人大討論決定重大事項探析的研究

1、人大討論、決定重大事項探析憲法第104條規(guī)定，“縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項。”地方組織法第8條和第44條在分別規(guī)定縣級以上地方各級人大及其常委會職權(quán)時，都有一項規(guī)定：“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項?！焙沃^“重大事項”?地方組織法比憲法規(guī)定得具體了些，列出了九個方面的工作，但依然比較籠統(tǒng)，難以把握。從上個世紀80年代開始，一些省級人大常委會總結(jié)實踐經(jīng)驗，試圖用地方性法規(guī)的形式對“重大事項”作出界定和規(guī)范。至目前為止，已先后有安徽、北京、重慶、海南、江蘇、遼寧、湖北、廣東

2、、青海、云南、山東、吉林等省級人大常委會制定并實施了關(guān)于討論、決定重大事項的規(guī)定。這些規(guī)定通常把“重大事項”區(qū)分為兩類：一類是由人大常委會討論作出相應(yīng)決議、決定的事項，另一類是由常委會討論，但不作出決議、決定或必要時才作出決議、決定的事項。有的除區(qū)分上述兩類外，還列出一些事項只要求政府報告或備案，常委會不進行討論。科學(xué)界定和規(guī)范“重大事項”，主要應(yīng)依據(jù)兩條：一是憲法和法律規(guī)定，二是實踐經(jīng)驗。上述省級人大常委會的討論、決定重大事項的規(guī)定，總的看都是依據(jù)這兩條制定出來的。經(jīng)過對各地規(guī)定的對比和分析，我們把由人大常委會討論并作出決定的事項即第一類重大事項“概括為下列十項：(一)保證憲法、法律、行政法

3、規(guī)、上級人大及其常委會決議、決定和本級人大決議、決定的遵守和執(zhí)行的重大措施。(二)實施依法治國方略，加強社會主義民主法制建設(shè)的重要部署和措施。(三)保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益的重大事項。(四)本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟和社會發(fā)展的重大改革方案。(五)教育、科技、文化、衛(wèi)生等方面的發(fā)展規(guī)劃。(六)計劃生育、土地管理、環(huán)境和資源保護方面的重大措施。(七)根據(jù)本級人民政府的建議，決定對本行政區(qū)域內(nèi)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算的部分變更或調(diào)整。(八)撤銷下一級人大及其常委會或本級政府不適當?shù)囊?guī)范性文件。(九)授予或撤銷地方的榮譽稱號。(十)應(yīng)當由人大常委會討論、決定的其他重大事項。由人大常委會討論，不作決

4、議、決定或必要時才作出決議、決定的事項，即第二類“重大事項”，可概括為下列十四項：(一)法律、法規(guī)和有關(guān)決議的實施情況。(二)計劃、預(yù)算的實施情況。(三)預(yù)算外資金的管理情況。(四)教育基金、社會保險基金、扶貧基金、環(huán)境基金、住房公積金的管理情況。(五)對預(yù)算執(zhí)行和其他財政收入的審計情況。(六)城市總體規(guī)劃、城市階段性建設(shè)規(guī)劃的編制和重大變更。(七)本行政區(qū)域內(nèi)的重大建設(shè)項目。(八)區(qū)劃變更和機構(gòu)設(shè)置情況。(九)受理申訴、控告、檢舉情況。(十)“一府兩院”組成人員違法違紀的處理情況。(十一)重大突發(fā)性事件的處理情況。(十二)辦理代表議案和建議的情況。(十三)同外國地方政府建立友好關(guān)系。(十四)

5、應(yīng)當向人大常委會報告的其他重大事項。上述兩類“重大事項”(主要是第一類“重大事項”)，規(guī)定得是否科學(xué)，是否符合法律和實踐，目前尚有一些不同的意見和看法。我們擬從以下三個方面進行討論和評析。一、有無必要和可能對重大事項進行界定和規(guī)范?有的同志認為，什么是“重大事項”沒有固定標準，既難以界定，也沒必要界定，列出若干條，反而會“作繭自縛”，限定人大行使決定權(quán)。我們不同意這種看法。主要理由是：第一，上述所列第一類十項“重大事項”，既涵蓋了政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展等各方面的工作，又屬于人大職權(quán)范圍內(nèi)的事項，總的說是比較全面可行的。不錯，“重大事項”具有變動性和相對性的特點：在甲地是重大事項，在乙地可能不是重

