(biāo)就是向這種投資互助型的方向發(fā)展。（四）、國外養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)踐中的企業(yè)從美國和德國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革實(shí)踐中可以看出，企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)對國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)既體現(xiàn)出有補(bǔ)償原則，更體現(xiàn)出將養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用分散化的意向，使微觀經(jīng)濟(jì)主體企業(yè)擁有更多的決策權(quán)，進(jìn)而使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革擁有較強(qiáng)的承受力。作為企業(yè)，通過建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，既對其市場化經(jīng)營形成一種督促機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，體現(xiàn)出不同企業(yè)之間經(jīng)營狀況的差異，又可借此增強(qiáng)企業(yè)對職工的吸引力和凝聚力，調(diào)動職工的勞動積極性，還可有效地作為防御敵意接管與收購的工具和手段，從而通過提高勞動力要素與其他生產(chǎn)要素資源的配置效率，進(jìn)一步促進(jìn)企業(yè)邊際生產(chǎn)率的提高。當(dāng)然

15、，在倡導(dǎo)建立企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的同時(shí)，應(yīng)充分考慮到業(yè)績不同的企業(yè)的承受力，政府要給予相應(yīng)的政策優(yōu)惠。如美國之所以能夠把ESOP成功地運(yùn)用于企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中并產(chǎn)生了很大的績效，是與政府對企業(yè)實(shí)行不同程度的稅收優(yōu)惠政策密切相關(guān)的。鑒于企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)成為影響各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，我們在借鑒時(shí)要特別注意研究可能帶來的各種積極作用和消極影響，真正做到趨利避害。同時(shí)，應(yīng)積極為企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展提供政策指導(dǎo)，并加強(qiáng)對企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的宏觀調(diào)控。各國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革實(shí)踐表明，不論是智利模式，還是美國、德國和瑞典的經(jīng)驗(yàn)都是與本國的國情和具體實(shí)際相結(jié)合、經(jīng)過不斷探索而積累起來的，

16、具有鮮明的本國特色。這一點(diǎn)，在借鑒他國經(jīng)驗(yàn)，加快我國今后的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革和建設(shè)進(jìn)程中尤其應(yīng)引起重視。三、我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)制度演進(jìn)我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是在中華人民共和國成立后逐步建立和發(fā)展起來的，已歷經(jīng)50多年。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也正在經(jīng)歷了巨大的變革與創(chuàng)新，已經(jīng)開始在國有企業(yè)的職工中從其獨(dú)特的現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向個(gè)人賬戶為基礎(chǔ)的部分基金制。 （一）第一階段（1951年至1984年）：從全國統(tǒng)籌到企業(yè)保險(xiǎn)1951年2月25日，政務(wù)院頒布了中華人民共和國勞動保險(xiǎn)條例，這部新中國建立后第一部社會保障法律與隨后頒布的國家工作人員退休條例，保障對象是城鎮(zhèn)機(jī)關(guān)、事業(yè)

17、單位和國有企業(yè)職工，且以國有企業(yè)職工為主體。主要特征是由國家規(guī)定統(tǒng)一的養(yǎng)老待遇，各單位和企業(yè)支付養(yǎng)老費(fèi)用，國有企業(yè)的經(jīng)營由國家統(tǒng)負(fù)盈虧。這是一種享受對象經(jīng)限定的由國家統(tǒng)一管理并保證發(fā)放的現(xiàn)收現(xiàn)付型養(yǎng)老保險(xiǎn)體制?！拔母铩笔?，社會保險(xiǎn)的管理機(jī)構(gòu)遭到破壞，國營企業(yè)一律停止提取勞動保險(xiǎn)金、退休金，醫(yī)療費(fèi)和其他勞保開支改在營業(yè)外列支，社會保險(xiǎn)變成了“企業(yè)保險(xiǎn)”。這一階段，養(yǎng)老保障成為每個(gè)國有企業(yè)的責(zé)任，由國有企業(yè)現(xiàn)有收入支付。正式工人在勞動期間在一個(gè)國企中工作過，企業(yè)就要漸次向他們提供住房、醫(yī)療服務(wù)和老年保障。對領(lǐng)取養(yǎng)老金的人也提供同樣的福利?！拔母铩焙?，社會保險(xiǎn)事業(yè)恢復(fù)重建。1978年，國務(wù)院頒發(fā)關(guān)

