農(nóng)村社會保障制度的現(xiàn)狀及發(fā)展對策

1、農(nóng)村社會保障制度的現(xiàn)狀及發(fā)展對策以養(yǎng)老制度為例齊琳娜（ 南陽理工學(xué)院 政治理論教學(xué)部，河南 南陽473004） 近年，農(nóng)村社會保障問題變得越來越尖銳，農(nóng)村社會保障 問題的核心問題之一是農(nóng)民養(yǎng)老保險問題。但是目前對農(nóng)村社 會保障問題的研究卻很薄弱，未能提出適合我國國情的制度建 設(shè)構(gòu)想。 1991年我國啟動了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作， 1992年民 政部頒發(fā)了縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案 （ 試行） ，明確 了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的方針、原則及具體的資金籌集方式 和管理辦法，將農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作正式納入政府職責之 中。我們要解決“三農(nóng)”問題，就要在農(nóng)民的最基本的保障問題 上下工夫，使農(nóng)民老有所養(yǎng)，解

2、決他們的后顧之憂。、我國農(nóng)村現(xiàn)行的養(yǎng)老模式（ 一 ） 家庭養(yǎng)老模式 目前家庭養(yǎng)老仍是我國農(nóng)村養(yǎng)老的最主要模式。這種模 式符合我國農(nóng)村當前生產(chǎn)力水平，又能為老年人所接受，仍會 在較長的時期內(nèi)占主要地位。但隨著我國社會生產(chǎn)力的逐步 提高以及實行計劃生育政策和農(nóng)村人口的老齡化趨勢，它正 面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。我國家庭結(jié)構(gòu)目前已發(fā)生重大變化，代與代 之間的獨立性增強，農(nóng)村同樣是 4 2 1的家庭結(jié)構(gòu)，子女的負 擔很重。隨著農(nóng)村經(jīng)濟改革的深入，農(nóng)民的養(yǎng)老觀念發(fā)生了重 大的轉(zhuǎn)變，養(yǎng)兒防老的意識則在逐漸減弱。（二）土地養(yǎng)老模式 土地是廣大農(nóng)民賴以生活的基礎(chǔ)。農(nóng)村養(yǎng)老難于完全依 賴土地保障，但是土地對于有的農(nóng)民來說

3、仍然是重要的生產(chǎn) 資料，也是生活資料的主要來源。尤其是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任 制推行以后，農(nóng)村老人可以依靠土地收入解決一部分生活來 源。在現(xiàn)有的生產(chǎn)力發(fā)展水平之下，可以說土地是他們最穩(wěn)定 也是最后一道養(yǎng)老保障安全網(wǎng)。近年農(nóng)產(chǎn)品的價格日益下降， 從土地上獲得的收益非常微薄。根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒提供的 數(shù)據(jù)，目前農(nóng)民家庭經(jīng)營收入中，大約 40來自第二產(chǎn)業(yè)與第 j 產(chǎn)業(yè)， 1 4左右來自農(nóng)業(yè)勞動收入。來自轉(zhuǎn)移性與財產(chǎn)性的 收入約占純收入的 5 7。由此可見，來自土地的農(nóng)業(yè)收入已 難以保證農(nóng)民的基本生活，以之養(yǎng)老更是奢望 1 。所以完全依 靠土地來養(yǎng)老的選擇也是不可行的。（三）社會保險模式民政部于 1992年

4、出臺的縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方 案（試行） （以下簡稱方案 ） ，為“農(nóng)村社會保險”開了先 河。該方案提出了個人、集體、國家三方共同付費，由社會統(tǒng)籌 解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的新思路。該方案于 1994年在一些農(nóng)村經(jīng) 濟發(fā)達和比較發(fā)達地區(qū)開始試點。其主要做法是，以縣為單 位，根據(jù)農(nóng)民自愿原則，在政府組織引導(dǎo)下，從農(nóng)村和農(nóng)民的 實際出發(fā)，建立養(yǎng)老保險基金。保險基金以農(nóng)民個人交納為 主，集體補助為輔，國家予以政策扶持，實行儲備積累的模式， 并根據(jù)積累的資金總額和預(yù)期的平均領(lǐng)取年限領(lǐng)取養(yǎng)老金。（四）社區(qū)養(yǎng)老模式社區(qū)（含鄉(xiāng)鎮(zhèn) ） 養(yǎng)老是指集體經(jīng)濟實力比較雄厚的鄉(xiāng)村或 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，仿照城鎮(zhèn)企事業(yè)單位的做法，給農(nóng)

