行政組織法基本原則之探討

1、行政組織法基本原則之探討              行政組織法的基本原則是對(duì)行政組織法基本精神的概括。我國學(xué)界以往對(duì)行政組織法不夠重視，對(duì)行政組織法基本原則的研究尤為匱乏。實(shí)踐中行政組織設(shè)置的隨意和非理性化，機(jī)構(gòu)改革的頻繁與封閉性，都足以說明我國行政組織法律制度缺乏基本精神導(dǎo)向。因此，在理論上對(duì)行政組織法基本原則進(jìn)行探討具有重要意義。既可推動(dòng)對(duì)行政組織法的深入認(rèn)識(shí)和全面研究，也可以服務(wù)于實(shí)踐，促進(jìn)行政組織法治的發(fā)展。 一、基本原則的確立標(biāo)準(zhǔn)要?dú)w納、提煉行政組織法的基

2、本原則，首先需要明確基本原則的確立標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)揭示出行政組織法基本原則存在的目的，反映行政組織法基本原則的特點(diǎn)，同時(shí)能對(duì)行政組織法基本原則的確立提供明確、具體的指導(dǎo)。有鑒于此，我們認(rèn)為其確立標(biāo)準(zhǔn)有以下四項(xiàng)：（一）反映現(xiàn)代憲政精神行政組織法與憲法的關(guān)系十分密切。行政組織法具有憲法性，是憲法的直接延伸。雖然憲法規(guī)定行政權(quán)以及行政組織，但往往比較原則，行政組織法的任務(wù)就是將這些規(guī)定具體化，使之具有可操作性。行政組織法除了要將憲法條文具體化外，還需反映憲法條文背后的憲政精神。憲政主要包含三方面的內(nèi)容：一是個(gè)體自由；二是民主政體；三是法治主義。 因此，行政組織法的基本原則要充分尊重個(gè)體自

3、由，并符合民主、法治的要求。（二）追循行政法的基本原則行政組織法作為行政法的重要組成部分，其基本原則應(yīng)當(dāng)是行政法基本原則在行政組織法領(lǐng)域的具體化。關(guān)于行政法的基本原則，法律尚無明文規(guī)定，學(xué)術(shù)界觀點(diǎn)紛呈，但依法行政原則卻為大多數(shù)學(xué)者所認(rèn)可。依法行政原則包括以下內(nèi)容：第一，職權(quán)法定；第二，法律優(yōu)位或稱法律優(yōu)先；第三，法律保留；第四，依據(jù)法律；第五，職權(quán)與職責(zé)統(tǒng)一等。 依法行政原則在行政組織法中的具體化就是行政組織活動(dòng)必須依法進(jìn)行。除依法行政原則外，我們認(rèn)為行政法的基本原則還應(yīng)包括保障公民自由和權(quán)利原則以及行政效益原則等。行政組織法的基本原則也應(yīng)體現(xiàn)相應(yīng)的精神。（三）符合行政管理的規(guī)律行政

4、組織法是對(duì)行政組織過程與結(jié)果的規(guī)范。如何組織行政、確定行政的基本組織形式，如何設(shè)置行政組織及行政機(jī)關(guān)等在行政學(xué)、組織學(xué)、心理學(xué)中都有研究，并有相當(dāng)?shù)难芯砍晒Ｈ缭谝粋€(gè)組織中，管理幅度不宜過寬，否則會(huì)超出個(gè)人的控制能力，從而導(dǎo)致管理層次的增加。再如，管理層次越多，效率越低，信息失真度越高等。這些研究成果為行政組織法的制定和實(shí)施提供了科學(xué)依據(jù)。按照行政管理的規(guī)律來組織行政，符合人類的理性，也是法治的精神所在。因而，在確定行政組織法的基本原則時(shí)，必須考慮行政管理的規(guī)律因素。（四）作為行政組織法中最高層次的規(guī)則行政組織法的基本原則應(yīng)該具有普遍性、統(tǒng)率性，應(yīng)位于行政組織法規(guī)范的最高層次，從而為行政組織法

5、的制定和實(shí)施指明方向。需要注意的是，這種最高層次的規(guī)則要體現(xiàn)行政組織活動(dòng)的個(gè)性和特殊性，使其在實(shí)踐中能真正發(fā)揮作用，而不流于空泛。鑒于上述四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，我們認(rèn)為行政組織法的基本原則可提煉為三項(xiàng)：依法組織原則、行政分權(quán)原則和組織效率原則。二、依法組織原則國家對(duì)行政的組織，或說行政組織權(quán)的行使、行政組織的形成，必須受到法律的約束，這是依法組織原則的核心所在。依法組織原則是現(xiàn)代西方國家行政組織活動(dòng)中奉行的一項(xiàng)最基本的原則。為此，有必要先來考察該原則的歷史淵源，進(jìn)而論證其存在的正當(dāng)性與合理性，并探討其對(duì)行政組織制度的具體要求。（一）依法組織原則的歷史淵源行政組織作為國家與個(gè)人之間的中介，與國家并存。為確保

