生態(tài)環(huán)境治理中的問題及對(duì)策分析

1、政府生態(tài)環(huán)境治理中的問題及對(duì)策分析摘要：環(huán)境的不斷惡化已經(jīng)產(chǎn)生了一系列嚴(yán)峻的問題，把各國(guó)政府推上了治理 的前臺(tái)，并成為近年來政府職能轉(zhuǎn)變的一項(xiàng)要?jiǎng)?wù)。由于政府在生態(tài)環(huán)境治理中 的行為、理念、制度、手段和方式的不完善，必然會(huì)出現(xiàn)一系列的問題。因止匕, 分析政府在生態(tài)環(huán)境治理中的問題，并找到與政府行為特點(diǎn)相適應(yīng)的解決途徑 就成為當(dāng)務(wù)之急。關(guān)鍵詞：環(huán)境治理；生態(tài)政府；環(huán)境保護(hù)；綠色 GDP人類無時(shí)無刻不生活在一個(gè)環(huán)境當(dāng)中，人們的一舉一動(dòng)都有可能引起環(huán)境的變 化，而環(huán)境的好壞直接影響人類的生存與發(fā)展。因此，政府對(duì)于環(huán)境的治理擔(dān) 負(fù)著義不容辭的責(zé)任。一、政府生態(tài)環(huán)境治理的重要意義近年來，隨著政府環(huán)境治理力

2、度的加大，環(huán)境治理已取得顯著成效，但政府在 環(huán)境治理中仍然存在諸多問題，研究這些問題并找到解決這些問題的對(duì)策，對(duì) 實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展、建設(shè)小康社會(huì)、最終實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的全面和諧有著重 大理論和實(shí)踐意義。（1） .有利于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展是即滿足當(dāng)代人的發(fā)展需 求又不損害后代人滿足對(duì)其需求的能力的一種發(fā)展方式。我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家， 面臨的最大問題就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有賴于環(huán)境和資源的支撐。政府 治理環(huán)境，將為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供一個(gè)良好的外部環(huán)境。有利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的 可持續(xù)發(fā)展。1（P101-103）（2） .有利于全面建設(shè)小康社會(huì)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展已造成了嚴(yán)重的環(huán)境 污染，環(huán)境

3、污染成為當(dāng)今的一大公害，政府治理環(huán)境，正確處理好經(jīng)濟(jì)與環(huán)境 的關(guān)系，治理環(huán)境，保護(hù)環(huán)境，將會(huì)為我們建設(shè)小康社會(huì)提供重要的基礎(chǔ)與前 提，是我國(guó)早日實(shí)現(xiàn)全民的小康的有力保障。（3） .有利于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。人與自然和諧推進(jìn)和諧社會(huì)的構(gòu)建人 與自然和諧是和諧社會(huì)的重要組成部分，是人類文明得以延續(xù)和發(fā)展的載體，它 可以減少或消除因生態(tài)破壞、環(huán)境污染和資源短缺導(dǎo)致的各種社會(huì)矛盾。更重 要的是，要實(shí)現(xiàn)人與自然和諧，就必須發(fā)揮政府在環(huán)境治理中的主體地位與作用， 大力加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)、正確處理人與資源的關(guān)系。環(huán)境保護(hù)和合理開發(fā)利用資源 促進(jìn)民主法治和公平正義，促使社會(huì)充滿活力、安定有序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮和持續(xù)

4、發(fā)展，進(jìn)而全面推進(jìn)和諧社會(huì)的構(gòu)建。二、政府生態(tài)環(huán)境治理中存在的問題及原因分析中國(guó)的環(huán)境問題已不是什么“隱約逼近的危機(jī)”，而是一個(gè)眼前的危機(jī)。我想， 大家可能曾在不同的場(chǎng)合贊美過中國(guó)過去 25年里GD即均增長(zhǎng)8%勺奇跡。然 而這種增長(zhǎng)是資源和環(huán)境更快速度的損耗為代價(jià)的。現(xiàn)今，政府已意識(shí)到環(huán)境 治理問題的嚴(yán)重性并積極展開行動(dòng)，已經(jīng)取得了一系列豐碩的成果。但政府在 環(huán)境治理中仍然存在諸多問題。（一）扭曲的發(fā)展觀和不當(dāng)?shù)恼?jī)觀導(dǎo)致生態(tài)政府危機(jī)。中國(guó)的環(huán)境問題不是 一個(gè)專業(yè)問題，而是一個(gè)政治問題，根源是我們扭曲的發(fā)展觀。我們一直有一 個(gè)思想上的誤區(qū)，認(rèn)為單純的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就等于發(fā)展，只要經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，就有足

5、夠的物質(zhì)手段來解決現(xiàn)在與未來的各種政治、社會(huì)和環(huán)境問題。然而現(xiàn)實(shí)的是， 如果政治文明不跟進(jìn)，社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)，環(huán)境保護(hù)不落實(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展將回受到 更大的制約，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展取得的大部分效益是在為所欠的生態(tài)績(jī)付帳，為滯 后的體制付帳，從而導(dǎo)致政府的生態(tài)危機(jī)，即生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重失調(diào)。如今， 考核地方政府官員政績(jī)的主要指標(biāo)是當(dāng)?shù)氐?GDP勺增長(zhǎng)，各種發(fā)展規(guī)劃都沒有 考慮生態(tài)環(huán)境的情況而被制定出來，無數(shù)制造業(yè)也是沒有環(huán)保設(shè)施的情況下建 造起來的。許多地方受不當(dāng)政績(jī)觀的影響，沒有正確處理經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù) 關(guān)系，片面追求GD?曾長(zhǎng)：一方面，盲目發(fā)展高耗能，中污染產(chǎn)業(yè)，同時(shí)包庇 縱容違法排污行為；一方面對(duì)治污