5、村老年人發(fā)放養(yǎng) 老金。社區(qū)養(yǎng)老的實施范圍比較窄，往往受制于該地區(qū)的農(nóng)村 經(jīng)濟發(fā)展水平。我國目前開展養(yǎng)老保險的大多地區(qū)是經(jīng)濟比較 發(fā)達的地區(qū)，參加養(yǎng)老保險的群體基本上是較為富裕的農(nóng)民， 而經(jīng)濟不發(fā)達的落后地區(qū)，農(nóng)民不能從社會保險制度中獲益。 我國目前正處于社會快速變遷過程中，工業(yè)化、城市化進 程不斷加快，家庭規(guī)模和結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，農(nóng)村人口出現(xiàn)分化。這 一系列變遷引發(fā)了諸多社會問題?？梢哉f，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險 制度是對我國社會變遷的積極回應(yīng)，但卻又未能很好地適應(yīng)并 促進這一變遷過程。例如，該制度“堅持農(nóng)村務(wù)農(nóng)、務(wù)工、經(jīng)商 等各類人員一體化原則”與社會變遷事實不相符日?，F(xiàn)在，農(nóng) 民不僅僅局限在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和

6、小城鎮(zhèn)，一部分農(nóng)民已經(jīng)進入大城 市務(wù)工、經(jīng)商并且站穩(wěn)了腳跟，成為“準城市人”，他們不可能 回到其戶口所在地辦理養(yǎng)老保險。而該養(yǎng)老保險制度卻要求農(nóng) 村各類人員實行一體化原則，勢必影響到農(nóng)民工的養(yǎng)老保障。 二、我國農(nóng)村現(xiàn)行養(yǎng)老制度問題成因分析 作為新生事物的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)在發(fā)展過程中遇 到困難、出現(xiàn)問題是在所難免的，仔細探究其原因，無非是以 下幾方面。1傳統(tǒng)觀念依舊，現(xiàn)代保險意識尚未形成。家庭養(yǎng)老一直 是我國農(nóng)民首選的養(yǎng)老途徑，這屬于幾千年來自給自足經(jīng)濟 的組成部分，也是東方傳統(tǒng)倫理道德觀念的表現(xiàn)。而農(nóng)村社會 養(yǎng)老保險改革處于起步階段，廣大農(nóng)民自我保障的意識淡漠， 現(xiàn)代保險意識尚未真正形成。

7、2集體經(jīng)濟薄弱，農(nóng)民收入增長緩慢。有些地方的集體經(jīng) 濟發(fā)展滯后，為社會養(yǎng)老保險提供補助存在著一定的困難。集 體經(jīng)濟發(fā)育不良的地方，農(nóng)民收入增長的速度也勢必緩慢，即 使有余錢，農(nóng)民也將其絕大部分用于生活資料和生產(chǎn)資料的 購買，對于參與養(yǎng)老保險則心有余而力不足了。3管理體制尚未理順，破壞基金的完整性。分割管理的小 規(guī)?；痣y以進行多樣化投資，很難達到讓保險基金保值增值 的目的；基金管理還受到地方行政干預(yù)，挪用、盜用現(xiàn)象屢見不 鮮，破壞了基金的完整性。改革措施不配套，束縛養(yǎng)老保險制度 發(fā)展。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)是農(nóng)村社會保障體系乃至整個社 收稿日期： 200804 10作者簡介：齊琳娜 （1971一

8、 ） ，女，河南內(nèi)鄉(xiāng)人，南陽理工學(xué)院政治 理論教學(xué)部高級講師。 99 會保障體系的有機組成部分。至今，中國農(nóng)村仍有幾千萬生活 在貧困線以下的人口，他們連最低生活保障問題都沒有解決， 又如何解決得了養(yǎng)老問題呢 ?而養(yǎng)老本身又不只是一個吃穿問 題，還牽涉到醫(yī)療、服務(wù)等問題。由此可見，其他制度改革的不 配套也束縛了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度改革的手腳。 4國家重視不夠，養(yǎng)老保險滯后。我國傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元經(jīng) 濟結(jié)構(gòu)，造成了“城鄉(xiāng)分割”的保障格局。國家把大量的物力、 財力投入到了城鎮(zhèn)社會保障建設(shè)中，城鎮(zhèn)社會保險工作也取 得了一定的進展，而國家對農(nóng)村的社會養(yǎng)老保險工作不甚重 視，投入很少?，F(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險規(guī)

9、定保險費的籌集以 個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策支持，農(nóng)民的個 人賬戶完全由個人交納，國家并無責任。這表明社會保障仍基 本是或主要是城鎮(zhèn)職工的。 5自給來源不足，吸引力小?，F(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是 “個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”。集體補 助不到位或數(shù)額太少，或只在部分地方或部分人身上得到體 現(xiàn)；國家政策扶持，僅限于通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補助予以 稅前列支，除此之外再無其他扶持政策；地方財政，除負擔經(jīng) 辦機構(gòu)費用外 （一些地方此項費用財政也不負擔 ） ，也沒有其 他扶持政策。在缺乏強制性的情況下，僅靠以上政策，其吸引 力太小，難以發(fā)揮吸引作用。 三、建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保