6、行政組織的穩(wěn)定，在古代就有對(duì)行政組織的明確規(guī)定。我國古代最早規(guī)定行政組織的是周禮，對(duì)行政組織作比較完善規(guī)定的是唐六典，該法典對(duì)行政組織的設(shè)置及職權(quán)作了較全面的規(guī)定。 古代對(duì)行政組織的規(guī)定雖然也有規(guī)范行政組織之功能，但主要是出于維護(hù)封建統(tǒng)治的需要，而且君主帝王不受其約束。這與建立在現(xiàn)代民主、法治理念上的依法組織的要求相去甚遠(yuǎn)。依法組織原則生成于旨在破除專制主義的西方近代資產(chǎn)階級(jí)革命，因其同人類進(jìn)步的要求相契合，而為現(xiàn)代多數(shù)國家所追循。 最早確立依法組織原則的是英國。英國資產(chǎn)階級(jí)取得政權(quán)后，實(shí)行議會(huì)至上。議會(huì)掌握著立法權(quán)和財(cái)政控制權(quán)，直接決定行政的基本組織形式，行政組織的設(shè)置、

7、職權(quán)和規(guī)模。政府必須服從議會(huì)。只不過英國崇尚習(xí)慣法，政府的設(shè)置與職權(quán)大多來自于憲法慣例，而不是法律的明文規(guī)定。繼英國之后，美國、法國、德國等西方國家都建立起三權(quán)分立的政治體制，行政組織的設(shè)置、職權(quán)和規(guī)模原則由代議機(jī)關(guān)控制。在美國，任何聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)的設(shè)置都屬于立法事項(xiàng)。在法國和德國，雖然中央政府各部的設(shè)置不屬于法律規(guī)定的事項(xiàng)，但行政組織的職權(quán)和規(guī)模受國會(huì)或議會(huì)控制。日本二戰(zhàn)后也十分強(qiáng)調(diào)依法組織原則，主張用法律和條例規(guī)范行政組織，要求行政組織服從國會(huì)的法律，以確保行政組織的客觀公正與公開。 按照依法組織的原則，日本制定了一套完整的行政組織法規(guī)體系。（二）依法組織原則的基礎(chǔ)雖然依法組織原則

8、在不同的國家其具體表現(xiàn)形式不同，但其內(nèi)蘊(yùn)的精神則完全一致。依法組織原則是人民主權(quán)的直接要求，也是確保行政組織合理、穩(wěn)定的需要。當(dāng)然，依法組織還有利于責(zé)任政府的形成。具體地說，依法組織原則的正當(dāng)性與合理性可從以下幾方面論證：1、是人民主權(quán)的要求按照人民主權(quán)原理，國家的一切權(quán)力來自于人民。人民有權(quán)創(chuàng)造和選擇基本的行政組織形式，有權(quán)根據(jù)自身的需要設(shè)定行政權(quán)，也有權(quán)決定設(shè)置哪些行政機(jī)關(guān)。非經(jīng)人民的同意行政機(jī)關(guān)不得自行設(shè)置；非經(jīng)人民的授權(quán)行政機(jī)關(guān)不得自行享有職權(quán)。而人民的意志是通過國家權(quán)力機(jī)關(guān)（代議機(jī)關(guān)）以立法的形式體現(xiàn)，因此，對(duì)行政的組織要建立在法律的基礎(chǔ)上，即通過立法予以規(guī)范。當(dāng)然，除重要行政組織事

9、項(xiàng)必須經(jīng)過立法程序外，也不排除立法授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)或規(guī)章對(duì)行政組織予以規(guī)范。2、是依法行政原則的要求依法行政原則要求所有的行政活動(dòng)都要受法律的約束。具體在行政組織法中，依法行政原則則轉(zhuǎn)化為依法組織原則。無論是行政組織的過程，還是行政組織本身都要受法律的約束。尤其是行政組織法律制度中重要的內(nèi)容，如行政組織的基本形式，行政權(quán)的設(shè)定，重要行政機(jī)關(guān)的設(shè)立等應(yīng)由立法部門制定法律。依法行政原則是法治原則（憲法原則）對(duì)行政活動(dòng)的具體要求。它可以確保行政活動(dòng)建立在理性的法律規(guī)則之上，免受個(gè)人意志的干預(yù)。依法組織原則具有同樣的功能，即在于通過民主的、理性的方式來確保行政組織的合理，使其不再為個(gè)人或少數(shù)人