6、大事項;現(xiàn)在是重大事項，未來不一定是重大事項。正因為如此，重大事項不可列得過于繁細，除具有共性的具體事項，如計劃、預(yù)算的變更和調(diào)整，撤銷不適當?shù)囊?guī)范性文件外，主要應(yīng)列涵蓋各方面工作的概括事項。實際上，憲法和法律在規(guī)定人大及其常委會職權(quán)時，也是采取了概括事項和具體事項相結(jié)合的列舉方式。第二，省級人大常委會制定的關(guān)于討論、決定重大事項的規(guī)定，屬地方性法規(guī)，地方立法的一條基本經(jīng)驗就是“不耐蟲、有特色、可操作”。為了做到有地方特色，在不同法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，各地在界定和規(guī)范“重大事項”時，都注意體現(xiàn)本地特點。第三，兩類“重大事項”最后都有一條“兜底性”條款，即“應(yīng)當由人大常委會討論、決定的其

7、他重大事項”、“應(yīng)當向人大常委會報告的其他重大事項”。這類“兜底性”條款，為國家權(quán)力機關(guān)行使職權(quán)留有很大的甚至是無限的余地和空間，不存在限定和束縛人大自身手腳的問題。長期以來，恰恰是對“重大事項”不作界定，影響了人大決定權(quán)及其他職權(quán)的有效行使。因此，地方人大用列舉的方式把“重大事項”具體化，既是必要的，也是可能的。二、如何理解討論、決定重大事項的性質(zhì)?它是行使決定權(quán)還是行使監(jiān)督權(quán)?有的同志提出，討論、決定重大事項是人大行使決定權(quán)，而上列第一類十項“重大事項”中，包括保證憲法和法律的遵守和執(zhí)行，決定計劃、預(yù)算的部分變更或調(diào)整，撤銷下一級人大及其常委會和本級政府不適當?shù)囊?guī)范性文件，這些均屬于行使監(jiān)

8、督權(quán)的內(nèi)容，不宜列為重大事項。我們認為，這種看法值得商榷。人大四權(quán)包括立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是從80年代以來人大工作中流行的一種通俗概括。人大四權(quán)之間的關(guān)系，既不是孤立的，也不是對等的，而是你中有我、我中有你、相互聯(lián)系、配合行使的關(guān)系。應(yīng)當說，前三權(quán)屬于同一性質(zhì)，我們稱之為議決權(quán)。所有議案，不論是法案、重大事項案、人事任免案，都需要以會議的形式集體進行審議，經(jīng)過表決方能通過，并具有一定法律效力。議決權(quán)的行使又同監(jiān)督權(quán)的行使互為表里。行使議決權(quán)是前提和基礎(chǔ)，體現(xiàn)了國家權(quán)力的性質(zhì)和來源;行使監(jiān)督權(quán)是條件和保障，體現(xiàn)了對國家權(quán)力的規(guī)范和制約。保證憲法和法律的有效實施，部分變更、調(diào)整計劃或預(yù)

9、算，撤銷不當?shù)囊?guī)范性文件，都是地方政治、經(jīng)濟生活中的重大事項，人大常委會就這些重大事項作出決定，既是行使決定權(quán)，也是進行法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，是人大決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)兩權(quán)的配合行使。至于第二類所列事項，在一般情況下，人大常委會只聽取和審議有關(guān)情況的報告，這顯然屬于人大工作監(jiān)督的常見形式;只有在必要時作出決定的情況下，才是行使決定權(quán)。我們在研究人大討論、決定重大事項的性質(zhì)時，不應(yīng)從概念和定義出發(fā)，更不宜把四權(quán)截然分開。應(yīng)當說，地方人大制定討論、決定重大事項的規(guī)定，主要是為了保障和規(guī)范決定的行使，同時也有利于加強監(jiān)督工作，有利于兩權(quán)的配合行使。三、對有些事項是否列為一類“重大事項”，存在爭議。許多地方把