10、障制度的對策 1對純農(nóng)業(yè)人口 （ 以經(jīng)營土地為生的農(nóng)民 ）實施農(nóng)村養(yǎng)老保障。在已經(jīng)推行的農(nóng)村養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上進行適當?shù)恼{(diào)整 與改革，最重要的是改變“個人繳納為主、集體繳納為輔、國家 給予政策扶持”的原則。國家應(yīng)該給予農(nóng)村社會養(yǎng)老保險一定 的財政投入。國家投入一部分納入到社會統(tǒng)籌基金，農(nóng)民個人 繳費和部分國家投入全部劃人個人賬戶。同時鼓勵建立由集 體補助的補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄式的商業(yè)養(yǎng)老保險。 2對農(nóng)民工實施社會養(yǎng)老保障。對于已經(jīng)在城市生活較 長時間（5年及5年以上 ） 、就業(yè)穩(wěn)定的農(nóng)民工實行類似于城 鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度的方法，即實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合 的制度，農(nóng)民工個人繳費和企業(yè)部分繳費劃

11、人個人賬戶。考慮 到企業(yè)為農(nóng)民T繳納社會統(tǒng)籌養(yǎng)老保險金對企業(yè)吸納農(nóng)民工 積極J生的影響，在實行此項養(yǎng)老保險時，應(yīng)該允許企業(yè)根據(jù)農(nóng) 民工的工作年限進行繳費。工作年限短，繳納費用低；工作年 限長，繳納費用高。但企業(yè)繳費費率 （含劃人個人賬戶部分 ） 最高不得高于 20，個人繳費不得超過 8。對于在城市從事 個體工商業(yè)的自雇性農(nóng)民工，可以參照城鎮(zhèn)個體工商戶的養(yǎng) 老保障，實行自愿原則。 3要盡快建立相應(yīng)的社會保障法律法規(guī)，使農(nóng)民社會養(yǎng) 老保障制度得以規(guī)范化。首先，應(yīng)確立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度 的法律地位。以立法形式明確規(guī)定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是 國家為保證農(nóng)村社會穩(wěn)定，根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，本著社-1

12、00 會公平的原則，對農(nóng)村老年群體實施的社會保障，是作為調(diào)節(jié)社會分配手段而建立的。其次，加快農(nóng)村社會養(yǎng)老保障立法步伐，使農(nóng)村社會養(yǎng)老保障各項措施都有法可依，便于操作并提高制度的穩(wěn)定性。我國社會保障立法工作方面，應(yīng)把農(nóng)村社會 養(yǎng)老保險吸收到綜合性的社會保障法律法規(guī)中，依靠法律的 強制性推動農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和老年基本保險制度的建設(shè)。再次，建立健全養(yǎng)老保險法律的監(jiān)督機制，以確保社會養(yǎng)老保險基金的收繳、支付、運營的規(guī)范性，防范社會保險基金的風(fēng)險，并通過合理運作使其不斷增值，以更好地滿足農(nóng)村社會養(yǎng) 老制度建設(shè)的需要。4提高各級政府和農(nóng)民對農(nóng)民社會養(yǎng)老保障的認識。各 級政府要認識到經(jīng)濟發(fā)展是手段，人的生存

13、發(fā)展才是最終目 的，因此不能僅僅把經(jīng)濟工作當做政府工作的全部。要改變觀 念和提高認識，把農(nóng)村社會保障當做一項重要工作來抓。各級 政府要通過各種方式向農(nóng)民宣傳社會養(yǎng)老保險，使農(nóng)民能主 動接受。5繼續(xù)倡導(dǎo)和推行家庭養(yǎng)老。建設(shè)全面的小康社會是個 漸進的過程，為農(nóng)民建立社會養(yǎng)老保障制度也不是一蹴而就 的。中華民族素有尊老、敬老、養(yǎng)老的傳統(tǒng)，這為家庭養(yǎng)老制度 的實行和鞏固奠定了思想和文化基礎(chǔ)。盡管由于人口老齡化 的到來，計劃生育政策的實施，以及農(nóng)村剩余勞動力大量涌人 城市，使農(nóng)村的家庭趨于小型化，家庭養(yǎng)老受到一定的威脅； 從長遠的觀點看，隨著農(nóng)村生產(chǎn)方式的進步，養(yǎng)老方式必然將 由家庭向社會過度。但現(xiàn)階段，由于我國經(jīng)濟與社會發(fā)展中的 許多原因，農(nóng)民養(yǎng)老不可能依靠社會、家庭養(yǎng)老仍然是老年保 障的主要形式，必須充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老的優(yōu)勢。政府可以從制 度建設(shè)上鼓勵農(nóng)村家庭養(yǎng)老，例如給予稅收政策的優(yōu)惠和適 當?shù)氖杖搜a貼。6理順管理體制，提高基金統(tǒng)籌管理層次 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金是農(nóng)民的血汗錢，養(yǎng)命錢，既要確 保安全，又要確保合理增值?；鹗琴Y金的一種，基金的安全 和增值既是資金的一般規(guī)律要求，又是確保社會保險良性循 環(huán)的保證，同時也有利于刺激參保者的