芻議行政相對人的程序?qū)箼?quán)

1、芻議行政相對人的程序?qū)箼?quán)作者：趙振華時間：2007-11-22 10:44:00 【內(nèi)容提要】本文從行政相對人權(quán)利的角度審視行政法律關(guān)系，提出了設(shè)立行政相對人程序?qū)箼?quán)的依據(jù)和內(nèi)容，進一步拓展了行政控權(quán)的有效途徑?！娟P(guān) 鍵 詞】行政相對人/程序?qū)箼?quán)/行政優(yōu)先權(quán)【 正 文 】傳統(tǒng)的行政管理法觀念，片面追求行政管理的高效率，而忽視行政相對人的權(quán)利保障?，F(xiàn)代行政法將保障人權(quán)與追求效率置于同等重要的地位，但從我國的實踐來看，仍存在著行政權(quán)力恣意行使而侵犯相對人權(quán)利的現(xiàn)象。因此，設(shè)定行政相對人的程序?qū)箼?quán)是至關(guān)重要的。一、設(shè)立行政相對人程序?qū)箼?quán)的法理依據(jù)所謂行政相對人程序?qū)箼?quán)，是指在行政行為過程

2、中，行政相對人為維護自己的合法權(quán)益，針對行政行為人不符合法律程序的行政行為而在法律允許的范圍內(nèi)采取的程序?qū)勾胧?。（一）行政相對人程序?qū)箼?quán)是行政控權(quán)的一種有效形式現(xiàn)代行政法作為行政控權(quán)法，是一種多方位的控權(quán)，有法律對權(quán)力的控制、權(quán)力對權(quán)力的控制、程序?qū)?quán)力的控制等。在現(xiàn)代社會，行政權(quán)力擴張、膨脹，大量的行政規(guī)則是由政府自己制定的，在這種情況下，近代以來傳統(tǒng)的嚴格規(guī)則控權(quán)模式應(yīng)有的控權(quán)作用被大大削弱，立法者已不可能完全通過實體法律對行政權(quán)力進行有效的制約，不得不把目光轉(zhuǎn)移到行政行為的過程上，即從行政程序方面來協(xié)調(diào)行政自由裁量與其法律控制的關(guān)系，從注重行政結(jié)果的合乎規(guī)則性向注重行政行為的合乎程序

3、性轉(zhuǎn)變，主要以制定程序法規(guī)定行政主體程序性義務(wù)即賦予行政相對人程序性權(quán)利的方式來對行政權(quán)進行制約。立法機關(guān)只能消極地對行政行為進行監(jiān)督，而司法權(quán)則只能在事后補救公民權(quán)利。行政相對人作為行政行為的參與人與監(jiān)督者，通過行使程序?qū)箼?quán)，可以有效地制止行政主體的不規(guī)范行政行為。行政行為過程中，行政相對人合法權(quán)益的自我救濟是“生死悠關(guān)”的。因此，公民個人的權(quán)利及其權(quán)利集合成為制約行政權(quán)的重要力量，賦予公民足夠的權(quán)利能夠?qū)π姓?quán)進行有效地制約從而使其正當行使。（二）行政相對人程序?qū)箼?quán)是對行政優(yōu)先權(quán)的限制行政優(yōu)先權(quán)是指國家為保障行政主體有效地行使行政職權(quán)而賦予行政主體許多職務(wù)上的優(yōu)先條件，即行政權(quán)與其他社

4、會組織及公民個人的權(quán)利在同一領(lǐng)域或同一范圍內(nèi)相遇并沖突時，行政權(quán)具有優(yōu)先行使和實現(xiàn)的效力。它包括先行處置權(quán)、獲得社會協(xié)助權(quán)和公定力?！坝袡?quán)力的人行使權(quán)力直到遇到有界限的地方才停止。”1行政優(yōu)先權(quán)當然也不是絕對的，而是有著權(quán)力行使的界限。行政優(yōu)先權(quán)的成立必須具備四個條件：(1)主體必須是行政主體；(2)行政主體必須是在行使職權(quán)、從事公務(wù)；(3)必須是為實現(xiàn)行政目的所必需；(4)必須有法律依據(jù)。行政行為是否具備上述四個條件并為此而有行政優(yōu)先權(quán)，傳統(tǒng)的做法是在事后進行司法審查，行政相對人在行政行為過程中是無權(quán)提出質(zhì)疑的。這種方式越來越不適應(yīng)重視人權(quán)保護的現(xiàn)代行政法治精神?，F(xiàn)代行政法程序控權(quán)方式要求將