10、所操縱。3、是保障公民權(quán)益的需要行政組織制度與公民權(quán)益的關(guān)聯(lián)主要有四個(gè)方面：第一，行政的基本組織形態(tài)（是采用集中式的管理還是分散式的管理）直接影響到公民的行政參與權(quán)。集中式管理意味著公民較少有機(jī)會(huì)直接參與行政；而分散式管理則能提供更多的參與機(jī)會(huì)。第二，行政權(quán)與公民權(quán)的界分，直接影響公民的自由空間。例如在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，政府管理越多越細(xì)，意味著公民的經(jīng)濟(jì)自由就越小，從而會(huì)影響到公民的積極性和創(chuàng)造性。第三，行政組織的規(guī)模直接影響到公民的負(fù)擔(dān)。維持行政組織運(yùn)轉(zhuǎn)的所有費(fèi)用都靠公民的稅收負(fù)擔(dān)，行政組織的規(guī)模越大，則意味著公民的負(fù)擔(dān)就越重。第四，行政組織的結(jié)構(gòu)，包括行政機(jī)關(guān)的設(shè)置、職能分配等影響到行政效率，從

11、而直接對(duì)公民的權(quán)益產(chǎn)生影響。為切實(shí)保障公民的權(quán)益，必須依法組織，即將行政組織真正納入法治的軌道。4、是形成責(zé)任政府的需要任何人都必須對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，這是法治社會(huì)的基本要求。政府更是如此。政府的權(quán)力來自于人民，政府的運(yùn)轉(zhuǎn)靠人民稅收負(fù)擔(dān)，因而政府除對(duì)其具體管理行為承擔(dān)法律責(zé)任外，還需要就其整體的管理直接對(duì)人民負(fù)責(zé)。政府承擔(dān)責(zé)任的前提是依法組織，即行政主體明確，行政機(jī)關(guān)的管理事項(xiàng)、權(quán)限和責(zé)任清楚，行政授權(quán)、行政委托、行政代理以及行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作制度等都有規(guī)則可循。而這都需要行政組織法的規(guī)范。沒有法律制度的保障，責(zé)任政府就只能永遠(yuǎn)停留在愿望上。當(dāng)然，所有的行政法律制度都旨在建立一個(gè)責(zé)任政府，行政組

12、織法律制度則是其中不可或缺的重要組成部分。（三）依法組織原則的具體要求依法組織原則具有豐富的內(nèi)涵，其具體要求如下：1、重要的行政組織問題要由憲法和法律加以規(guī)范依法組織原則要求對(duì)行政的組織要依法進(jìn)行。首先，行政組織設(shè)置中的重要問題屬于法律保留事項(xiàng)。如對(duì)行政的基本組織形式行政主體制度的選擇，行政權(quán)的設(shè)定，中央行政機(jī)關(guān)的設(shè)置、職權(quán)，地方行政組織的結(jié)構(gòu)，其他公法人的設(shè)置等都要由憲法或法律規(guī)定。這些事項(xiàng)不能授權(quán)行政機(jī)關(guān)決定，行政機(jī)關(guān)更不得自行其是。但對(duì)法律保留原則的應(yīng)用到何種程度，以至于不防礙行政的靈活性，需要研究。 其次，行政組織法規(guī)范可通過行政立法加以具體化。如中央政府根據(jù)有關(guān)行政機(jī)關(guān)設(shè)置

13、法的規(guī)定，可通過行政法規(guī)具體分配內(nèi)部機(jī)構(gòu)的職權(quán)。再次，在特定情況需要賦予行政機(jī)關(guān)一定的行政機(jī)關(guān)設(shè)置權(quán)時(shí)，要有法律的特別授權(quán)并規(guī)定相應(yīng)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。最后，對(duì)行政的組織過程必須由法律規(guī)范。從內(nèi)容來看，行政組織法規(guī)范有兩類：一類是對(duì)行政的直接組織，如行政機(jī)關(guān)設(shè)置法中規(guī)定行政機(jī)關(guān)的主管事務(wù)，職權(quán)，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部一級(jí)機(jī)構(gòu)的設(shè)置等。另一類是規(guī)定組織基準(zhǔn)，具體的組織仍需要行政機(jī)關(guān)或社會(huì)組織協(xié)助完成。如規(guī)定國家或地方設(shè)置公法人的類型和標(biāo)準(zhǔn)，公法人的設(shè)置仍需要一個(gè)過程。這種具體的組織過程也要為法律所規(guī)制。2、行政組織法必須公開、明確、穩(wěn)定行政組織法公開意味著所有的行政組織法律規(guī)范，包括行政立法制定的行政組織規(guī)范都要

14、正式予以公布，讓人民知曉。公開是對(duì)公民人格的尊重，便于人民對(duì)行政組織活動(dòng)的監(jiān)督。行政組織法明確要求行政組織法律條文具體、意思清楚、具有可操作性，真正起到對(duì)行政組織的規(guī)范和控制，而不是摸棱兩可，無法把握。我國目前行政組織法的條文非常原則，明確性欠缺。行政組織法穩(wěn)定要求行政組織法律制定后，需要保持相對(duì)穩(wěn)定，而不能頻繁變動(dòng)。否則容易引起社會(huì)的動(dòng)蕩和不安定。當(dāng)然，行政組織需要根據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展而調(diào)整，行政組織法也同樣要滿足發(fā)展的需要，這里的穩(wěn)定僅是相對(duì)的。3、行政組織法必須切實(shí)保障公民的自由和權(quán)利依法組織并不僅意味著對(duì)行政的組織僅為法律所規(guī)范，而可以忽視對(duì)公民自由和權(quán)利的保障。依法組織的直接宗