6、工程不重視，沒有積極籌集治污資金或未安 排資金用于城市污水、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這樣又進(jìn)一步加深了政府的 生態(tài)危機(jī)。2（二）政策失效，調(diào)控手段單一，治污流于形式。首先是政府制定的政策科學(xué) 性不夠。如“誰污染誰治理”政策，因?yàn)閷?duì)于企業(yè)而言，其最終目標(biāo)是利潤(rùn)最大 化，這既可給地方政府增加財(cái)政收入，又可為地方提供就業(yè)機(jī)會(huì)，因而環(huán)境污染就 常常在發(fā)展的口號(hào)下得以暢通無阻；從另一個(gè)角度看，污染治理本身存在規(guī)模效 益問題，“誰污染誰治理”致使一些企業(yè)由于成本問題治污流于形式，甚至留下 了 “尋租”的穩(wěn)患。其次是政府制定的政策之間缺乏配套支持。如作為重點(diǎn)環(huán) 境保護(hù)制度的“三同時(shí)”制度由于缺乏相關(guān)監(jiān)督，一

7、些新上項(xiàng)目根本就沒有做到 環(huán)境保護(hù)設(shè)施的“同時(shí)”，造成這一制度的有名無實(shí)。最后是法規(guī)體系仍不夠完 整，目前專門針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)境問題的有關(guān)法規(guī)僅有 2個(gè)，一些相關(guān)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、 治污標(biāo)準(zhǔn)過于單一化，難以在全國(guó)范圍內(nèi)適用。目前，對(duì)環(huán)境問題，我國(guó)政府的主 要措施是通過制定各項(xiàng)政策法規(guī)，對(duì)污染企業(yè)采取關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)，內(nèi)部整改等 措施來治理與控制污染。但由于政府很少考慮歷史上形成的污染環(huán)境的特殊情 況，對(duì)企業(yè)這種情況給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，導(dǎo)致了政府和排放污染的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之間存 在著嚴(yán)重的矛盾。于是一些污染企業(yè)在被勒令關(guān)停后在某些時(shí)候又改名換姓，以 其他名義重新開業(yè)；一些治污企業(yè)則在達(dá)標(biāo)檢查通過后仍繼續(xù)排污，甚至變

8、本加 厲。（三）法律法規(guī)滯后，環(huán)境監(jiān)管能力弱，監(jiān)管體制不健全，環(huán)境治理難以奏效。我過法制化程度不高。面臨日益激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，為盡快縮短與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距，正 在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，治理工業(yè)污染，剛提到議事日程，而更先進(jìn) 的“清潔生產(chǎn)”要求，又提出來，令人措手不及。面對(duì)日益分散、復(fù)雜的環(huán)境污 染，政府機(jī)關(guān)立法滯后，法律條文粗糙，缺乏可操作性，普遍出現(xiàn)“環(huán)保部門軟，發(fā) 展部門硬”，從而制約了環(huán)保執(zhí)法力度。我國(guó)由于地域遼闊，各地自然條件、經(jīng) 濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)與環(huán)境污染程度存在著較大差異，國(guó)家環(huán)境保護(hù)法規(guī)不可能一刀切， 只能對(duì)一些原則性問題作出規(guī)定，不可能涉及到非常具體的細(xì)節(jié)?，F(xiàn)在的問題 是，能夠

9、對(duì)各項(xiàng)具體制度安排產(chǎn)生較大影響的基本制度沒有從法律法規(guī)上得到 保障。3（P65-70）此外，政府環(huán)境監(jiān)管體制不健全，也不能適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展，如在稅費(fèi)制度、許 可證制度、污染集中控制制度、污染源限期治理制度、企業(yè)環(huán)?？己酥贫取h(huán) 境影響評(píng)價(jià)制度、環(huán)境監(jiān)測(cè)和環(huán)境統(tǒng)計(jì)等方面存在諸多問題。1 .在稅收制度方面，運(yùn)用稅收手段加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)在我國(guó)已有二十余年的歷史，但 現(xiàn)行稅制，不僅沒有將可持續(xù)發(fā)展或環(huán)境保護(hù)納入稅制設(shè)計(jì)的原則之中 ，而且缺 少針對(duì)環(huán)境污染行為而課征的專門性稅種，為保護(hù)環(huán)境而采取的稅收措施主要限 于稅收減免，稅制建設(shè)對(duì)環(huán)境保護(hù)鮮有考慮，例如資源稅征收范圍只限于礦產(chǎn)品 和鹽，而對(duì)其他資源沒有設(shè)計(jì)

10、，這不利于資源稅發(fā)揮應(yīng)有的環(huán)境保護(hù)作用。消費(fèi) 稅也存在同樣的問題，沒有把一些極易造成環(huán)境污染的消費(fèi)品列入稅目中，如電 池、一次性垃圾袋、煤炭等。2 .排污收費(fèi)制度雖然在控制污染和籌集環(huán)保資金方面取得了一定成績(jī)，但從排 污費(fèi)的政策效應(yīng)來看，存在以下突出問題：首先，收費(fèi)制度不能保證收入來源的穩(wěn) 定性、可靠性。環(huán)保收入的主要來源一一排污費(fèi)仍屬于預(yù)算外資金，沒有納入預(yù)算內(nèi)統(tǒng)一管理。在我國(guó)預(yù)算外資金管理體制不健全的情況下 ，時(shí)常發(fā)生擠占、挪 用、拖欠、積壓排污費(fèi)的現(xiàn)象。其次，由于收費(fèi)面不全，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，致使企業(yè) 寧愿交排污費(fèi)也不愿治理污染。最后，污染治理資金使用效益低下。現(xiàn)行政策規(guī) 定排污費(fèi)只能用于工