18、于安置老弱病殘干部的暫行辦法和關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法。1980年，國家勞動總局、全國總工會聯(lián)合發(fā)出關(guān)于整頓與加強(qiáng)勞動保險(xiǎn)工作的通知。 從1984年起，部分市縣開始進(jìn)行“國營企業(yè)職工退休費(fèi)社會統(tǒng)籌”的試點(diǎn)。（二）、第二階段（1985年至2000年）：重建社會統(tǒng)籌以黨的十一屆三中全會關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革若干問題的決定為標(biāo)志，中國經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入了以城市為重點(diǎn)、以國營企業(yè)為中心的時(shí)代。從1985年起各地紛紛進(jìn)行了重建養(yǎng)老保險(xiǎn)社會統(tǒng)籌制度的試點(diǎn)。1986年7月，國務(wù)院發(fā)布國營企業(yè)職工實(shí)行勞動合同制暫行規(guī)定，明確規(guī)定勞動合同制工人的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由企業(yè)和工人本人分擔(dān)繳納，使養(yǎng)老保險(xiǎn)由退休制過渡到真正意義上

19、的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。90年代后，非國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展壯大，國有企業(yè)也開始大規(guī)模進(jìn)行產(chǎn)權(quán)多元化改革，隨著國企改革的深入，勞動福利制度也開始轉(zhuǎn)向勞動保障制度。1991年出臺的國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定，確立了企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的原則、個(gè)人繳費(fèi)原則、基本養(yǎng)老金省級統(tǒng)籌的目標(biāo)和企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理體制，全國重新實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)社會統(tǒng)籌制度，統(tǒng)籌體制在全國范圍內(nèi)開始正式實(shí)施。1993年是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度乃至整個(gè)社會保障制度改革的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。黨的十四屆三中全會所通過的關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定，對我國社會養(yǎng)老保障體制改革做出了三項(xiàng)原則規(guī)定：“建立多層次的社會保障體系”、“城鎮(zhèn)

20、職工養(yǎng)老保險(xiǎn)由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān),實(shí)行社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”、“ 社會保障行政管理和社會保障基金經(jīng)營要分開，社會保障管理機(jī)構(gòu)主要是行使行政管理職能”。1995年，國務(wù)院頒布了關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)建立多層次社會保障體制的必要性，明確了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合 (簡稱“統(tǒng)賬結(jié)合”)的模式，開始由現(xiàn)收現(xiàn)付型向部分個(gè)人積累制過渡。  1995年國務(wù)院發(fā)布關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知，提出了深化改革養(yǎng)老保險(xiǎn)的一些新的規(guī)定。同年，國家勞動部制訂并下發(fā)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋計(jì)劃，提出一個(gè)概括為“廣覆蓋”、“四統(tǒng)一”的總體目標(biāo)

21、。 “四統(tǒng)一”就是打破所有制界限和勞動者身份的差別，逐步對城鎮(zhèn)各類所有制企業(yè)和各種經(jīng)濟(jì)成分的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)劑使用基金。1997年，國務(wù)院發(fā)布關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定，正式確定了以“統(tǒng)賬結(jié)合”為標(biāo)志的混合型養(yǎng)老保險(xiǎn)體制，標(biāo)志著我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。1998年國務(wù)院發(fā)布國務(wù)院關(guān)于實(shí)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌和休業(yè)行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問題的通知，將原來11個(gè)行業(yè)的行業(yè)內(nèi)養(yǎng)老統(tǒng)籌移交給地方(省、直轄市)；提高統(tǒng)籌層次，實(shí)施省級統(tǒng)籌；養(yǎng)老金的差額繳撥改為全額繳撥；并實(shí)施養(yǎng)老金社會化發(fā)放。到2000年底，中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