15、旨是規(guī)范行政組織及其形成過程，但最根本的目的則是保障公民的自由和權(quán)利。一方面要在行政組織過程中確保公民的參與；另一方面要合理界定行政權(quán)與公民權(quán)。如果行政權(quán)的范圍過寬，則會(huì)防礙個(gè)人的自由。4、違反行政組織法要承擔(dān)法律責(zé)任對(duì)行政的組織要依法進(jìn)行。無論是行政組織的過程還是行政組織的結(jié)果，都需要法律規(guī)定。行政機(jī)關(guān)在法律之外的行政組織行為無效。另外，違反行政組織法的責(zé)任人員必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。當(dāng)然，如果責(zé)任人員是政府組成人員的，還需承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任。（四）確立依法組織原則的意義在西方國家，依法組織已成為法治的應(yīng)有之義，并反映在實(shí)踐中。西方國家制定了大量的行政組織法規(guī)范，對(duì)行政的組織幾乎都受到法律的

16、嚴(yán)格約束。目前，我國對(duì)行政的組織仍基本處在法律控制之外。在觀念上，組織行政向來被認(rèn)為是行政機(jī)關(guān)自己的事情，所以憲法將行政組織權(quán)的大部分賦予了行政機(jī)關(guān)。如憲法第89條第3項(xiàng)規(guī)定國務(wù)院“有權(quán)規(guī)定各部和各委員會(huì)的任務(wù)和職責(zé)，”第4項(xiàng)授權(quán)國務(wù)院“規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分?！绷硗?，國務(wù)院組織法還將部分行政機(jī)關(guān)的設(shè)置權(quán)賦予了國務(wù)院。至于國務(wù)院如何行使行政組織權(quán)，沒有具體規(guī)定。依法組織原則要求我們對(duì)現(xiàn)實(shí)的情況進(jìn)行反省與檢討。也要求學(xué)界對(duì)傳統(tǒng)的觀念進(jìn)行反思和批判。當(dāng)然，確立這一原則最大的意義在于制度的構(gòu)建。依法組織，意味著將整個(gè)的行政組織制度納入法治軌道，需要重新分配國家權(quán)力

17、機(jī)關(guān)與最高行政機(jī)關(guān)在組織行政方面的權(quán)限。由于憲法采用的是行政組織權(quán)歸屬于行政機(jī)關(guān)這一傳統(tǒng)觀念，因此依法組織原則的真正確立只能通過修憲才能完成。三、行政分權(quán)原則在以往的行政組織法研究中很少使用行政分權(quán)的概念。筆者將此概念引入，是因?yàn)槠湓诂F(xiàn)代行政組織法律制度中具有重要意義。（一）行政分權(quán)原則的涵義行政分權(quán)原則是指采用分散的方式組織行政，行政權(quán)分別由不同組織體或不同行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。行政分權(quán)有兩類：第一類是在不同主體間的分權(quán)。即將行政事務(wù)分由多個(gè)組織體承擔(dān)，與集權(quán)式管理相對(duì)應(yīng)。這類行政分權(quán)的特點(diǎn)是：第一，國家的行政事務(wù)由兩個(gè)以上的組織體承擔(dān)。除國家這一原始的行政主體外，還存在其他行政主體；第二，在各個(gè)組

18、織體之間按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分行政事務(wù)；第三，各個(gè)組織體之間相對(duì)獨(dú)立，其相互關(guān)系由法律調(diào)整。第二類是在同一主體內(nèi)的分權(quán)。即在同一組織體設(shè)置不同的機(jī)關(guān)予以分權(quán)，包括縱向分權(quán)，如在中央統(tǒng)一行政之下的地方分治；也包括橫向分權(quán)，如美國獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)，它們大多獨(dú)立或相對(duì)獨(dú)立于總統(tǒng)，和總統(tǒng)一起分享行政權(quán)。行政分權(quán)源于英國中古世紀(jì)的“自治市”。 進(jìn)入近代社會(huì)，尤其是上個(gè)世紀(jì)以來，行政分權(quán)已為許多國家所采用。在聯(lián)邦制的美國、德國，聯(lián)邦與州實(shí)行分權(quán)，在各州內(nèi)又實(shí)行地方自治；在單一制的英國、法國、日本，也都實(shí)行地方自治。除地方分權(quán)外，這些國家還都實(shí)行公務(wù)分權(quán)。尤其是近些年來，對(duì)行政的組織形態(tài)還出現(xiàn)了私有化的趨

