細(xì)化地方預(yù)算管理研究

1、細(xì)化地方預(yù)算管理研究                        地方預(yù)算管理是國家預(yù)算管理的重要組成部分，是地方財(cái)政管理的中心環(huán)節(jié)。盡管近幾年各地按照建立公共財(cái)政基本框架的要求，進(jìn)行了預(yù)算管理改革的償試，收到了明顯的成效，但仍不夠完善。本文側(cè)重圍繞進(jìn)一步細(xì)化地方預(yù)算管理的相關(guān)問題，提出一些看法和建議。一、細(xì)化地方預(yù)算管理的必要性1、細(xì)化地方預(yù)算管理是當(dāng)前

2、地方財(cái)政支出改革面臨的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。1994年以來我國建立了分稅制財(cái)政體制，加之收稅、收費(fèi)、罰沒、基金等收入方面的改革，使財(cái)政收入管理逐步適應(yīng)了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的要求。但是，受主客觀條件的限制，財(cái)政支出管理明顯滯后，尤其是現(xiàn)行財(cái)政支出預(yù)算管理的方式，與建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和構(gòu)筑公共財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的要求越來越不適應(yīng)，各方面要求預(yù)算管理改革的呼聲越來越高。目前地方財(cái)政面臨著公教人員保吃飯、下崗再就業(yè)保穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者增投入、各項(xiàng)事業(yè)加快發(fā)展需要資金支持等壓力；面臨著償還世行、亞行貸款等外債及消化財(cái)政赤字和糧食虧損掛賬等突出問題，面臨著清理農(nóng)村基金會(huì)、增加糧食風(fēng)險(xiǎn)基金等對(duì)財(cái)政平衡帶來的較大沖擊

3、。同時(shí)，傳統(tǒng)的財(cái)政支出體制的慣性給現(xiàn)有的財(cái)政支出帶來巨大的壓力。表現(xiàn)為財(cái)政支出范圍的“越位”，超出了社會(huì)公共需要的范疇，如從事市場盈利活動(dòng)的人員仍由財(cái)政供養(yǎng)，一些競爭性行業(yè)和企業(yè)虧損補(bǔ)貼仍由財(cái)政承擔(dān)等；地方政府職能和政府間事權(quán)劃分不清，包攬過多，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫、人員冗雜，使財(cái)政的供養(yǎng)負(fù)責(zé)過重；地方預(yù)算還不同程度地存在各類掛賬或應(yīng)付未付等隱性赤字。這些都構(gòu)成巨大的財(cái)政壓力，存在較大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。正是由于地方支出管理特別是預(yù)算管理改革嚴(yán)重滯后，產(chǎn)生了地方財(cái)政收支的嚴(yán)重不適應(yīng)，要切實(shí)改變這一狀況，出路就在于加快地方預(yù)算管理的改革。2、細(xì)化預(yù)算管理是克服傳統(tǒng)預(yù)算管理弊端，切實(shí)提高預(yù)算管理水平的重要途徑。傳

4、統(tǒng)預(yù)算管理是根據(jù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的要求確定的，在建立市場經(jīng)濟(jì)體制過程中其弊端日益顯現(xiàn)出來：一是預(yù)算編制方法陳舊，造成有限財(cái)務(wù)資源的不合理分布。傳統(tǒng)預(yù)算編制大多采用“基數(shù)加增長”的方法，這種方法的最大問題是基數(shù)是否合理，多年運(yùn)用下來，使本年度預(yù)算核定的支出指標(biāo)與實(shí)際情況大相徑庭，結(jié)果不僅加劇了資源的供求矛盾，也固化了財(cái)政資金在部門、地區(qū)之間的分配格局，制約了財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展布局的調(diào)整。二是預(yù)算編制時(shí)間短。以往我國的各級(jí)政府預(yù)算，其編制時(shí)間都是在每年11月前后著手編制的，編制時(shí)間不到兩個(gè)月，由于預(yù)算項(xiàng)目和指標(biāo)論證不充分，缺乏民主程序，造成預(yù)算安排的先天不足，或執(zhí)行中問題不斷出現(xiàn)，或追加頻繁，沖