11、業(yè)污染的末端治理，不能用于清潔生產(chǎn)和集標(biāo)不治本，影響 排污費(fèi)資金的投資效果。43 .缺乏企業(yè)環(huán)?？己酥贫取ｉL(zhǎng)期以來，GDP是我國(guó)衡量國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和 居民生活質(zhì)量的重要指標(biāo)之一。GD P數(shù)值越大,綜合國(guó)力越強(qiáng),人民生活水平 就越高。因此，對(duì)高質(zhì)量生活水平的追求就表現(xiàn)為對(duì)GDP增長(zhǎng)速度的片面追求。 但這一原理是建立在自然資源無限、生態(tài)環(huán)境永遠(yuǎn)美好的前提條件之下，而未考慮把環(huán)境污染帶來的負(fù)面影響作為成本之一計(jì)算到G D P中去 ，這種收入與成本 的不對(duì)稱核算方式必將導(dǎo)致資源枯竭、環(huán)境污染、生態(tài)破壞。在現(xiàn)實(shí)中，人們逐漸發(fā)現(xiàn)生活質(zhì)量并不是與GDP增長(zhǎng)同步提高的，其原因在于惡劣環(huán)境、生態(tài)失 衡減少了社

12、會(huì)福利。4 .環(huán)境主體在環(huán)境保護(hù)方面的有限理性。從本質(zhì)上看，環(huán)境問題產(chǎn)生的根源是 人的活動(dòng)。長(zhǎng)期以來，人們一直受自然資源取之不盡、用之不竭、可以無償使用 等觀念左右，人類凌駕于自然之上，采取各種聰明絕頂?shù)氖侄螣o節(jié)制地開發(fā)自然， 造成對(duì)環(huán)境的污染和破壞，出現(xiàn)許多不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境變異。又因?yàn)榄h(huán)境是公共產(chǎn) 品的屬性，“經(jīng)濟(jì)人”只愿享受環(huán)保所帶來的社會(huì)福利，卻不愿為治理環(huán)境污染 而付出任何代價(jià)，甚至形成了 “治理環(huán)境污染是政府的行為”的觀點(diǎn)和習(xí)慣。在 這些思想的影響之下，包括法人和自然人在內(nèi)的環(huán)境主體不管在決策方面，還是 行為方面，都將環(huán)境保護(hù)排除在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展之外。5（四）環(huán)境資源市場(chǎng)交易制度不健全

13、導(dǎo)致市場(chǎng)主體短視行為，加劇了生態(tài)環(huán)境 的污染。在資源環(huán)境保護(hù)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)中，市場(chǎng)機(jī)制的作用通過正確反映環(huán)境 資源稀缺程度的價(jià)格機(jī)制和優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，消除資源環(huán)境利用方式的不合 理和企業(yè)內(nèi)部效率低下引起的生態(tài)代價(jià)和社會(huì)成本問題。市場(chǎng)機(jī)制這些作用的 有效性以市場(chǎng)制度完善、產(chǎn)權(quán)明晰為前提，以交易收益大于交易成本為原則。但 事實(shí)上，我國(guó)政府不僅環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)上不明晰，而且市場(chǎng)交易制度不完善。首先， 許多環(huán)境資源（如水、空氣）不存在市場(chǎng)，這些資源的價(jià)格為零，無償使用這些資 源已成為一種社會(huì)習(xí)慣。資源無價(jià)，使得資源耗竭速度和緊缺程度也就不能用價(jià) 格信號(hào)準(zhǔn)確地反映出來，政府難以用經(jīng)濟(jì)手段加強(qiáng)對(duì)資源的管理

14、和保護(hù)，助長(zhǎng)了 資源開發(fā)的無責(zé)任化傾向，資源日益稀缺也就成為必然結(jié)果。其次，有些資源（如 漁業(yè)資源）雖然存在市場(chǎng)，但價(jià)格偏低，只反映了勞動(dòng)和資本成本，資源部分的成 本在開發(fā)總成本中往往被忽略，資源所有者國(guó)家的正常積累被削弱；使資源與開 發(fā)者利益不是共榮共存關(guān)系，客觀上強(qiáng)化了微觀；主體的個(gè)人利益，助長(zhǎng)了短期 行為。（五）環(huán)境信息披露制度不健全導(dǎo)致公民環(huán)境保護(hù)知識(shí)匱乏，環(huán)境污染行為缺 乏制度外約束。如果經(jīng)濟(jì)行為者所面臨的隨機(jī)事件不能用具體的概率數(shù)值來表 述,這種情況就具有不確定性。由于存在著不確定性，經(jīng)濟(jì)行為主體所掌握的各 種信息是不完全的，就可能出現(xiàn)一些經(jīng)濟(jì)主體擁有其他經(jīng)濟(jì)主體所不擁有的信息 的