19、勢(shì)，如將監(jiān)獄、社會(huì)保障系統(tǒng)私有化，實(shí)際上這也是行政分權(quán)的一種形式。我國自秦始皇統(tǒng)一后二千多年來，一直實(shí)行高度中央集權(quán)。新中國建立后，我們?nèi)灾饕捎眉械姆绞浇M織和管理行政事務(wù)。但隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，地方分權(quán)也初見端倪。1994年國務(wù)院關(guān)于中央與地方事權(quán)與稅權(quán)的劃分，中央將工商、技術(shù)監(jiān)督改為省以下垂直管理，都體現(xiàn)了行政分權(quán)的思想。（二）確立行政分權(quán)原則的理由行政分權(quán)在近現(xiàn)代社會(huì)的迅速發(fā)展及其強(qiáng)大生命力，足以說明其存在的合理性。因而有必要在我國行政組織制度中肯定這一原則。其具體理由在于：1、使政府更好的接近人民行政分權(quán)能使政府更好的接近人民。一方面，公民能有機(jī)會(huì)參與到與他們生活工作很近的分散的

20、政府中去。公民在這種參與中能有效地培養(yǎng)其自主精神和自我管理的能力，并能使其聰敏才智得到充分的發(fā)揮。另一方面，實(shí)行地方分權(quán)，地方政府的主要官員直接由地方居民選舉產(chǎn)生，可便于地方居民對(duì)地方官員的有效控制。地方政府的官員也將更關(guān)注地方居民的利益以及更好地代表他們。以上說明，行政分權(quán)原則蘊(yùn)涵著民主的精神，是民主政治的需要。2、防止權(quán)力集中帶來的專制將行政權(quán)分散由不同的組織體行使，把一些與地方切身利益相關(guān)的行政事務(wù)留給地方管理，可以防止權(quán)力集中而帶來的專制。中央與地方的分權(quán)和在國家橫向部門的權(quán)力分配（立法、行政與司法）一樣，可通過防止權(quán)力在任何一級(jí)政府的過分集中來保護(hù)個(gè)人的利益。正是基于這種認(rèn)識(shí)，美國學(xué)

21、者在論及聯(lián)邦制時(shí)， 認(rèn)為防止權(quán)力集中，保護(hù)個(gè)人自由，是美國聯(lián)邦制的最大優(yōu)點(diǎn)之一。3、減少集中管理的風(fēng)險(xiǎn)和創(chuàng)新管理模式行政權(quán)力分散，管理的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)隨之分散。行政管理類似于企業(yè)經(jīng)營(yíng)，過于集中的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大，因而現(xiàn)代大企業(yè)往往分散經(jīng)營(yíng)。行政管理同樣如此。在集中式的管理體制中，如果中央決策錯(cuò)誤，則會(huì)導(dǎo)致全面失誤的代價(jià)。如果分散管理，則一個(gè)組織體的錯(cuò)誤往往會(huì)成為其他組織體的前車之鑒。另外，行政分權(quán)還有利于管理模式的創(chuàng)新。各個(gè)組織體可以在其自主的管理中，發(fā)揮其創(chuàng)造力和聰敏才智，進(jìn)行管理創(chuàng)新，從而推動(dòng)整個(gè)行政管理的發(fā)展。4、提高行政效率在現(xiàn)代社會(huì)，隨著科技、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，個(gè)人對(duì)政府的依賴加深，國家管理

22、的行政事務(wù)也日益增多。如果采用集中式的組織形態(tài)，由國家統(tǒng)一管理，則難以迅速作出決策，也不可能及時(shí)地將決策付諸于實(shí)施。一方面，重大的行政決策都要等待中央作出，不僅決策的周期長(zhǎng)，而且信息傳遞層次多，容易失真，從而導(dǎo)致決策的不科學(xué)；另一方面，國家的政策要通過地方層層落實(shí)，容易走樣。為增進(jìn)行政效率，需要行政分權(quán)。宜由國家統(tǒng)一管理的行政事務(wù)，如外交、軍事、貨幣、郵政等應(yīng)交由國家負(fù)責(zé)，而一些宜由地方管理的行政事務(wù)，如經(jīng)濟(jì)、教育、衛(wèi)生、道路建設(shè)等交由地方承擔(dān)。以分權(quán)的方式組織行政，可以快速的處理行政事務(wù)。5、滿足特定公務(wù)管理的需要對(duì)行政的組織在傳統(tǒng)上是采用科層式的模式，下級(jí)從屬于上級(jí)，實(shí)行層級(jí)節(jié)制。這種組織

23、模式不適應(yīng)于特定公務(wù)的管理，如公立大學(xué)、公立圖書館等。在文化教育領(lǐng)域，要有學(xué)術(shù)創(chuàng)新，鼓勵(lì)學(xué)術(shù)研究，就需要寬松的環(huán)境，避免行政干預(yù)。因而，公立大學(xué)可實(shí)行公務(wù)分權(quán)。賦予公立大學(xué)獨(dú)立公法人的地位，由其自己依法組織和管理。大學(xué)校長(zhǎng)可依法選舉產(chǎn)生，大學(xué)的機(jī)構(gòu)依法自主設(shè)置，政府僅負(fù)責(zé)監(jiān)督和控制。再如對(duì)律師等行業(yè)的管理，可授權(quán)律師協(xié)會(huì)等實(shí)行自主管理，以利于行業(yè)的發(fā)展，同時(shí)可減少政府的工作負(fù)擔(dān)。另外，政府直接管理的工商業(yè)也是比較特殊的公務(wù)，可以采用公務(wù)分權(quán)的方式進(jìn)行管理。（三）行政分權(quán)的方式在現(xiàn)代行政中，行政分權(quán)的方式有多種：第一，采用聯(lián)邦制的形式分權(quán)。嚴(yán)格地說，聯(lián)邦制分權(quán)不僅限于行政分權(quán)，還包含了立法權(quán)和司