10、檢察長在重大問題上不同意檢察委員會多數(shù)人的決定而報請本級人大常委會決定的事項，列為一類重大事項。有的同志指出，這一條出自檢察院組織法第3條第2款，鑒于法律已有明確規(guī)定，況且這類情況在實際中比較罕見，可以由最后的兜底性條款管著，不必單獨列項。一些地方把人民代表大會閉會期間人大常委會批準逮捕或?qū)徟写淼氖马椓袨橹卮笫马?。有的同志指出，這一條已由地方組織法、代表法作了規(guī)定，可以不單獨列項。有的同志則認為當前實際生活中侵犯代表合法權(quán)利的事件時有發(fā)生，為保障代表執(zhí)行代表職務(wù)，也可以考慮列為重大事項。一些地方把保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益的事項列為重大事項。我們認為，這樣規(guī)定既同地方組織法關(guān)于地方各級

11、人大職權(quán)的有關(guān)規(guī)定相一致(參看地方組織法第8條中第12至15項、第9條中第10至13項)，也符合我國憲政的根本原則和現(xiàn)代法制的基本要求。加上，一些地方侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的問題比較突出，尤其是加人WTO以后，如何依法保護勞動關(guān)系主體雙方的合法權(quán)益，將成為一個突出問題。因此應(yīng)當把保護公民權(quán)利，包括保護各特殊群體權(quán)利的有關(guān)事項列為一類“重大事項”。人大及其常委會討論、決定重大事項，除需要對“重大事項”進行界定和規(guī)范外，還需要抓好三個環(huán)節(jié)：一是，選準議題。上列一類“重大事項”中具體事項少，概括事項多，每個概括事項如民主法制建設(shè)的重要部署和措施，經(jīng)濟和社會發(fā)展的重大改革方案，計劃生育、土地

12、管理、環(huán)境和資源保護方面的重大措施等，還可以分解為若干議題。那么如何確定每個年度乃至每次常委會會議討論、決定的議題呢?各地的經(jīng)驗主要是：第一，圍繞黨和國家的中心任務(wù)和工作確定議題。人大討論、決定的事項一般都是根本的、長遠的、重大的事項，但在時間和空間上卻具有一定相對性和變動性。如現(xiàn)在解決亂收費、亂集資、亂攤派，減輕農(nóng)民負擔是農(nóng)村工作的一個突出問題，可以把解決“三亂”作為重大事項，而在實行費改稅后如何解決農(nóng)民負擔問題就要改換內(nèi)容和題目了。又如，在興建重大水利建設(shè)項目的地方，移民問題就是重大事項。因此，地方人大討論、決定重大事項，一定要在同級黨委領(lǐng)導(dǎo)下，從當?shù)貙嶋H出發(fā)，審時度勢作出正確抉擇。第二，

13、圍繞人民群眾關(guān)心的“熱點”問題確定議題。有的地方人大常委會從代表提出的議案中，選擇幾個議案反映同一個問題的或者同一個問題代表聯(lián)名較多的，如環(huán)境污染問題、“菜籃子”問題、老區(qū)人民溫飽問題等，從中確定重大事項，通過行使決定權(quán)推動解決了許多與人民群眾切身利益有關(guān)的問題。第三，圍繞一些重要法律的出臺確定議題。修改憲法和一些重要法律的出臺，有一個貫徹實施的問題，要把人大執(zhí)法檢查的重點同人大常委會討論、決定的重大事項有機結(jié)合起來，以保障和促進法律的有效實施。二是，規(guī)范程序?，F(xiàn)在出臺的省級人大常委會關(guān)于討論、決定重大事項的規(guī)定，已對討論、決定的程序，包括議案的提出、議案的審議、議案的表決、決議或決定的公布和

14、實施等作了一些規(guī)定。但有的規(guī)定過于簡略，需要在實踐中修改、完善。比如，對決議作出后如何貫徹實施，要規(guī)定監(jiān)督反饋程序，要對其法律效力作出剛性的、操作性強的規(guī)定。人大作出的決議或決定，缺乏有效的監(jiān)督措施，就可能變成一紙空文。由于憲法和法律對人大常委會討論、決定各方面工作的重大事項作了明確規(guī)定，加上多數(shù)重大事項屬于經(jīng)常性工作，需要及時作出決定，因此各地都只對人大常委會(有的是各級人大常委會)行使這一職權(quán)制定了地方性法規(guī)。實際上有些重大問題只有通過人民代表大會討論、決定，才更有權(quán)威性。應(yīng)當總結(jié)經(jīng)驗，進一步制定人民代表大會決定重大事項的單項法律或法規(guī)。三是，理順關(guān)系。人大及其常委會要行使好討論、決定重大