5、行政優(yōu)先權(quán)是否成立的審查納入行政行為過程中，由行政相對人以行使程序性權(quán)利的方式來限制行政優(yōu)先權(quán)的不當推定。在上述四個條件中，行政相對人完全有能力對前兩個條件進行識別。因此，行政行為主體是否合格，是否在行使合法的行政職權(quán)，應(yīng)在行政行為進程中經(jīng)過行政相對人質(zhì)疑。行政行為人有義務(wù)向?qū)Ψ奖砻髯约旱纳矸?，并表明自己是在依法?zhí)行公務(wù)。如果行政行為人沒有履行上述義務(wù)，或行政相對人發(fā)現(xiàn)對方展示的證件有詐或有充分的證據(jù)證明對方并非在依法執(zhí)行公務(wù)，則行政相對人有權(quán)拒絕承認該行政行為的“行政優(yōu)先權(quán)”，拒絕對方的先行處置，拒絕向?qū)Ψ教峁﹨f(xié)助，不承認對方行為的公定力，對此，不能以妨礙公務(wù)論。將行政優(yōu)先權(quán)是否成立的條件納

6、入行政行為過程中，由行政相對人自己作出部分判斷并采取相應(yīng)的排除措施，既增強了行政相對人在行政行為過程中自我救濟的能力，又形成了對行政優(yōu)先權(quán)的有力限制，對提高行政主體的行政行為質(zhì)量水平是一個有力的推動，可以有效地避免行政行為人濫用職權(quán)的行為在行政優(yōu)先權(quán)的旗號下大行其道。（三）行政相對人的程序?qū)箼?quán)是對行政法律關(guān)系不對等性的平衡在傳統(tǒng)的行政法律關(guān)系中，雙方主體具有明顯的不對等性，行政相對人沒有任何與行政 權(quán)力相抗衡的權(quán)利。雙方權(quán)利義務(wù)的不對等性導(dǎo)致了行政恣意的不可避免。在片面追求行政效率的管理行政時代，行政相對人的權(quán)利保護根本不曾進入行政主體的視野。到了近代責任行政時代，行政相對人的權(quán)利保護成為行

7、政行為司法審查的內(nèi)容，在行政行為過程中，行政相對人仍不具有真正意義的防衛(wèi)機會和權(quán)利，行政主體只在事后對侵犯相對人利益的行政行為承擔責任，但是行政相對人的有些權(quán)利損害事后是無法補救的。在絕對不對等的行政法律關(guān)系中，有些十分合理的行政程序，并沒有被行政主體用來保證行政相對人的利益，或被當作行政行為的障礙，或被當作為自身官僚主義作風辯護的借口，或被當作謀取非法利益的根據(jù)，甚至被當作制約行政相對人權(quán)利實現(xiàn)的程序壁壘?，F(xiàn)代行政法中，行政效率與保障人權(quán)并重，同時成為行政法的目標，必須對行政法律關(guān)系的不對等性進行平衡，兩種目標方能兼顧。行政法律關(guān)系的主體即行政主體與行政相對人之間在法律地位上的相對平衡，是通

8、過設(shè)定權(quán)利義務(wù)機制來實現(xiàn)的。設(shè)定行政權(quán)力的同時應(yīng)當授予行政相對人相應(yīng)的權(quán)利，以此作為行政權(quán)力行使的界限。權(quán)力與權(quán)利相互聯(lián)系、相互作用，構(gòu)成現(xiàn)代行政法的軸心，由此產(chǎn)生了行政法的一系列規(guī)范和制度。行政相對人的權(quán)利既是相對人利益的體現(xiàn)，又是行政主體的法定義務(wù)。要實現(xiàn)行政主體與相對人之間法律地位的平衡，設(shè)定行政相對人的程序?qū)箼?quán)是至關(guān)重要的。行政相對人行使程序?qū)箼?quán)是為了行政行為的理由證成、行政相對人的權(quán)利防衛(wèi)或行政非法行為的排除，都是通過行政相對人的參與和介入，對行政正當理由進行論證，防止行政自由裁量中的恣意。行政正當理由不可能由行政主體單方完成。行政相對人以程序?qū)箼?quán)抗衡行政權(quán)力，會迫使行政主體從