24、法權(quán)在聯(lián)邦與州之間的分配。州與聯(lián)邦一樣也是政治實(shí)體，只不過州不能象一個(gè)主權(quán)國家那樣擁有獨(dú)立的軍事、外交等方面的權(quán)力。聯(lián)邦制分權(quán)往往由特定的歷史原因形成，如美國、德國等，難以人為地采用。第二，采用地方自治的形式分權(quán)。在單一制國家，如英國、法國和日本都采用了地方自治的形式，在國家與地方之間實(shí)現(xiàn)行政分權(quán)。在聯(lián)邦制的美國、德國，州與地方政府也實(shí)現(xiàn)行政分權(quán)。地方自治一詞，導(dǎo)源于英國。英國人夙有自治思想，認(rèn)為凡公共事務(wù)之與人民有利害關(guān)系者，并不由國家專任官吏之支配，而由人民親自處理，或由其代表出而參加者，謂之地方自治。 和聯(lián)邦制國家的州不同，地方自治體不如州的地位獨(dú)立，也沒有相應(yīng)的司法權(quán)。但地方

25、自治體可在法律規(guī)定的范圍內(nèi)自主管理。第三，采用公務(wù)自治的形式分權(quán)。將一些特殊性質(zhì)的公務(wù)獨(dú)立出來，組建公法人或委托某種行會(huì)進(jìn)行管理，而不受行政機(jī)關(guān)的直接指揮。公務(wù)自治的形式又有兩種：一種是組建各種類型的公法人，如非贏利性質(zhì)的公立大學(xué)，贏利性質(zhì)的政府公司等；另一種是委托同業(yè)行會(huì)進(jìn)行管理，甚至于委托私人進(jìn)行管理等。西方國家的行政管理私有化趨勢(shì)是公務(wù)分權(quán)的一種新的發(fā)展。第四，采用權(quán)力下放的形式分權(quán)。這是指在同一個(gè)組織體內(nèi)設(shè)有中心管理機(jī)關(guān)和分支機(jī)構(gòu)，中心管理機(jī)關(guān)將一些權(quán)力下放給分支機(jī)構(gòu)行使。實(shí)現(xiàn)權(quán)力下放主要是為了提高行政效率。我國目前主要是采用權(quán)力下放的形式在中央和地方之間實(shí)行分權(quán)。第五，采用設(shè)置特殊機(jī)

26、構(gòu)的形式分權(quán)。如美國聯(lián)邦政府設(shè)置的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)是對(duì)總統(tǒng)權(quán)力的限制，也是一種分權(quán)形式。（四）確立行政分權(quán)原則的意義在西方國家的行政組織法律制度中，行政分權(quán)占有重要地位。由于歷史傳統(tǒng)的影響，我國卻習(xí)慣于集中式的管理，時(shí)至今日，這種集中的觀念仍然影響著我們的行為方式和制度架構(gòu)。因而，確立行政分權(quán)原則具有重要意義。首先，有利于傳統(tǒng)觀念的改變。無可置疑，集中式的行政組織方式之所以能在我國存續(xù)兩千多年，自有它的可取之處。即使在現(xiàn)代社會(huì)，集中的管理也有它的優(yōu)越性。它可以迅速動(dòng)員人力、物力完成某一項(xiàng)行政任務(wù)。但集中式的管理也有很大局限，而且與民主、法治的精神不相容。自主管理是直接民主的需要，只能通過行政分權(quán)的

27、方式實(shí)現(xiàn)。其次，有利于行政分權(quán)制度的發(fā)展。我國長(zhǎng)期以來采用集中式管理，行政分權(quán)制度很不發(fā)達(dá)，已制約了行政的發(fā)展。尤其是隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，社會(huì)利益多元化格局的形成，行政分權(quán)已成為時(shí)代的需要。對(duì)行政分權(quán)原則的肯定，意味著我們將在行政組織制度上逐漸采用分權(quán)這一現(xiàn)代的行政組織技術(shù)，建立相應(yīng)的制度。再次，推動(dòng)民主和法治的發(fā)展。行政分權(quán)建立在民主和法治的基礎(chǔ)上，其基本原理是通過分權(quán)，使公民有更多的機(jī)會(huì)參與管理，從而實(shí)現(xiàn)直接民主。此外，行政分權(quán)，尤其是不同組織體之間的分權(quán)，必須借助于法律技術(shù)才能完成。這是因?yàn)椋旱谝?，只有通過立法才能在各組織體中進(jìn)行分權(quán)；第二，通過立法才能明確各組織體的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任；