5、擊了預(yù)算的正常執(zhí)行，影響了預(yù)算的嚴(yán)肅性。三是預(yù)算內(nèi)外資金“兩張皮”，內(nèi)容不完善。傳統(tǒng)的預(yù)算是預(yù)算內(nèi)外分離的“雙預(yù)算”體制，近幾年雖然各地都在試編綜合預(yù)算，但實(shí)際操作中預(yù)算內(nèi)外支預(yù)算與預(yù)算外收支計(jì)劃的結(jié)合層次仍很淺，預(yù)算外資金統(tǒng)籌安排使用的程度較低，部門之間的經(jīng)費(fèi)水平因此而產(chǎn)生苦樂不均的問題，也破壞了預(yù)算的完整性。四是預(yù)算執(zhí)行管理薄弱，資金使用效益不高。要從根本上解決上述問題，提高預(yù)算管理科學(xué)性、規(guī)范性，必須按照市場經(jīng)濟(jì)的要求改革預(yù)算管理制度。3、細(xì)化地方預(yù)管理是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下構(gòu)建公共財(cái)政基本框架的客觀要求。公共財(cái)政理論是以市場經(jīng)濟(jì)為前提，“公共產(chǎn)品”理論為依據(jù)，彌補(bǔ)“市場缺陷”和實(shí)現(xiàn)政

6、府職能為目的的財(cái)政理論。細(xì)化地方預(yù)算管理是由一整套彼此關(guān)聯(lián)、相互制約的管理制度所組成的非市場資源配置機(jī)制，是對(duì)地方財(cái)政收支活動(dòng)進(jìn)行管理的過程。與公共財(cái)政的關(guān)系：一是以地方政府為主體的非市場資源配置機(jī)制；二是以“公共產(chǎn)品”彌補(bǔ)市場缺陷和實(shí)現(xiàn)政府職能為目的收入分配機(jī)制；三是借助政治制度、管理知識(shí)影響和制導(dǎo)公共資源的配置過程，以財(cái)政政策為手段，減緩經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)，只有深化地方預(yù)算管理改革，逐步建立公平、透明、穩(wěn)固、平衡、規(guī)范、高效的預(yù)算管理機(jī)制，細(xì)化地主預(yù)算管理，才能有效解決聚財(cái)有限性與用財(cái)無限性的矛盾；只有按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，構(gòu)建公共財(cái)政基本框架，構(gòu)建新的預(yù)算管理模式，才能實(shí)現(xiàn)財(cái)政運(yùn)行的良性

7、循環(huán)。4、細(xì)化地方預(yù)算管理是優(yōu)化財(cái)政資源配置，推進(jìn)依法理財(cái)?shù)钠惹幸?。地方?cái)政是地方政府實(shí)現(xiàn)其職能的財(cái)務(wù)保證。地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的狀況，很大程度上取決于政府實(shí)施宏觀調(diào)控的力度，必須解決好地方財(cái)力的合理配置問題。通過細(xì)化地方預(yù)算管理優(yōu)化資源配置，可緩解日益緊張的收支矛盾，保證重點(diǎn)支出需要。細(xì)化地方預(yù)算管理，最直接的動(dòng)因是推進(jìn)依法理財(cái)、規(guī)范理財(cái)、科學(xué)理財(cái)，人根本上改革遭受的確良預(yù)算管理模式，規(guī)范財(cái)政管理，建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，力爭做到按規(guī)矩辦事，克服隨意性，規(guī)范政府、財(cái)政和部門的行為，使財(cái)政資金的分配和使用做到公正、公平、透明。優(yōu)化資源配置、提高資金使用效益。著眼于國際慣例接軌，建

8、立市場經(jīng)濟(jì)體制下全新的預(yù)算管理機(jī)制，這是預(yù)算管理改革的根本目的，是建立公共財(cái)政基本框架的重要步驟。因此，研究細(xì)化地方預(yù)算管理，具有特別重要的現(xiàn)實(shí)意見和緊迫性。二、當(dāng)前地方預(yù)管理改革的探索與特點(diǎn)為逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求的地方預(yù)算管理體制，改進(jìn)預(yù)算編制方法，強(qiáng)化預(yù)算管理職能，一些省市借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，在加強(qiáng)預(yù)算管理、細(xì)化預(yù)算編制方面進(jìn)行了多種形式的探索。1、河北?。阂灶A(yù)算編制改革為重點(diǎn)的一攬子預(yù)算管理改革。河北省是我國地方財(cái)政中最先推行以編制部門為預(yù)算為重點(diǎn)的預(yù)算管理改革。其要點(diǎn)是將各類不同性質(zhì)的財(cái)政性資金，包括單位自有收入、預(yù)算內(nèi)撥款、預(yù)算外資金、各項(xiàng)基金撥款等，統(tǒng)一按具體部門編制完整的預(yù)