15、情況，即發(fā)生信息不對(duì)稱。從對(duì)全國(guó)公眾環(huán)境意識(shí)調(diào)查分析結(jié)果來看，我國(guó)公 眾對(duì)環(huán)境問題的認(rèn)識(shí)只停留在表面形式上，而對(duì)深層次的、潛在的環(huán)境問題往往 認(rèn)識(shí)不足。這樣，污染者就可以利用人們環(huán)保知識(shí)的匱乏排放污染物或轉(zhuǎn)嫁污染，并且出于各種原因特別是效益方面的考慮封鎖污染信息。（六）宏觀配套制度供給不足在資源環(huán)境保護(hù)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)中導(dǎo)致資源的配 置失調(diào)。政府調(diào)控的作用是以政府承擔(dān)相應(yīng)成本、交易費(fèi)用最小為原則，通過制度供給，如制定和實(shí)施使成本內(nèi)在化的制度，消除企業(yè)內(nèi)部成本外在化所引起的 環(huán)境代價(jià)和社會(huì)成本問題，為生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展共生建立起合理的經(jīng)濟(jì)利益關(guān) 系，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)總資源（包括生態(tài)環(huán)境資源在內(nèi)）的優(yōu)化

16、配置，實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益、 經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。但如果政府干預(yù)過度或不足，將會(huì)帶來效率的 損失。根據(jù)綜合產(chǎn)權(quán)學(xué)派的首創(chuàng)者羅納德科斯和公共選擇學(xué)派代表人物詹姆 斯布坎南等的思想，政府在運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政手段彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的過程中，往 往會(huì)出現(xiàn)各種事與愿違的結(jié)果和問題，政府干預(yù)的效果并不好于市場(chǎng)機(jī)制的效果，最 終導(dǎo)致政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的效率低下和社會(huì)福利損失，即成為資源、環(huán)境保護(hù)的制度 障礙。1.缺乏實(shí)施環(huán)境資源保護(hù)的制度基礎(chǔ)。當(dāng)前尤為突出的是環(huán)境監(jiān)測(cè)制度和法律 制度不健全，在財(cái)政預(yù)算中至今沒有明確獨(dú)立的環(huán)保支出項(xiàng)目。前者導(dǎo)致對(duì)于過 度耗損資源、污染環(huán)境的行為不能得到有力打擊，及時(shí)制止，后者致使我國(guó)

17、環(huán)保 支出占GD P比重一直嚴(yán)重偏低。不僅中央環(huán)保支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重從 未超過1%,而且地方財(cái)政環(huán)保支出比重也不高。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)治理環(huán)境污染 的投資占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例達(dá)到11.5%寸，可以控制環(huán)境污染惡化的趨勢(shì)； 當(dāng)該比例達(dá)到23%寸，環(huán)境質(zhì)量可有所改善?？梢姡瑳]有穩(wěn)定可靠、持續(xù)增長(zhǎng) 的資金投入，必然影響污染的治理與環(huán)境的改善2.地方經(jīng)濟(jì)體制與中央政府調(diào)控能力下降是造成環(huán)境問題的又一嚴(yán)重制度缺陷。 地方經(jīng)濟(jì)體制的存在，為生態(tài)經(jīng)濟(jì)基本矛盾作用的發(fā)揮提供了必要的條件，從而 是造成我國(guó)生態(tài)環(huán)境破壞和自然資源浪費(fèi)的重要原因。因?yàn)樵谏鷳B(tài)經(jīng)濟(jì)基本矛 盾的作用下，各地區(qū)為了獲彳#其中的利益，必然

18、會(huì)加強(qiáng)對(duì)公共性生態(tài)環(huán)境和自然 資源的掠奪式利用，從而加劇生態(tài)環(huán)境的破壞和自然資源的浪費(fèi)；地方經(jīng)濟(jì)還造 成市場(chǎng)的分割，阻礙了資源的優(yōu)化配置，同時(shí)還滋長(zhǎng)腐敗等。地方經(jīng)濟(jì)的存在及 其發(fā)展則必然伴隨中央政府調(diào)控能力的下降。環(huán)境發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是緊密相關(guān) 的,政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的其他政策必將對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響。政府采取一些旨在發(fā)展經(jīng)濟(jì) 政政策無意中可能給環(huán)境帶來災(zāi)難性的影響。如我國(guó)長(zhǎng)期以來對(duì)一些能源、資 源（如對(duì)水、木材等）實(shí)行政策性補(bǔ)貼，以緩解基礎(chǔ)部門的經(jīng)營(yíng)困境，但因財(cái)政補(bǔ) 貼使資源和商品的價(jià)格沒有真正反映其包括環(huán)境成本在內(nèi)的全部社會(huì)成本，從而造成商品高價(jià)、原材料低價(jià)、資源無價(jià)的狀況。不適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼 ，掩蓋了各

19、類 商品之間的真實(shí)比價(jià)，影響了市場(chǎng)機(jī)制作用的正常發(fā)揮，加據(jù)了環(huán)境污染與資源 破壞。三、加強(qiáng)政府生態(tài)環(huán)境治理的路徑分析解決政府環(huán)境治理中存在的問題，不能簡(jiǎn)單地理解為對(duì)污染的治理 ，更不能將環(huán)境治理當(dāng)單純技術(shù)問題處理。關(guān)鍵要積極尋求對(duì)策，協(xié)調(diào)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。針對(duì)我國(guó)政府在環(huán)境治理中的問題要采取以下對(duì)策：（一）合理選擇經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)途徑鑒于環(huán)境保護(hù)問題，是在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的背景下提出的，所以，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)途徑的選 擇，對(duì)環(huán)境保護(hù)，具有決定性影響?？梢哉f，政府選擇合理經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，是 保護(hù)環(huán)境的根本途徑。1 .樹立正確的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀和環(huán)保意識(shí)。政府應(yīng)該發(fā)動(dòng)社會(huì)各界共同參與到環(huán)境當(dāng)中來。其中，公眾是環(huán)保的重要力

