三網(wǎng)融合試點方案解析

1、“三網(wǎng)融合”試點方案利弊分析王春暉 梁曉燕 “三網(wǎng)融合”試點方案特別強調了“統(tǒng)籌規(guī)劃網(wǎng)絡和資源共享”以及 “網(wǎng)絡信息安全和文化安全監(jiān)管” 兩大基本原則。 這與國務院發(fā)布的 推進三網(wǎng)融合的總體方案中提出的基本原則基本相符。但“三網(wǎng) 融合”試點方案仍面臨諸多亟待解決的問題， 如三網(wǎng)融合產(chǎn)業(yè)的競爭 格局、最后一公里、重復投資、資源壟斷、分業(yè)監(jiān)管、農(nóng)村盲點和消 費者選擇權等。一、“三網(wǎng)融合”的實質在于網(wǎng)絡資源的共享 目前，我國“三網(wǎng)”的概念主要包括電信網(wǎng)（固定電話網(wǎng)和移動 通信網(wǎng)）、有線電視網(wǎng)、計算機網(wǎng)，這些網(wǎng)絡格局相互獨立，且每種 網(wǎng)絡資源的組成方式也相互獨立， 這種網(wǎng)絡相互獨立的格局已暴露出 諸多

2、的弊病，最大的問題就是網(wǎng)絡的重復建設和資源利用的低效。 “三 網(wǎng)融合”的實施不但可以促進網(wǎng)絡資源的共享， 最重要的是可以大幅 度地減少重復建設，進而提高資源的利用率。實質上，當今的三網(wǎng) 融合已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的電信、 互聯(lián)網(wǎng)和有線電視網(wǎng)絡物理狀態(tài)的 三網(wǎng)合一，而是指電信、廣電、互聯(lián)網(wǎng)主要運營企業(yè)在業(yè)務上的相互 開放，相互可以進入對方的領域， 而逐漸都成為若干個具有三大業(yè)務 全牌照經(jīng)營的同類企業(yè)，進而實現(xiàn)在網(wǎng)絡層上互聯(lián)互通，業(yè)務層上 互相滲透和交叉， 應用層上趨向使用統(tǒng)一的 IP 協(xié)議， 在經(jīng)營上層 上既互相競爭，又互相合作，最終實現(xiàn)為大眾提供多樣化、多媒 體化和個性化的基本通信和內容服務。二、

3、廣電負責 IPTV 和手機電視集成播控平臺建設的利弊 試點方案明確了，廣電部門負責 IPTV 、手機電視集成播控平臺 的建設和管理，這其中包括電子節(jié)目指南（EPG）、用戶端、計費、 版權等管理。可見，廣電部門的功能是“蓄水” ，即內容的集成播控， 電信部門的功能是“修渠” ，即做管道傳輸。這意味著 IPTV 和手機 電視的集成播控大權仍由廣電掌握。 這與廣電和電信原有的業(yè)務和運 營格局相比， 并沒有實質的改變。 試點方案讓廣電統(tǒng)一管理內容的集 成播，可能主要考慮的是 IPTV 和手機電視的播出安全問題，但是與 國務院印發(fā)的推進三網(wǎng)融合總體方案的精神差距甚遠。按照總體 方案的指導思想， 三網(wǎng)融合

4、應當從廣大人民群眾的根本利益出發(fā)， 大 力推進廣電和電信業(yè)務的雙向進入，構建適度競爭的產(chǎn)業(yè)格局。盡管試點方案提出了在確保播出安全的前提下， 廣電部門和電信 企業(yè)可以探索多種合資、合作經(jīng)營模式，這僅僅停留在“探索”的層 面上，這與廣電總局于 2010 年 4 月 12 日發(fā)布的“ 41 號文”的內容 基本吻合，即除了電視臺以及具備 IPTV 牌照資質的企業(yè)外，電信企 業(yè)基本被排斥在門外，這不但與國家推進“廣電、電信業(yè)務的雙向進 入”政策要求相悖，也不利于形成適度競爭的產(chǎn)業(yè)格局。三、“三網(wǎng)融合”應當從消費者的利益出發(fā)，避免形成“最后一公里” 的壟斷 從媒體關于“三網(wǎng)融合”試點方案的報道看，大都認為