9、算。同時(shí)省財(cái)政部門通過調(diào)整內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，將預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離，建立起適應(yīng)部門預(yù)算新要求的機(jī)制，強(qiáng)化預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的相互制衡。主要內(nèi)容包括：（1）編制部門預(yù)算。將各類不同性質(zhì)資金統(tǒng)一編到部門預(yù)算中，取消中間環(huán)節(jié)，將一級(jí)預(yù)算會(huì)計(jì)單位均作為預(yù)算管理的直接對(duì)象，而且部門預(yù)算從基層單位編起，主管部門匯總、審核。（2）實(shí)行綜合預(yù)算。綜合財(cái)政預(yù)算收入包括預(yù)算內(nèi)收入、應(yīng)上繳財(cái)政專戶管理的預(yù)算外收入和其他收入；綜合財(cái)政預(yù)算支出由財(cái)政按部門資金需求及財(cái)力情況，按個(gè)人、公用、事業(yè)發(fā)展的順序和省定標(biāo)準(zhǔn)、定額核定。（3）按零基預(yù)算原則細(xì)編。各類支出取消“基數(shù)加增長”的預(yù)算編制方法，按照預(yù)算年度所有因素和事項(xiàng)的輕

10、重緩急程度重新測算每一科目和款項(xiàng)的支出需求。（4）硬化預(yù)算約束。預(yù)算確定經(jīng)人大批準(zhǔn)后，嚴(yán)禁隨意調(diào)整和零星追加。（5）明確預(yù)算運(yùn)作程序。實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期管理。標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算管理的周期由預(yù)算編制（上年3月至12月），預(yù)算執(zhí)行（當(dāng)年1月至12月），財(cái)政決算（次年1月至6月）三個(gè)階段構(gòu)成。（6）實(shí)行財(cái)政資金的集中管理。實(shí)行部門銀行賬戶由財(cái)政審批、登記制度；部門各項(xiàng)資金歸口到內(nèi)部財(cái)政機(jī)構(gòu)管理；財(cái)政廳內(nèi)部所有資金賬戶集中到總預(yù)算執(zhí)行處；不同性質(zhì)的資金采用不同方式管理。（7）調(diào)整財(cái)政機(jī)構(gòu)設(shè)置，加強(qiáng)權(quán)利制衡。集中預(yù)算編制職能，將原各處室編制預(yù)算職能集中到預(yù)算處；成立預(yù)算審核服務(wù)中心，加強(qiáng)預(yù)算審核和編制；成立總預(yù)算執(zhí)

11、行處，統(tǒng)一全廳財(cái)政賬戶管理，加強(qiáng)預(yù)算內(nèi)外資金的核算和決算；加強(qiáng)對(duì)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督。這樣使預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相對(duì)分離。2、四川?。侯A(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行適度分離的預(yù)算管理改革（1）預(yù)算編制從功能預(yù)算向部門預(yù)算轉(zhuǎn)變。根據(jù)部門職能的需要，編制反映部門所有收入和支出的綜合財(cái)政預(yù)算。在預(yù)算編制形式上，改按資金性質(zhì)分散編制預(yù)算為按部門編制預(yù)算；在預(yù)算編制內(nèi)容上，統(tǒng)籌部門預(yù)算內(nèi)外資金，實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算；在預(yù)算編制方法上，按零基預(yù)算加項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行編制；在預(yù)算編制程序上，建立標(biāo)準(zhǔn)周期編制制度，從年度預(yù)算執(zhí)行時(shí)就開始編制下一年度預(yù)算。（2）建立國庫集中收付制度。穩(wěn)步推進(jìn)國庫集中收付制度改革，逐步建立以國庫單一賬戶體系

12、為基礎(chǔ)的現(xiàn)代國庫管理制度，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金收付全過程的管理與監(jiān)督。在保持預(yù)算單位財(cái)政管理權(quán)基本不變的基礎(chǔ)上，取消預(yù)算單位的預(yù)算內(nèi)外賬戶；認(rèn)真執(zhí)行預(yù)算外資金單位開票，銀行代收，財(cái)政統(tǒng)管的規(guī)定，加大預(yù)算外資金收支兩條線和納入財(cái)政專戶管理力度。財(cái)政性資金都要納入政府綜合財(cái)政預(yù)算管理；所有財(cái)政收入都要逐步納入國庫或財(cái)政指定的單一賬戶；確定統(tǒng)一的政府集中采購目錄，逐步擴(kuò)大政府采購范圍，所有財(cái)政支出逐步實(shí)現(xiàn)從單一賬戶直接支付到用款單位或商品及勞務(wù)供應(yīng)商。（3）建立較為規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。通過實(shí)施部門預(yù)算和建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，逐步淡化對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的分配，減少一般性專項(xiàng)支出補(bǔ)助；確需保留的部分專項(xiàng)資金