15、事項的職權(quán)，必須在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，理順各方面的關(guān)系，特別要理順黨委、人大和政府的關(guān)系。首先，要正確認識和處理黨委決策與人大依法行使討論、決定重大事項職權(quán)的關(guān)系。現(xiàn)在，我們黨已成為在全面改革開放條件下領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的執(zhí)政黨，要按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，進一步加強和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，改進黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，既保證黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，又充分發(fā)揮人大的職能作用。為此，黨中央提出了依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的基本方略，并已載入憲法。這標志著我們黨在新的歷史條件下領(lǐng)導(dǎo)方式，特別是執(zhí)政方式的重大發(fā)展和改善。它要求黨組織要善于把黨的主張通過法定程序變成國家意志。因此，黨組織作出的決策，凡是關(guān)系國家事

16、務(wù)的，要求全體公民都遵守的，屬于人大職權(quán)范圍內(nèi)的，都應(yīng)作為建議或通過“一府兩院”提出議案，由人大及其常委會作出決定或制定為法律，再由“一府兩院”去執(zhí)行。由此可見，黨委決策同人大行使討論、決定重大事項的職權(quán)是完全一致的。其次，要正確認識和處理人大討論、決定重大事項和政府討論、決定重大事項的關(guān)系。對各方面工作的重大事項，人大可以討論、決定，政府從行政管理的角度也可以討論、決定，實踐中確有不易分清的地方。但是人大行使決定權(quán)同政府行使行政決定權(quán)，在性質(zhì)、地位、作用和法律效力上都是不相同的。如何加以區(qū)別?根據(jù)各地經(jīng)驗，應(yīng)當把握好以下幾點：一是從兩個國家機關(guān)的性質(zhì)和地位看，人大和政府的關(guān)系是決定和執(zhí)行、監(jiān)

17、督和被監(jiān)督、制約和被制約的關(guān)系。人大只對根本的、全局的和長遠的重大問題作決定，對于行政管理方面的事務(wù)不必去管，要防止人大不適當?shù)馗深A(yù)政府的日常工作。反過來也要防止政府借口“提高效率”、“怕麻煩”，避開人大自行作出決定。如果出現(xiàn)這類侵犯人大職權(quán)的不適當?shù)臎Q定，人大常委會有權(quán)予以撤銷或督促其自行撤銷。二是，從人大討論、決定重大事項的程序看，一般是由黨委提出建議，由政府或法院、檢察院提出議案，再由人大及其常委會通過審議作出決定。要嚴格按照法定程序辦事，不能把人大視為只是“走走形式、辦辦手續(xù)”的機關(guān)，更要避免擱置人大決定權(quán)的現(xiàn)象。三是從實際看，黨委、人大、政府及其工作機構(gòu)要加強協(xié)商和聯(lián)系。因為我國各個

18、國家機關(guān)都是在黨委領(lǐng)導(dǎo)下唱的一臺戲，因此在把某個重大事項提請人大討論、決定之前，要加強溝通和協(xié)調(diào)。政府對某一事項該由自己決定還是提請人大決定拿不準，要及時聽取人大的意見。人大決定重大事項也要通過黨組征得黨委的原則同意，并及時同政府通氣。黨委則要總攬全局，協(xié)調(diào)各方，保證各個國家機關(guān)獨立負責、協(xié)調(diào)一致地工作，特別要支持國家權(quán)力機關(guān)依法行使各項職權(quán)。一是從兩個國家機關(guān)的性質(zhì)和地位看，人大和政府的關(guān)系是決定和執(zhí)行、監(jiān)督和被監(jiān)督、制約和被制約的關(guān)系。人大只對根本的、全局的和長遠的重大問題作決定，對于行政管理方面的事務(wù)不必去管，要防止人大不適當?shù)馗深A(yù)政府的日常工作。反過來也要防止政府借口“提高效率”、“怕麻煩”，避開人大自行作出決定。如果出現(xiàn)這類侵犯人大職權(quán)的不適當?shù)臎Q定，人大常委會有權(quán)予以撤銷或督促其自行撤銷。二是，從人大討論、決定重大事項的程序看，一般是由黨委提出建議，由政府或法院、檢察院提出議案，