9、相對人的實體權(quán)利角度來考慮問題，以實現(xiàn)行政理由的正當。二、行政相對人程序?qū)箼?quán)的內(nèi)容（一）聽證權(quán)行政主體作出行政行為必須以事實為根據(jù)，以獲取證據(jù)和證明事實為前提。行政相對人有權(quán)獲得聽取行政行為據(jù)以作出的證據(jù)材料的機會。行政主體應(yīng)在相對人一方到場的情況下，提出行政決定據(jù)以作出的證據(jù)，從而使相對人獲得公平的機會，對行政主體提出的證據(jù)作出反響，進行自我防御。這關(guān)系到行政相對人的切身利益。行政相對人的聽證權(quán)以行政主體調(diào)查取證和出示證據(jù)兩項義務(wù)作保證，即行政行為的調(diào)查取證程序和出示證據(jù)程序是不可缺少的。行政主體向相對人出示證據(jù)即相對人聽取證據(jù)，可以通過正式聽證程序也可以通過非正式聽證程序。行政行為中，行

10、政主體如果無法出示證據(jù)，即為違反法定程序；相對人要求行政行為人出示證據(jù)，行政行為人不得拒絕；行政行為人若無以出示，該行政行為則不能對相對人產(chǎn)生拘束力。（二）知情權(quán)行政相對人有權(quán)獲知與行政行為有關(guān)的法律信息和事實信息。這些法律信息和事實信息可能是行政行為的理由，也可能是對相對人行為的要求，均有可能影響相對人的利益和行為。行政相對人知情權(quán)的實現(xiàn)以行政主體告知信息的義務(wù)作保證。法律法規(guī)的內(nèi)容、作出行政決定的事實前提、行政行為的操作手續(xù)，都應(yīng)該讓行政相對人了解。行政主體應(yīng)當把這些信息主動地傳遞給相對人，并為相對人了解信息提供協(xié)助。沒有行政主體的協(xié)助，相對人是無法了解這些信息的。行政主體不履行告知義務(wù)，

11、應(yīng)當成為行政相對人拒絕承擔不利法律后果的辯護理由。我國行政處罰法第31條規(guī)定：“行政機關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當事人依法享有的權(quán)利?！保ㄈ┛罐q權(quán)行政相對人有權(quán)對行政主體出示的證據(jù)和告知信息進行辯解和質(zhì)證。行政主體進行抽象或具體行政行為時都可能涉及相對人的利益，為了保證其行政行為的公正性與客觀性，應(yīng)當兼聽相對人的意見，為其提供充分的辯論甚至質(zhì)證的機會，以求得明確清楚地認定事實，從而公正地作出合法、合理的行政行為。在辯論時，行政主體應(yīng)當認真聽取并作出相應(yīng)的分析處理意見，從善如流，若不采納相對人的意見，應(yīng)當說明不采納的理由。行政相對人行使該

12、權(quán)利，可以自己進行辯解和質(zhì)證，也可以委托代理人進行辯解和質(zhì)證。我國行政處罰法第32條規(guī)定：“當事人有權(quán)進行陳述和辯解。行政機關(guān)必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據(jù)，應(yīng)當進行復(fù)核；當事人提出的事實、理由或證據(jù)成立時，行政機關(guān)應(yīng)當采納。行政機關(guān)不得因當事人申辯而加重處罰。”（四）申請回避權(quán)行政相對人有權(quán)要求與行政行為的結(jié)果有利害關(guān)系的行政行為人回避。行政主體應(yīng)當保持中立、不偏不倚、公正無私，行政決定的結(jié)果不應(yīng)牽涉行政機關(guān)或行政行為人自身的利益?！叭魏稳瞬坏迷谂c自己有關(guān)的案件中擔任法官”2的自然公正原則意味著“處理結(jié)果中不應(yīng)含有糾紛解決者個人利益”3。任何行政組織和行政行為人，只

13、要與行政行為的結(jié)果有利害關(guān)系，可能影響公正客觀地辦理公務(wù)，都必須回避。行政處罰法第46條規(guī)定“作 出罰款決定的行政機關(guān)與收繳罰款的機構(gòu)相分離”的目的就是為了斬斷行政主體與行政行為的利害關(guān)系，以保障行政主體的中立性。（五）拒絕權(quán)行政相對人對行政主體不依法作出行政行為時，在法律允許的情況下，有拒絕履行行政決定的權(quán)利。行政處罰法第49條規(guī)定：“行政機關(guān)及其執(zhí)法人員當場收繳罰款的，必須向當事人出具省、自治區(qū)、直轄市財政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)；不出具財政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)的，當事人有權(quán)拒絕交納罰款?！痹摲ǖ?4條還規(guī)定：“執(zhí)法人員當場作出行政處罰決定的，應(yīng)當向當事人出示執(zhí)法身份證件，填寫預(yù)定格式、編