22、已覆蓋了10448萬職工和3170萬離退休人員，成為世界上最大的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃之一。（三）、第三階段（本世紀(jì)初至今）：社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合1、改革試點(diǎn)。2001年，政府開始進(jìn)行完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)，主要包括：逐步做實(shí)個(gè)人賬戶、改革基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法、統(tǒng)一靈活就業(yè)人員的參保繳費(fèi)辦法，繳費(fèi)基數(shù)統(tǒng)一為當(dāng)?shù)芈毠て骄べY，繳費(fèi)比例統(tǒng)一為20%。2、企業(yè)和職工共同繳費(fèi)?；鹫骼U流程如圖3.1所示。其中，企業(yè)繳費(fèi)一般不超過企業(yè)工資總額的20%，職工個(gè)人按本人工資的8%繳費(fèi)。城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，由個(gè)人按當(dāng)?shù)厣鐣骄べY的18%左右繳費(fèi)。2003年，全國企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳收

23、入總額為2595億元。圖3.1  現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳和養(yǎng)老金給付示意圖3、提高基本養(yǎng)老金水平?；攫B(yǎng)老金主要由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成，基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于當(dāng)?shù)厣夏甓嚷毠ぴ缕骄べY的20%左右，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為本人個(gè)人賬戶（比例為本人工資的11%）累計(jì)儲存額的1/120。國家參照城市居民生活費(fèi)用價(jià)格指數(shù)和職工工資增長情況，對基本養(yǎng)老金水平進(jìn)行調(diào)整。2003年，企業(yè)參保退休人員月平均基本養(yǎng)老金為621元。4、擴(kuò)大覆蓋面。中國的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由最初只覆蓋國有企業(yè)和城鎮(zhèn)集體企業(yè)及其職工，擴(kuò)大到外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工。省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)

24、地實(shí)際情況，可以規(guī)定將城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。2002年，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍擴(kuò)大到了城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員。2003年，全國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)15506萬人，其中參保職工11646萬人（見表3.1）。表3.1  全國城鎮(zhèn)就業(yè)與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋情況單位：萬人年度城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)同比增長在職職工參保人數(shù)同比增長離退休職工參保人數(shù)同比增長養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率1998206788476272741.01999210141.6950212.129849.445.22000212741.21044810.031706.249.120012394012.5108023.433816.645

25、.12002247803.5111283.036086.744.92003256393.5116464.738607.045.42004266193.8122425.141006.446.0資料來源：1998-2004年度各期勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)  5、拓寬基金來源。在人口老齡化加速、退休人員不斷增多的背景下，中國的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付壓力越來越大。為確?；攫B(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放，中國政府通過增加財(cái)政對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助、建立全國社會保障基金等多種渠道籌集基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。2000年，中國政府決定建立全國社會保障基金，來源包括：國有股減持劃入資金及股權(quán)資產(chǎn)、中央

26、財(cái)政撥入資金、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)以其他方式籌集的資金及投資收益。全國社會保障基金由全國社會保障基金理事會負(fù)責(zé)管理，按照全國社會保障基金投資管理暫行辦法規(guī)定的程序和條件實(shí)行市場化運(yùn)營，該項(xiàng)基金是養(yǎng)老保險(xiǎn)等各項(xiàng)社會保障得以實(shí)施的重要財(cái)力儲備，2003年底已積累資金1300多億元。6、管理服務(wù)社會化。企業(yè)特別是國有企業(yè)過去要負(fù)擔(dān)本企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金的發(fā)放和人員管理工作。為保證退休人員基本養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放，減輕企業(yè)社會事務(wù)負(fù)擔(dān)，政府積極推進(jìn)基本養(yǎng)老金社會化發(fā)放。2003年底，企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金全部實(shí)現(xiàn)社會化發(fā)放，已有84.5%的企業(yè)退休人員實(shí)現(xiàn)社會化管理服務(wù)。7、建設(shè)“金保工程”。為全面提高社會保

27、險(xiǎn)管理水平，適應(yīng)勞動力轉(zhuǎn)移流動中社會保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)的需要，中國政府自2003年起開始實(shí)施“金保工程”，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會保障信息的全國計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行。目前已初步實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)信息的中央和省級的聯(lián)網(wǎng)。8、建立多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。近年來，政府大力推進(jìn)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)，在按規(guī)定參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，有條件的企業(yè)可為職工建立企業(yè)年金。企業(yè)年金費(fèi)用由企業(yè)和職工個(gè)人共同繳納，實(shí)行基金完全積累，采用個(gè)人賬戶方式進(jìn)行管理。企業(yè)年金基金實(shí)行市場化管理和運(yùn)營。2003年，已有近700萬人參加了企業(yè)年金計(jì)劃。此外，國家還鼓勵(lì)開展個(gè)人儲蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)。以上幾個(gè)階段大致勾畫了我國國有企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷程?？梢?/p>