28、第三，各組織體之間的爭(zhēng)議只有通過法律手段才能解決。四、組織效率原則行政組織以能發(fā)揮效率、成效及效能為其目標(biāo)，故行政組織之設(shè)置、調(diào)整、改組、廢止等均應(yīng)符合行政效率原則，否則行政組織必趨于腐化、僵化而無存在之必要，此為現(xiàn)代行政組織之立法趨勢(shì)。 在現(xiàn)代行政組織法律制度中，組織效率原則具有重要地位。（一）組織效率原則的涵義組織效率原則是指對(duì)行政的組織，要以提高效率為宗旨。即組織行政，要以最小的投入獲取最大的效益。效率問題自古與組織管理并存，凡是有政府組織存在的地方，就有效率的要求。在現(xiàn)代社會(huì)，由于行政事務(wù)繁多，行政組織系統(tǒng)龐大，因而效率問題變得尤為突出。二戰(zhàn)以后在西方國家以及我國進(jìn)行的多次行

29、政改革，其目標(biāo)之一就是為了提高效率。效率原則建立在合理的基礎(chǔ)上?？梢哉f現(xiàn)代國家的行政組織制度是人類社會(huì)不斷探索，尋求合理組織的結(jié)果。我國古代行政組織及其官制的演變，西方國家行政組織制度的發(fā)展，都體現(xiàn)了對(duì)合理組織，對(duì)效率的要求。組織效率原則源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。這主要是因?yàn)榻y(tǒng)治的需要。無論是封建的專制統(tǒng)治，還是現(xiàn)代的民主政體，合理高效的行政組織都是維持其運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。當(dāng)然，不同的國家形式對(duì)行政組織的效率有不同理解，也有不同目標(biāo)。在君主制下，行政組織的合理高效在于保障君主的絕對(duì)控制權(quán)；而在民主制下，行政組織的合理高效性則表現(xiàn)為盡可能地滿足現(xiàn)代行政的需要和保障對(duì)行政權(quán)的控制。（二）組織效率原則存在的理由確立組織效

30、率原則，是一種客觀需要。該原則存在理由如下：1、是實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的需要現(xiàn)代行政涉及人們生活的各個(gè)方面，其職能也是多方面的。有學(xué)者認(rèn)為在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府應(yīng)具有五大職能：即政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)職能、文化職能和法制職能。 就對(duì)國家、社會(huì)及個(gè)人承擔(dān)的責(zé)任來看，行政組織應(yīng)具有以下四項(xiàng)職能：即安全保障職能，經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，文化建設(shè)職能和社會(huì)保障職能。為充分履行這些職能，保障行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要確立組織效率原則。另外，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的到來，各國之間的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)日趨強(qiáng)烈，在這樣一個(gè)充滿競(jìng)爭(zhēng)，充滿機(jī)會(huì)，充滿挑戰(zhàn)的時(shí)代，對(duì)各國政府都提出了較高的要求。面對(duì)紛亂、變幻莫測(cè)的世界，各國政府必須反

31、應(yīng)迅速，運(yùn)轉(zhuǎn)高效。否則將會(huì)處于被動(dòng)狀態(tài)。而這無疑是以高效的行政組織系統(tǒng)為基礎(chǔ)的。在國內(nèi)同樣如此。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，各級(jí)政府同樣要迅速把握時(shí)機(jī)，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，吸收優(yōu)秀人才和資本，以增進(jìn)、提升本地的經(jīng)濟(jì)、科技勢(shì)力。這也同樣需要一個(gè)高效的行政組織系統(tǒng)。2、是有效利用管理資源的需要行政組織的存在與運(yùn)轉(zhuǎn)需要消耗人力、物力和財(cái)力等管理資源。由于管理資源有限，而現(xiàn)代社會(huì)的行政職能又日益增長(zhǎng)，因而對(duì)管理資源必須有效利用，而且使有限的資源發(fā)揮最大的效能。從這一角度看，確立組織效率原則十分必要。3、是行政效益原則的要求行政效益原則為行政法的基本原則之一，是指行政法律制度要以較小的經(jīng)濟(jì)消耗獲取最大的社會(huì)效果。該原則

32、是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下行政法發(fā)展的需要。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作為一種對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行高效、合理配置的一種模式，客觀上要求與之相匹配的法律制度能保持一定的運(yùn)行效率，從而促進(jìn)社會(huì)的全面發(fā)展。 具體在行政組織法律制度中，該原則要求對(duì)行政的組織簡(jiǎn)潔、高效。即要確立組織效率原則。不僅對(duì)行政的組織過程要符合效率精神，而且行政組織形成后的系統(tǒng)整體要能進(jìn)行高效運(yùn)作。4、是保護(hù)公民權(quán)益的需要雖然在表面上，組織效率原則和公民權(quán)益沒有直接關(guān)聯(lián)，實(shí)際上卻直接影響到公民的權(quán)益。組織效率低，意味著管理成本高，即投入大、社會(huì)效益小，公民的利益受到損失。另外，如果組織效率低，面對(duì)變化的形式政府不能迅速形成決策并付諸于實(shí)施，將會(huì)錯(cuò)過許多