14、有號碼的行政處罰決定書。行政處罰決定書應(yīng)當當場交付當事人?！毙姓黧w有義務(wù)向相對人出示執(zhí)法身份證件，并依法作出行政行為，否則相對人有權(quán)拒絕執(zhí)行行政決定，并且不被再次處罰。（六）防衛(wèi)權(quán)當行政行為不能合法成立時，若非法行為人以強制力相脅迫，相對人有權(quán)實施正當防衛(wèi)。行政處罰法第41條規(guī)定：“行政機關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，不依照本法第31條、第32條的規(guī)定向當事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據(jù)，或者拒絕聽取當事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立；當事人放棄陳述或申辯權(quán)利的除外?！边@里的行政行為不能成立主要是由行政主體不履行法定程序義務(wù)所致。主體不合格或不能出示執(zhí)法身份證件證明自己的

15、合法資格，其“行政行為”當然不成立。相對人拒絕這種非法的行政決定所發(fā)生的爭執(zhí)應(yīng)以民事侵權(quán)案件對待，非法行政人若以強制力加于相對人，相對人有權(quán)實施正當防衛(wèi)，以排除非法行政行為給自己造成的危害。非法的行政主體的非法行為理所當然應(yīng)當排除，合法的行政主體的非法行政行為也應(yīng)當排除，雖然其身份有所不同，但其非法行政行為的社會危害性是一致的。行政優(yōu)先權(quán)并不能成為行政主體濫用甚至侵害相對人合法權(quán)益的依據(jù)，相反，合法的行政主體只有在嚴格依照法定程序行使職權(quán)的情況下，其行政優(yōu)先權(quán)才能得到承認、尊重。一個公民面對其他公民的侵害有權(quán)實施正當防衛(wèi)，而當侵害者以行政主體的面目出現(xiàn)時同樣有權(quán)對其實施正當防衛(wèi)。三、設(shè)立行政相

16、對人程序?qū)箼?quán)的現(xiàn)實意義首先，保證行政相對人權(quán)益不受侵犯，保證行政目的的實現(xiàn)。以往的行政法由于忽視人權(quán)保障的內(nèi)容，以致于在行政領(lǐng)域存在大量侵犯人權(quán)的現(xiàn)象?，F(xiàn)代行政法在設(shè)置行政權(quán)力的同時關(guān)注相對人的權(quán)益，讓行政主體作出行政行為時擔負一系列的程序性義務(wù)。行政相對人通過行使程序?qū)箼?quán)，迫使行政主體關(guān)注相對人的權(quán)益，要求行政主體對于限制自由的理由加以說明，因而產(chǎn)生了理由證成的必要性。行政決定對一部分人利益的剝奪或自由的限制，必須得到相對人的理解和認可，使相對人在程序完成之后能夠情愿地服從決定?！爸刃蚴菂f(xié)商而定的，而非通過服從贏得的?！?行政相對人的程序?qū)箼?quán)能夠促使相對人對行政決定的信服，否則，行政效率就不能轉(zhuǎn)化為行政實效。其次，將行政主體直接置于行政相對人的監(jiān)督之下，最大限度地限制行政主體濫用權(quán)力，遏止權(quán)力腐敗，維護政府形象。在權(quán)力監(jiān)督體系中，立法權(quán)只能在行政行為之前為行政行為設(shè)定規(guī)則，司法權(quán)只能在事后對部分行政行為進行審查，而在行政行為過程中，權(quán)力監(jiān)督明顯不夠充分。失去監(jiān)督的權(quán)力必然走向腐敗。設(shè)立行政相對人的程序?qū)箼?quán)，將行政主體作出的行政行為置于行政相對人的監(jiān)督之下，彌補了行政行為過程中權(quán)力監(jiān)督的不足。其實，一個國家的行政控權(quán)程度、行政行為的質(zhì)量、行政執(zhí)法的水平，只有在行政行為的過程中才能體現(xiàn)出來。行政相對人通過行使程序?qū)箼?quán)來實現(xiàn)對行政主