20、量。政府應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到公眾通過對(duì)自身生 活質(zhì)量和健康的關(guān)注，支持政府和企業(yè)的積極行動(dòng)，形成一種推動(dòng)力。也可依據(jù) 法律程序，對(duì)政府和企業(yè)的行動(dòng)不力，提出抗議和直接對(duì)話，形成社會(huì)監(jiān)督壓力。 目前，我國(guó)生產(chǎn)力發(fā)展水平低，環(huán)保還未成為全民自覺行動(dòng)，對(duì)政府、企業(yè)缺乏必 要的監(jiān)督，污染治理，缺乏社會(huì)基礎(chǔ)。鑒于人們對(duì)環(huán)保的參與，是以對(duì)自身生活質(zhì) 量、健康的關(guān)注為基礎(chǔ)，所以，政府應(yīng)及時(shí)把污染研究成果，特別是對(duì)健康的危害，通 過新聞媒體向公眾廣泛宣傳，普及環(huán)保知識(shí)，提高公眾對(duì)污染危害的認(rèn)識(shí)水平。還應(yīng)結(jié)合各地的環(huán)境問題，利用不同的環(huán)境紀(jì)念日，加強(qiáng)環(huán)保宣傳，喚起居民的環(huán) 保意識(shí),培養(yǎng)生態(tài)道德，樹立保護(hù)生態(tài)的自我約束

21、意識(shí)和生態(tài)責(zé)任感。62 .大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理模式從末端治理向源頭和全過程控制的轉(zhuǎn) 變.政府應(yīng)該通過各種政策措施大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，降低污染物的排放量。國(guó)家 財(cái)政、稅務(wù)部門應(yīng)當(dāng)研究制定對(duì)開展資源節(jié)約、廢棄物循環(huán)利用和生產(chǎn)再生資 源產(chǎn)品的企業(yè)減免稅收的優(yōu)惠政策，以扶持資源綜合利用企業(yè)的發(fā)展，提高再 生資源產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力；對(duì)企業(yè)綜合利用資源的，各地稅收征管部門要按照有 關(guān)文件，嚴(yán)格貫徹執(zhí)行已有的水手減免政策。通過這些工作，達(dá)到通過生產(chǎn)環(huán) 節(jié)實(shí)現(xiàn)廢棄物的減量化 無害化的目的，完成環(huán)境治理模式從末端向源頭和全過 程控制的轉(zhuǎn)變。3 .大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)。所謂環(huán)保產(chǎn)業(yè)，廣義上指對(duì)環(huán)境保護(hù)有利的生產(chǎn)

22、行業(yè)，這 里僅指生產(chǎn)環(huán)保設(shè)備和環(huán)保產(chǎn)品的行業(yè)。之所以強(qiáng)調(diào)大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，是因它不僅有利于環(huán)境保護(hù)，而且有利于資源使用效率的提高和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。正因?yàn)槿绱?，環(huán) 保產(chǎn)業(yè)已成為發(fā)達(dá)國(guó)家的一支重要經(jīng)濟(jì)力量。目前，我國(guó)環(huán)保業(yè)規(guī)模小、實(shí)力弱，尚 屬“幼稚產(chǎn)業(yè)”，經(jīng)濟(jì)對(duì)環(huán)境的“反哺”機(jī)制，尚未建立，環(huán)保領(lǐng)域尚未對(duì)投資產(chǎn) 生足夠吸引力，從而使資源配置向不利于環(huán)境保護(hù)的方向發(fā)揮作用。首先，應(yīng)實(shí) 現(xiàn)政府引導(dǎo)，推進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)化。通過鼓勵(lì)、引導(dǎo)各種所有制經(jīng)濟(jì)參與環(huán)境保護(hù) ， 變分散投資為集中投資，以推進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。國(guó)家應(yīng)抓緊制定環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展 規(guī)劃，使環(huán)保產(chǎn)業(yè)走上正規(guī)化發(fā)展道路。為使環(huán)保產(chǎn)業(yè)盡快改變落后狀況，國(guó)家 可

23、從國(guó)債中，拿出一部分資金，作為環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，專項(xiàng)用于大型環(huán)保項(xiàng)目的資金注入，并將環(huán)保產(chǎn)業(yè)納入政策性貸款范圍，給予支持。同時(shí)，要利用財(cái)稅政策，支 持環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如投資優(yōu)先、低稅率、減免稅收，以鼓勵(lì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其次， 依靠市場(chǎng)力量，實(shí)現(xiàn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。目前我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)中，小型企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn) 企業(yè)所占比重很大。再次，借助工業(yè)推動(dòng)，加快環(huán)保設(shè)備國(guó)產(chǎn)化進(jìn)程。技術(shù)落后是我國(guó)環(huán)境問題得不到及時(shí)治理的主要原因，資源利用效率的提高和廢棄物的回 收利用，都有賴于環(huán)保技術(shù)的提高。4 .要加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，改變過去政府那種主要靠增加物質(zhì)投入、鋪攤子上項(xiàng) 目，求得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展模式，提高經(jīng)營(yíng)管理水平，做到低投入、