28、看到，我國企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從建立之初至今天，已經(jīng)有了長足的發(fā)展和進(jìn)步，尤其是從適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的國家保險(xiǎn)制度到適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的社會保障制度，在許多方面已經(jīng)有了實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變。但由于社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制尚在建立和完善過程中，與之相適應(yīng)的企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也還在創(chuàng)建之中，現(xiàn)有制度中仍存在許多不合理、不完善的地方，并且，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，還會對國有企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提出一些新的要求，這就需要我們進(jìn)一步改革和完善國有企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。四、國有企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)與困境（一）調(diào)查與分析    為深入了解國企職工養(yǎng)老保險(xiǎn)狀況，200

29、5年，我們在江西省選取了108家國有企業(yè)開展職工養(yǎng)老保險(xiǎn)調(diào)查狀況調(diào)查，調(diào)查企業(yè)涉及工業(yè)、建筑業(yè)、批發(fā)零售業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、社會服務(wù)業(yè)、住宿和餐飲業(yè)等國民經(jīng)濟(jì)主要行業(yè)，其中有2家上市公司，1國家重點(diǎn)企業(yè)。從企業(yè)規(guī)模看，大型企業(yè)占21.6%，中型企業(yè)占41.5%，小型企業(yè)占36.9%。按企業(yè)注冊登記類型分，國有企業(yè)占65%，國有控股有限責(zé)任公司占21%，國有控股股份有限公司占12%，其他類型占2%。2004年度盈利企業(yè)占79%，虧損企業(yè)占21%。資料顯示，調(diào)查企業(yè)全部建立了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌，離退休職工100%建立了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌，離退休人員除內(nèi)退人員外都以實(shí)現(xiàn)社會化發(fā)放。在崗職工也全部建立了基本養(yǎng)老

30、保險(xiǎn)統(tǒng)籌，而只有不到10%的企業(yè)建立了企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)。    1、存在的現(xiàn)實(shí)問題調(diào)查中，企業(yè)普遍認(rèn)識到按時(shí)多方繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)對穩(wěn)定員工，提高生產(chǎn)效率是十分有利的，但是由于企業(yè)面對著千變?nèi)f化的市場，無法常年保持高產(chǎn)出、高效益，對出現(xiàn)資金緊張的狀況，常常無法預(yù)料，一時(shí)的拖欠也是迫于無奈。企業(yè)主要從以下幾個(gè)層面反映了一些問題：    一是公平層面。首先是男女差別。女職工50周歲退休，比同齡的男職工少交10年養(yǎng)老保險(xiǎn)，卻多領(lǐng)10年養(yǎng)老金，顯得不夠合理；其次是繳費(fèi)差別。繳費(fèi)時(shí)間的長短、繳費(fèi)額的高低反映在退休后的領(lǐng)取的養(yǎng)老金中

31、的差距沒有拉開，調(diào)動不了大家的積極性；第三是增長差別。在崗職工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金進(jìn)入個(gè)人帳戶所增加的養(yǎng)老金趕不上退休人員增加養(yǎng)老金的速度，客觀上產(chǎn)生早退休更好的負(fù)效應(yīng)，影響個(gè)人繳費(fèi)的積極性；第四是單位差別。機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)單位退休職工的待遇相差太大。如2004年某市機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員月基本養(yǎng)老金1000多元，同期同地的企業(yè)退休人員人均月基本養(yǎng)老金僅400元左右，不到前者的一半；第五是地區(qū)差別。與發(fā)達(dá)地區(qū)的養(yǎng)老金相比，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)很低，如果異地而養(yǎng)，無法滿足基本生活需要。二是政策層面。企業(yè)建議，每年調(diào)整繳費(fèi)基數(shù)應(yīng)由企業(yè)和職工以及相關(guān)部門、專家學(xué)者舉行聽證會，要根據(jù)企業(yè)實(shí)際承受能力調(diào)整。