5、廣電是三網(wǎng)融 合最大的贏家。筆者認為， “三網(wǎng)融合”必須從有利于消費者和滿足 最廣大的人民群眾的基本利益出發(fā)，堅決杜絕部門利益和行業(yè)壟斷， 認真從體制上研究三網(wǎng)融合的模式和標準， 使消費者成為真正最大的 贏家。試點方案提出了在每一個試點地區(qū)， IPTV 傳輸業(yè)務原則上由一家 電信企業(yè)經(jīng)營，大致是根據(jù)南北劃分，南方以中國電信為主，北方以 中國聯(lián)通為主，這意味著 IPTV 的“最后一公里”是一種地區(qū)壟斷經(jīng) 營的模式， 這不僅剝奪了用戶對運營商的選擇權， 也從根本上制約了 公平競爭的市場秩序的形成。根據(jù)電信業(yè)務分類目錄有關用戶駐 地網(wǎng)的定義：“用戶駐地網(wǎng)是指用戶網(wǎng)絡接口到用戶終端之間的相關 網(wǎng)絡設施

6、。” 這里的用戶駐地可以是一個居民小區(qū)，也可以是一棟 或相鄰的多棟寫字樓。 用戶駐地網(wǎng)絡接口只有與用戶終端之間的相關 網(wǎng)絡設施相聯(lián)方能實現(xiàn)信息的交流。 如果政府只允許一家電信企業(yè)經(jīng) 營 IPTV 的傳輸業(yè)務，將會形成 IPTV 駐地網(wǎng)接入的天然壟斷。近年來，電信業(yè)務的駐地網(wǎng)壟斷現(xiàn)象愈演愈烈。在一些城市中， 房地產(chǎn)開發(fā)商為了減少建設成本， 將本應列入建設綜合造價范圍的用 戶駐地網(wǎng)建設讓與電信運營商承擔。為了搶占小區(qū)駐地網(wǎng)的接入權， 一些地方的電信運營商與小區(qū)的房地產(chǎn)開發(fā)商或物業(yè)管理公司簽署 用戶駐地網(wǎng)獨家接入與建設方面的協(xié)議， 這類協(xié)議往往含有一些排他 性的內容， 明確限制其他電信運營商再行接入

7、該用戶駐地網(wǎng)， 獨家壟 斷小區(qū)的固定電話或者寬帶業(yè)務。 那么，當一家電信運營商與房地產(chǎn) 開發(fā)商或物業(yè)管理公司簽訂駐地網(wǎng)建設協(xié)議后， 其他的電信服務商就 無法再進入這個小區(qū)和樓宇； 該小區(qū)和樓宇的消費者也就失去了選擇 其他電信運營商的權利。 這一縱向聯(lián)合限制競爭的行為使得電信網(wǎng)絡 在進入客戶終端的“最后一公里”時，形成了天然的壟斷。可見，試 點方案只允許一家電信企業(yè)經(jīng)營 IPTV 傳輸業(yè)務涉嫌行政壟斷，值得 商榷。這不但限制了其他電信運營商的 IPTV 駐地網(wǎng)的接入權，也剝 奪了消費者對運營商的選擇權，應當引起有關部門的高度重視。從物權法的角度分析， 用戶駐地網(wǎng)是指用戶網(wǎng)絡接口到用戶終端 之間的

8、相關網(wǎng)絡設施， 其范圍是小區(qū)及商住樓規(guī)劃紅線內的通信管道 和樓內通信暗管、 暗線，預留用于安裝通信線路配線設備的集中配線 交接間等通信設施。 該部分的通信設施應當納入住宅小區(qū)建設項目概 算，并作為項目的配套設施， 屬于建筑物的附屬設施， 按照物權法 建筑物區(qū)分所有權的有關規(guī)定， 用戶駐地網(wǎng)的物權屬于業(yè)主的共有財 產(chǎn)。同時，按照物權法第七十六條的規(guī)定，制定和修改建筑物及 其附屬設施的管理規(guī)約以及改建、 重建建筑物及其附屬設施均由業(yè)主 共同決定。其中制定和修改建筑物及其附屬設施的管理規(guī)約應當經(jīng)專 有部分占建筑物總面積過半數(shù)的業(yè)主且占總人數(shù)過半數(shù)的業(yè)主同意； 改建、重建建筑物及其附屬設施應當經(jīng)專有部