33、發(fā)展機(jī)會(huì)，從而影響公民的利益?？梢姡谛姓芾碇?，高效本身就是利益。確立組織效率原則，就是對(duì)公民權(quán)益的保護(hù)。（三）組織效率原則的具體要求組織效率原則具體在行政組織法律制度中，有如下要求：1、行政組織精簡(jiǎn)化行政組織的精干是其高效的前提。機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，其必然結(jié)果就是效率低下。為保證行政組織的精干，通常有三種做法：第一種是通過立法明確規(guī)定行政組織的定員。如日本早在二十世紀(jì)六十年代就制定有總定員法，任何人不得突破。這種控制行政組織規(guī)模的方法比較嚴(yán)格，效果也比較理想。第二種是通過控制行政組織預(yù)算的方法來限制行政組織的規(guī)模。預(yù)算數(shù)額一定，人員與經(jīng)費(fèi)成反比，人員越多，經(jīng)費(fèi)越少。在美國、德國等西方國家大

34、多采此辦法。第三種是通過大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革，通過精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、人員來控制行政組織的規(guī)模。我國常采用此種方法。三種控制模式相比，前兩種主要是法律控制，而第三種則主要由人為因素決定。為滿足效率要求，應(yīng)運(yùn)用法律手段，即通過行政組織法的規(guī)定來確保行政組織的精干。2、行政組織系統(tǒng)化對(duì)行政的組織按系統(tǒng)方式進(jìn)行，也為組織效率原則所要求。系統(tǒng)組織包含以下內(nèi)容：第一，確保國家行政一體性。一般而言，行政一體性是指稱國家行政整個(gè)為一體，由最高行政首長(zhǎng)指揮、監(jiān)督，并以此總體向選民與議會(huì)負(fù)責(zé)。 這一觀念在當(dāng)今作為一個(gè)多元化行政之協(xié)調(diào)、統(tǒng)御問題的上位概念，其意味著：不同之公共任務(wù)盡管有其專業(yè)性（從而分屬于不同部門與機(jī)

35、關(guān)完成），但仍然有一種緊密之關(guān)聯(lián)性存在并且經(jīng)由最上位之行政首長(zhǎng)加以協(xié)調(diào)并且履行。 行政一體性與行政分權(quán)并不矛盾。行政一體性并不排除在國家之外其它公法人的存在，但所有的行政組織體又有分工與協(xié)調(diào)。第二，確保各組織體（公法人）的一體性。國家行政作為一個(gè)整體，需要追循一體化的原理，各組織體（公法人）也同樣有一體化的要求。各組織體的機(jī)關(guān)設(shè)置既要強(qiáng)調(diào)合理分工，又要考慮工作協(xié)調(diào)、相互溝通，即作為一個(gè)整體發(fā)揮功能。第三，確保各行政機(jī)關(guān)自身的一體性。行政機(jī)關(guān)作為行政主體的組成部分，也有一體化的需要。尤其是當(dāng)行政機(jī)關(guān)規(guī)模龐大，內(nèi)部機(jī)構(gòu)和分支機(jī)構(gòu)眾多時(shí)，需要強(qiáng)調(diào)其系統(tǒng)性和一體性。3、行政組織合理化我國古代

36、雖重視對(duì)行政組織的建構(gòu)，行政組織制度也有許多經(jīng)驗(yàn)之處，但由其封建性質(zhì)所決定，加之過去行政管理學(xué)的不發(fā)達(dá)，因而其合理性有很大局限。新中國建立以來，我國同樣重視行政組織建設(shè)，并進(jìn)行了8次大的機(jī)構(gòu)改革。 但行政組織法律制度遠(yuǎn)沒有建立在合理科學(xué)的基礎(chǔ)上。我們認(rèn)為行政組織的合理化有以下要求：（1）行政組織形態(tài)合理。采用最先進(jìn)的具有民主、法治、效率精神的行政組織形態(tài)進(jìn)行管理，是時(shí)代的需要，也是社會(huì)發(fā)展的必然。固然，每一個(gè)國家由于其歷史、文化以及制度的差異，選擇的行政組織形態(tài)有很大區(qū)別，但仍有許多共同規(guī)律可循。如盛行于西方的地方自治的組織形式，以及公法人的廣泛運(yùn)用，都表明這些組織形態(tài)具有內(nèi)在的合理性。另外，近年來西方國家公共管理私有化的組織發(fā)展趨勢(shì)，也說明其具有合理的內(nèi)涵。什么樣的行政組織形態(tài)是最合理的，不能簡(jiǎn)單回答，而必須將其放到特定國家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)背景中去分析探討。但