24、高產(chǎn)出、高效率，逐 步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一。（二）加強(qiáng)政府生態(tài)環(huán)境治理體制建設(shè)，發(fā)揮政府在環(huán)境治理中的主導(dǎo)作用1 .加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)展環(huán)保高新技術(shù)，實(shí)現(xiàn)環(huán)保高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。當(dāng)前，許多國(guó) 家先后都將環(huán)保作為國(guó)策，日益重視和大力發(fā)展環(huán)保技術(shù)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)。目前，美 國(guó)、德國(guó)、日本等已成為世界環(huán)保產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國(guó)，環(huán)保產(chǎn)業(yè)已成為支柱產(chǎn)業(yè)。當(dāng)代高 科技已滲透于環(huán)保領(lǐng)域中，環(huán)保技術(shù)產(chǎn)品已成為國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的熱點(diǎn)。我國(guó)作為 國(guó)外環(huán)保企業(yè)及/其技術(shù)產(chǎn)品進(jìn)入的重要市場(chǎng)，特別是加入WTO之后，可借助世 界先進(jìn)技術(shù)，加快我國(guó)環(huán)保技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。當(dāng)前，針對(duì)我國(guó)實(shí)際情況，應(yīng)著重 解決兩方面的問題：一是通過解決融

25、資問題，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)和技術(shù)改 造，使其在實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變的同時(shí)，逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)模化。二是通過加大科技開發(fā) 和先進(jìn)設(shè)備的投入以及與立法、政策引導(dǎo)等手段相配合，實(shí)現(xiàn)城市生活垃圾回收 處理的產(chǎn)業(yè)化。2 .加強(qiáng)環(huán)境法律制度建設(shè)，加大環(huán)保執(zhí)法力度。針對(duì)當(dāng)前存在的地方保護(hù)主義、 設(shè)租、尋租等現(xiàn)象，非常必要強(qiáng)化政府干預(yù)的法律手段，嚴(yán)厲打擊、懲處違法者。 通過各種途徑提高執(zhí)法、監(jiān)管人員本身素質(zhì)，制定切實(shí)可行的獎(jiǎng)懲辦法并使其制 度化。通過完善法律法規(guī)，確認(rèn)目前的監(jiān)理機(jī)構(gòu)獨(dú)立執(zhí)法主體資格，充分發(fā)揮其 職能作用。3 .實(shí)行費(fèi)改稅。根據(jù)目前我國(guó)資源補(bǔ)償費(fèi)和排污收費(fèi)偏低，收取范圍狹小等現(xiàn) 狀，應(yīng)改費(fèi)為稅，并適當(dāng)增

26、設(shè)環(huán)保稅種和制訂合理稅率。為使環(huán)境成本內(nèi)在化 ，需 要建立新的國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系，將環(huán)境資源因素納入經(jīng)濟(jì)核算中，在產(chǎn)品定價(jià)時(shí)， 要計(jì)算環(huán)境資源的成本和價(jià)格。同時(shí)，對(duì)環(huán)境污染嚴(yán)重的資源和產(chǎn)品，應(yīng)適當(dāng)提 高稅率。環(huán)境稅的優(yōu)勢(shì)是：既能使環(huán)保資金的籌集有法律保證，又能促進(jìn)企業(yè)平 等競(jìng)爭(zhēng),迫使企業(yè)降低成本，以減少能耗和減輕污染。64 .擴(kuò)大籌資渠道，爭(zhēng)取社會(huì)群眾的廣泛參與。為了解決生態(tài)治理中資金緊張問 題，非營(yíng)利組織可以和營(yíng)利組織合作。非營(yíng)利組織要在政府日益減少投資的情況 下,維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，完成其存在的社會(huì)使命，就必須想辦法從各個(gè)方面獲得組織生 存的經(jīng)費(fèi)。其中和營(yíng)利組織形成聯(lián)盟就是一種獲取資金，既減輕政府

27、負(fù)擔(dān)、又實(shí) 現(xiàn)雙贏交易的辦法。生態(tài)治理中的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)可效仿這樣成功的合作 ，從營(yíng)利組 織獲得所需的資金。另外非營(yíng)利組織也要不斷地?cái)U(kuò)大自身宣傳 ，使得群眾廣泛參 與,爭(zhēng)取更多的資金來源渠道。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的今天，生態(tài)治理非營(yíng)利 組織也要逐步向國(guó)際化接軌，努力尋找國(guó)外資金來源。（三）完善政府生態(tài)環(huán)境治理中的經(jīng)濟(jì)因素1 .應(yīng)用經(jīng)濟(jì)政策手段，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)業(yè)化。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合決策中兼顧環(huán) 境保護(hù)的要求，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，引進(jìn)新技術(shù)，發(fā)展新產(chǎn)品，向無污染、 高技術(shù)企業(yè)發(fā)展；對(duì)環(huán)境治理項(xiàng)目或有利于環(huán)境保護(hù)的企業(yè)實(shí)行優(yōu)惠稅收政策或 補(bǔ)貼政策，以確保項(xiàng)目的順利實(shí)施與企業(yè)順利發(fā)展；加大對(duì)環(huán)境保