9、分占建筑物總面積三分 之二以上的業(yè)主且占總人數(shù)三分之二以上的業(yè)主同意。 所以，三網(wǎng)融 合試點地區(qū)的“用戶駐地網(wǎng)”改建或重建當然應該由業(yè)主決定，用戶 駐地網(wǎng)的接入也應由小區(qū)業(yè)主自主選擇， 任何組織和個人均不得進行 壟斷經(jīng)營。如果用戶對單一的或政府指定的運營商提供的服務不滿 意，有權對該運營商進行更換，這是有法可依的。四、“三網(wǎng)融合”要杜絕重復建設，提倡共建共享2010 年 4 月 8 日，工信部聯(lián)合六部委（發(fā)改委、科技部、財政 部、國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部、國家稅務總局）下發(fā)了 105 號 文，提出要在 3 年內投資 1500億元新增 5000 萬寬帶用戶，到 2011 年城市用戶接入能力平

10、均達到 8 兆比特每秒以上，光纖入戶量達到 8000 萬戶。筆者擔憂的是，如此巨大投資的背后所可能隱藏著巨大 的重復投資和資源浪費的問題。 按照國務院關于推進三網(wǎng)融合的總體 方案，符合條件的廣電企業(yè)可以經(jīng)營增值電信業(yè)務、 比照增值電信業(yè) 務管理的基礎電信業(yè)務、基于有線電視網(wǎng)絡提供的互聯(lián)網(wǎng)接入業(yè)務、 互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)傳送增值業(yè)務、國內 IP 電話業(yè)務。對此，廣電企業(yè)希望 自建城域網(wǎng)、骨干網(wǎng)、國際出入口等網(wǎng)絡設施，并對基礎電信企業(yè)實 施對等互聯(lián)。眾所周知，基礎電信企業(yè)擁有四通八達的城域網(wǎng)、骨干 網(wǎng)、國際出入口等網(wǎng)絡設施，以中國移動山西公司為例，該公司鋪設 的光纖總長度已經(jīng)達到 22.7 萬公里，覆蓋 1

11、00%的行政村。如果允許 廣電再自建城域網(wǎng)、骨干網(wǎng)、國際出入口等網(wǎng)絡設施，就會造成巨大 的重復建設和資源浪費。筆者建議，廣電企業(yè)的“基于有線電視網(wǎng)絡 提供的互聯(lián)網(wǎng)接入業(yè)務、 互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)傳送增值業(yè)務” 應當與電信企業(yè) 共享上述網(wǎng)絡設施，實現(xiàn)共建共享。早在我國電信業(yè)第三次重組的時候， 工業(yè)和信息化部和國務院國 資委曾聯(lián)合發(fā)布了一份關于推進電信基礎設施共建共享的緊急通 知（工信部聯(lián)通 235 號文件，下稱：“聯(lián)合通知” ），“聯(lián)合通知”對 基礎電信設施的共建共享提出了嚴格的要求，并提出了以下具體目 標，即：杜絕同地點新建鐵塔、 同路由新建桿路現(xiàn)象； 實現(xiàn)新增鐵塔、 桿路的共建；其他電信基礎設施共建共

12、享比例逐年提高。筆者認為，三網(wǎng)融合試點地區(qū)也應借鑒以上經(jīng)驗， 實行網(wǎng)絡資源的共建共享，堅 決杜絕不必要的重復建設?！叭W(wǎng)融合”涉及廣電和電信運營商的網(wǎng)絡整合和資源共享等諸 多的物權法律問題，我國物權法第一條明確：“為了維護國家基本經(jīng)濟制度，維護社會主義市場經(jīng)濟秩序，明確物的歸屬，發(fā)揮物的 效用，保護權利人的物權，根據(jù)憲法，制定本法。”這里“發(fā)揮物的 效用”可以理解為“發(fā)揮物的效力和作用”，這意味著不僅包括發(fā)揮 物的所有權人對其自物權的占有、使用、收益和處分之權能，而且包 括設置他物權，即在他人所有的物上設定或享有的權利， 以充分發(fā)揮 物的使用價值和交換價值的權能。國務院關于推進三網(wǎng)融合總體方