32、江西省省會城市2005年靈活就業(yè)人員繳費(fèi)基數(shù)調(diào)整至1137元，對有的企業(yè)而言，按20%比例上繳200余元，幾乎就等于靈活就業(yè)人員月工資額一大半。不少企業(yè)，認(rèn)為繳費(fèi)基數(shù)高于實(shí)際應(yīng)付工資，繳費(fèi)基數(shù)的增長速度（每年約10%）也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于工資增長速度，企業(yè)“有心無力”。三是執(zhí)行層面。調(diào)查中，企業(yè)對本地政府養(yǎng)老保險(xiǎn)政策及執(zhí)行情況看好的并不多。半數(shù)以上企業(yè)認(rèn)為“本地相關(guān)政策環(huán)境”與周邊地區(qū)相比尚有差距。40%的企業(yè)認(rèn)為“本地政策”太過剛性，不夠靈活，并認(rèn)為有關(guān)政策法規(guī)的執(zhí)行情況并不是太好，一定程度上影響了企業(yè)對養(yǎng)老保險(xiǎn)的投入和熱情。如：地處省會城市的某大型盈利企業(yè)反映，企業(yè)將上繳養(yǎng)老保險(xiǎn)金轉(zhuǎn)賬至市社保局時(shí)，

33、同城同行轉(zhuǎn)賬常達(dá)十幾天，影響企業(yè)辦理相關(guān)業(yè)務(wù)；企業(yè)因特殊原因未足額繳納保險(xiǎn)金，社保部門就不予辦理當(dāng)期業(yè)務(wù)。四是用工層面。投保繳費(fèi)的手續(xù)相對簡單，而停保退保的手續(xù)相當(dāng)繁瑣，甚至十分困難，企業(yè)形象表達(dá)為“上冊容易，下冊難”。養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)保手續(xù)太麻煩，不利于人員的流動。五是信息層面。企業(yè)對養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策信息了解不夠，一方面是企業(yè)主觀上主動性不夠，客觀上獲取信息的渠道不暢，另一方面，恐怕與社會保障部門的宣傳工作力度不夠有關(guān)。有企業(yè)認(rèn)為，對政策的理解不清，容易使人產(chǎn)生對政策的不信任感，不利于政策推廣。調(diào)查問卷中還設(shè)計(jì)了企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和企業(yè)年金兩個(gè)相同內(nèi)容的不同問題（2004年1月勞動和社會保障部頒布了

34、企業(yè)年金試行辦法，取代了原勞動部1995年12月29日發(fā)布的關(guān)于印發(fā)關(guān)于建立企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見的通知），調(diào)查顯示，該辦法試行一年多，企業(yè)對企業(yè)年金的認(rèn)知度仍不高，調(diào)查中有不少企業(yè)問及企業(yè)年金的內(nèi)容和含義，70%的企業(yè)表示對企業(yè)年金“知道但不清楚”，而這些企業(yè)中有不少已建立了補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，這從一個(gè)側(cè)面反映出政策宣傳力度不夠。2、企業(yè)的實(shí)際選擇一是存在“扣而不繳”的行為。有不少企業(yè)反映，企業(yè)對職工個(gè)人應(yīng)繳納部分扣款實(shí)際發(fā)生，但并未上繳，企業(yè)將這部分資金在內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)，職工敢怒不敢言，企業(yè)提心吊膽，有苦難言，企業(yè)和職工對此均表示無奈。二是存在“等、靠、要”的心理。即：等改制、靠補(bǔ)貼，要政策。一些正在改制或?qū)⒁闹频钠髽I(yè)認(rèn)為企業(yè)遲早要改，等改制的時(shí)候再一并解決遺留問題。約瑟夫·斯蒂格利茨曾指出“將出現(xiàn)一個(gè)把支付養(yǎng)老金的負(fù)擔(dān)從國有企業(yè)轉(zhuǎn)移給公眾的問題；沒有這樣的轉(zhuǎn)移，所有制重組將會十分困難（因?yàn)榇嬖谂c養(yǎng)老金債務(wù)相聯(lián)系的不確定負(fù)債）。重組的收益可以而且應(yīng)該支付這些養(yǎng)老金債務(wù)，但是，依賴或等待這些資金來實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)移是一種錯(cuò)誤?！庇械钠髽I(yè)在建議中提出“對改制企業(yè)應(yīng)有扶持性的繳費(fèi)政策，如