28、護(hù)的投入，進(jìn)行 環(huán)境保護(hù)工程的建設(shè)，開展環(huán)境技術(shù)的開發(fā)和產(chǎn)業(yè)化，按照國(guó)際慣例對(duì)環(huán)保企業(yè) 和環(huán)保產(chǎn)品進(jìn)行第三方認(rèn)證，以提高環(huán)保企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。2 .考慮建立政府嚴(yán)格控制下的排污權(quán)交易市場(chǎng)。排污權(quán)交易的理論和實(shí)踐主要 是在美國(guó)發(fā)展起來的，并取得了成功。一般說來，這種交易的大致過程是政府機(jī)構(gòu)評(píng)估出使一定區(qū)域內(nèi)滿足環(huán)境要求的污染物最大排放量，并將最大允許排放量 分割成若干規(guī)定的排放量，即排污權(quán)。政府可用不同的方式分配這些權(quán)利，并通 過建立排污權(quán)交易市場(chǎng)使這種權(quán)利能合法地買賣。如果排污者能削減其排污量，它的余額就可以出售獲利，從而可以刺激排污者發(fā)明或利用新的更經(jīng)濟(jì)的處理技 術(shù)和方法，這樣社會(huì)治理環(huán)境的總費(fèi)

29、用就會(huì)減少。我國(guó)應(yīng)考慮在開展排污權(quán)交易 試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，加速發(fā)育排污權(quán)交易市場(chǎng)。這是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立過程中 ，發(fā) 揮政府調(diào)控市場(chǎng)，市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)作用的一項(xiàng)可行措施。3 .政府對(duì)造成環(huán)境污染的企業(yè)收取一定的費(fèi)用，促使企業(yè)把環(huán)境因素“內(nèi)化” 到生產(chǎn)計(jì)劃中去，以阻止企業(yè)肆意濫用公共資源，減輕污染。目前，我國(guó)已開征的 這方面費(fèi)用主要包括資源補(bǔ)償費(fèi)、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)、排污費(fèi)三大塊。今后除應(yīng) 繼續(xù)加強(qiáng)這些費(fèi)用的征收工作外，還應(yīng)擴(kuò)大征收范圍，改革征收標(biāo)準(zhǔn)，以更好地達(dá) 到環(huán)境控制的效果。此外，可借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，開征環(huán)境稅，以調(diào)節(jié)人們開發(fā)、 利用、破壞和污染環(huán)境資源的程度。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，可首先對(duì)含硫燃料增收硫

30、稅，對(duì) 嚴(yán)重危害環(huán)境的產(chǎn)品征收“污染產(chǎn)品稅”，征收部門可由稅務(wù)機(jī)關(guān)委托環(huán)保機(jī)構(gòu) 代為承擔(dān)。4 .實(shí)行有償且限額發(fā)放排污許可證。對(duì)自然環(huán)境而言，污染單位越多，破壞作 用越大。政府既然在排污的終端規(guī)定了相關(guān)的收費(fèi)制度，那么在排污的始端也 應(yīng)該作出限制進(jìn)入的安排，以保護(hù)環(huán)境不受過多污染單位的侵?jǐn)_。這種限制進(jìn) 入制度安排可以體現(xiàn)在水污染物排放許可證的有償且限額發(fā)放上。政府可以通 過競(jìng)拍的制度安排，使排污許可證從一開始就內(nèi)含價(jià)值，獲取排放許可證的排 污單位應(yīng)支付相應(yīng)的成本代價(jià)，而且獲取時(shí)也不是無限獲取，應(yīng)該有限發(fā)放。 這方面可以參照城市出租車運(yùn)營(yíng)投放數(shù)量限制辦法，用競(jìng)拍方式來決定其價(jià)格。（四）建立合理的

31、管理體制1 .深化改革，加強(qiáng)制度創(chuàng)新。在進(jìn)一步完善市場(chǎng)體系，使絕大多數(shù)資源及產(chǎn)品由 市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)的同時(shí)，推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新。主要明確國(guó)有資源所有權(quán)主體和使用 權(quán)主體的權(quán)利、責(zé)任，建立市場(chǎng)化的使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度；健全對(duì)國(guó)有資源的督察和 監(jiān)管機(jī)制，增強(qiáng)制度執(zhí)行和監(jiān)督力度。另外，取消對(duì)水資源的補(bǔ)貼，而對(duì)有利于環(huán) 保技術(shù)的開發(fā)和推廣則實(shí)行補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)，完善有關(guān)的法律、法規(guī)和制度，并對(duì)一 般技術(shù)和有益于環(huán)保的技術(shù)有所區(qū)別，在政策和制度上向環(huán)保事業(yè)傾斜。2 .借鑒國(guó)際有益經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施排污權(quán)制度。排污權(quán)制度，也稱排污權(quán)貿(mào)易，它是政 府干預(yù)與市場(chǎng)機(jī)制有效結(jié)合的一種制度。是由政府根據(jù)社會(huì)環(huán)境承受能力，對(duì)每 年的排污量規(guī)定

32、上限，通過許可證制度，將排污做為一種權(quán)力在排污企業(yè)之間進(jìn) 行交易和轉(zhuǎn)讓。許可證價(jià)格由社會(huì)供求決定。因?yàn)橐荒曛幸?guī)定的排污量 （即社會(huì) 供給量）是確定的，如果社會(huì)需求增加，即排污企業(yè)增多，實(shí)際排污量增加，致使許 可證價(jià)格上漲。當(dāng)價(jià)格高于企業(yè)治污成本時(shí)，企業(yè)則會(huì)投資于治污。這樣，便可 從宏觀上有效地控制環(huán)境污染，同時(shí)，迫使企業(yè)不得不核算排污成本，避免負(fù)外部 效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境成本的內(nèi)在化。73 .進(jìn)一步完善環(huán)境管理體制，加大環(huán)境執(zhí)法力度，強(qiáng)化政府在環(huán)境問題上的宏觀 調(diào)控作用。在政策法規(guī)方面，今后政府應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上繼續(xù)完善環(huán)境保護(hù)法規(guī)， 增強(qiáng)政策的科學(xué)性、配套性與適用性，充分發(fā)揮政府在環(huán)境問題上的指導(dǎo)與規(guī)