13、案明確提出了“提高網(wǎng)絡利用率，避免重復建設”，這是我國物 權法關于“發(fā)揮物的效用”的立法宗旨在三網(wǎng)融合建設中的具體體 現(xiàn)。筆者認為，為了避免不必要的重復建設，提高基礎設施的利用率， 達到對傳輸資源的共享，三網(wǎng)融合應當貫徹共建共享的原則， 具體可 采用“共同共有”的物權模式對現(xiàn)有的網(wǎng)絡進行改造。物權法第九十五條規(guī)定：“共同共有人對共有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)共同享有所有 權?！标P于共有物的管理問題，物權法第九十六條規(guī)定：“共有人 按照約定管理共有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)；沒有約定或者約定不明確的， 各共有人都有管理的權利和義務?！彼?，監(jiān)管單位應當考慮制定三 網(wǎng)融合基礎設施共建共享的管理辦法，規(guī)范共建共享后的物

14、權維護、 使用和利益相關者的協(xié)調。五、“三網(wǎng)融合”應當特別關注產(chǎn)業(yè)鏈和行政壟斷行為三網(wǎng)融合實質上是對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)鏈的再造。試點方案提到的 IPTV 和手機電視實質上已經(jīng)是一種融合性極強的業(yè)務， 這條產(chǎn)業(yè)鏈承載著 不同的利益主體，諸如內容（服務）提供商、內容（服務）集成商、 信息服務提供商、網(wǎng)絡運營（傳輸）商、終端制造商以及用戶。內容 提供商主要是完成對信息內容的編輯、制作、生產(chǎn)，通過市場渠道將 生產(chǎn)的信息服務產(chǎn)品銷售給內容集成商； 內容集成商將信息內容重新 進行組合， 再由信息服務提供商進行業(yè)務集成， 并將多家內容集成商 的產(chǎn)品以及相關的通信業(yè)務進行集成， 然后再通過網(wǎng)絡運營商的管道 最終傳送給用

15、戶。 因此，在以上融合業(yè)務的產(chǎn)業(yè)鏈中極為形成縱向聯(lián) 合限制競爭的行為， 即同一行業(yè)處于不同經(jīng)濟層次而有交易關系的企 業(yè)之間通過協(xié)議或其它共謀實施的限制競爭的行為。 比如，目前的三 大運營商的定制手機， 其內置有手機電視、 多媒體業(yè)務和上網(wǎng)等的功 能，確實豐富了用戶觀看電視、使用數(shù)據(jù)和多媒體業(yè)務的空間，對運 營商網(wǎng)內的消費者是有益的。 但是我們也不得不承認， 通信運營商可 以利用限制性或獨家交易協(xié)議的方式， 縱向地與手機終端制造商和內 容提供商進行聯(lián)合開發(fā)定制手機終端， 并控制整個產(chǎn)業(yè)鏈。 這是是一 種排斥競爭的行為， 至少可以認為如果該縱向聯(lián)合協(xié)議不是為提高產(chǎn) 品質量、降低成本、增進效率，而是

16、以限制競爭為目的，且三網(wǎng)融合 的業(yè)務市場競爭造成實質性影響，該類縱向聯(lián)合行為就應當予以禁 止。由于國務院三網(wǎng)融合的總體方案確認了廣電和電信的分業(yè)監(jiān)管 模式，這可能導致廣電或電信行政主管部門憑借行政機關或其授權部 門擁有的行政權力， 而使其各自管轄的企業(yè)得以實現(xiàn)壟斷或限制競爭 的行為。從反壟斷的角度講， 廣電或電信行政主管部門憑借行政權利 限制競爭，主要涉及兩大行為，一類是具體的行政限制競爭行為，另 一類是抽象的行政限制競爭行為。 具體的行政限制競爭行為， 主要指 廣電或電信行政監(jiān)管部門在廣電和電信的分業(yè)監(jiān)管活動中行使行政 職權，針對特定的行政相對人（廣電企業(yè)或電信運營商） ，就特定的 事項作出有關限制該行政相對人權利義務的單方行為。 抽象的行政限 制競爭的行為，主要指限制競爭行