33、范作用。為嚴(yán)格貫徹實(shí)施國(guó)家的環(huán)境法規(guī)政策，必須具備完善的環(huán)境管理組織體系。4 .政府創(chuàng)造生態(tài)治理的非營(yíng)利組織產(chǎn)生和發(fā)展的良性政策環(huán)境 ，建立一種促使 非營(yíng)利組織健康發(fā)展、又不抑制其創(chuàng)造性能力的一種監(jiān)督管理機(jī)制。同時(shí)要放 寬對(duì)生態(tài)治理中非營(yíng)利組織的登記控制，加強(qiáng)服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)作期間的管理，對(duì)其運(yùn) 作的規(guī)范化及質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，以促使這些機(jī)構(gòu)在滿足人們需要方面起到應(yīng)有的作 用。有效的質(zhì)量控制體系、法律監(jiān)督以及社會(huì)監(jiān)督可以為生態(tài)治理非營(yíng)利組織 創(chuàng)造一個(gè)規(guī)范的社會(huì)發(fā)展環(huán)境，促使其朝著可持續(xù)發(fā)展的方向發(fā)展，不會(huì)讓它們 鉆法律、法規(guī)的空子，有利于非營(yíng)利組織規(guī)范自身的行為。網(wǎng)5 .在生態(tài)治理非營(yíng)利組織內(nèi)部要避免政府

34、官僚作風(fēng)，堅(jiān)持民主作風(fēng)，實(shí)行民主管 理，民主監(jiān)督，建立透明的財(cái)務(wù)管理制度。非營(yíng)利組織應(yīng)該定期及時(shí)地向資金捐 助機(jī)構(gòu)或是個(gè)人提供其內(nèi)部財(cái)務(wù)資料、工作效果數(shù)據(jù)。非營(yíng)利組織應(yīng)該在不斷 的發(fā)展中逐步完善管理機(jī)制，真正發(fā)揮其“為社會(huì)服務(wù)”的作用，才能不因自身 的管理問題導(dǎo)致行為扭曲，以至危害社會(huì)。（五）推行中國(guó)特色綠色GDFK算的五大對(duì)策1 .搭建統(tǒng)一的工作平臺(tái)。由于綠色 GDFK算體系的構(gòu)建對(duì)應(yīng)的層次是“自然環(huán) 境+ 社會(huì)經(jīng)濟(jì)”，處于生態(tài)學(xué)、環(huán)境學(xué)、資源學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等眾多學(xué)科研 究的范圍，同時(shí)，GD的算也是一項(xiàng)涉及多部門的工作，并且核算技術(shù)十分復(fù) 雜，所以，首先應(yīng)在組織間以及國(guó)際國(guó)內(nèi)之間需要協(xié)調(diào)

35、配合。因此，首先應(yīng)在 組織形式上搭建若干核算專題小組，在統(tǒng)一協(xié)調(diào)的部署下，共同制定工作方案 和目標(biāo)，并負(fù)責(zé)組織試點(diǎn)及實(shí)施工作。搭建跨學(xué)科、跨部門的統(tǒng)一工作機(jī)構(gòu)是 綠色GDFK算體系構(gòu)建成功的保證。2 .選擇合適的目標(biāo)模式。鑒于我國(guó)目前資源豪竭和環(huán)境退化問題并存，可持續(xù) 發(fā)展受到嚴(yán)重威脅的局面，建議GDPS標(biāo)模式的選擇采用聯(lián)合國(guó)推薦的綜合環(huán) 境與經(jīng)濟(jì)核算體系的衛(wèi)星帳戶，分布實(shí)施，在完善實(shí)物量核算的基礎(chǔ)上，開展 環(huán)境價(jià)值量核算，最終建立實(shí)物量和價(jià)值量?jī)商缀怂泱w系。3 .確定研究的重點(diǎn)。根據(jù)中國(guó)綠色 GDPK算的目標(biāo)模式，當(dāng)前，綠色 GD限算 體系的構(gòu)建需要以下幾個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容：（1）綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)的理論

36、框架。通過研究 和借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，建立一個(gè)與國(guó)際接軌、比較理想的、與國(guó)家統(tǒng)計(jì)核算體系銜 接、分布實(shí)施的綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算框架。（2）提出環(huán)境與自然資源的價(jià)值量框 架。（3）提出環(huán)境與自然資源的實(shí)物量核算方案。（4）開展全國(guó)環(huán)境污染損 失核算調(diào)查。結(jié)合已開展的全國(guó)環(huán)境污染損失評(píng)估調(diào)查工作，完成有關(guān)環(huán)境損 失核算，這是環(huán)境核算價(jià)值量核算的基礎(chǔ)。94 .構(gòu)建科學(xué)完整的環(huán)境資源統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系。要保持經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，建立綠 色GDPK算體系，應(yīng)建立一套科學(xué)完整的環(huán)境統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，這一指標(biāo)體系可 以分為三個(gè)層次：反映自然資源的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)；反映生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)；反映 環(huán)境污染的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。5 .加快開展綠色GD取算的試點(diǎn)工作。綠色GDP乍為一項(xiàng)新的核算制度，不僅 存在著與傳統(tǒng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系制度不接軌從而統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)收集比較困難。可以 通過