13、，也要通過建立支出項(xiàng)目庫等改革，進(jìn)行規(guī)范化的分配和管理，以減少和杜絕省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金分配的隨意性和不規(guī)范行為。完善對(duì)困難縣和少數(shù)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付因素，建立省級(jí)財(cái)政的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，加大省級(jí)財(cái)政對(duì)財(cái)政困難地方和少數(shù)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，逐步提高財(cái)政困難縣特別是少數(shù)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，逐步提高財(cái)政困難縣特別是少數(shù)民族地區(qū)的財(cái)力水平和財(cái)政供給能力。（4）改革財(cái)政監(jiān)督管理方式。財(cái)政監(jiān)督要從集中性檢查向日常監(jiān)督過渡，監(jiān)督范圍要從企業(yè)財(cái)政收支和財(cái)政收入征繳情況的監(jiān)督檢查拓展到財(cái)政管理的全過程。要建立健全財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督檢查機(jī)制，完善和強(qiáng)化財(cái)政內(nèi)部的監(jiān)督管理，要圍繞財(cái)政改革和管理中的重點(diǎn)問題及關(guān)鍵環(huán)節(jié)

14、開展有針對(duì)性的專項(xiàng)檢查。建立財(cái)政內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合，行政監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合，事前、事中和事后監(jiān)督相結(jié)合，日常監(jiān)督和重點(diǎn)檢查相結(jié)合，多層次、全方位的財(cái)政監(jiān)督檢查機(jī)制。3、陜西?。阂詴?huì)計(jì)委派集中核算為基礎(chǔ)、以國庫集中支付制度為核心的預(yù)算管理改革陜西省預(yù)算管理改革，其特征是建立以會(huì)計(jì)委派集中核算為基礎(chǔ)的國庫集中支付制度。從2000年7月1日起，陜西省率先在省級(jí)政府部門及直屬機(jī)構(gòu)推行會(huì)計(jì)統(tǒng)一委派集中核算辦法，在財(cái)務(wù)自主權(quán)、資金使用權(quán)不變的前提下，一律取消部門、交易會(huì)會(huì)計(jì)崗位，注銷銀行賬戶，由省級(jí)機(jī)關(guān)會(huì)計(jì)核算中心（會(huì)計(jì)中心的組織系統(tǒng)分為總會(huì)計(jì)和柜臺(tái)會(huì)計(jì)）集中辦理會(huì)計(jì)核算和監(jiān)督業(yè)務(wù)，實(shí)行“集中管理、統(tǒng)一開戶

15、、分戶核算”的辦法。集中核算的資金范圍包括財(cái)政撥款、中央部委專項(xiàng)撥款、預(yù)算外資金、其他收入。會(huì)計(jì)中心核算的內(nèi)容：電腦聯(lián)網(wǎng)結(jié)算和管理將各種資金統(tǒng)一納入中心統(tǒng)一開戶行、資金使用按單位分期用款計(jì)劃和單位審批后由中心統(tǒng)一劃撥和支付、對(duì)單位的財(cái)產(chǎn)物資進(jìn)行統(tǒng)一核算管理。明確試點(diǎn)單位和會(huì)計(jì)中心的職責(zé)，做好會(huì)計(jì)核算的銜接工作，使國庫集中支付制度建立在會(huì)計(jì)統(tǒng)一委派集中核算的基礎(chǔ)上。與此同時(shí)，陜西省政府推出與國庫集中支付制度相配套的其他幾項(xiàng)措施：一是從1999年1月起，對(duì)省級(jí)行政機(jī)關(guān)、金額撥款事業(yè)單位干部職工工資實(shí)行“編辦核實(shí)人員、人事核準(zhǔn)工資、財(cái)政核撥經(jīng)費(fèi)、銀行統(tǒng)一發(fā)放”的管理辦法。二是對(duì)全省重要會(huì)議和省級(jí)各部

16、門召開的工作會(huì)議及經(jīng)費(fèi)，實(shí)行“總額控制、嚴(yán)格審批、定點(diǎn)開會(huì)、財(cái)政結(jié)算”的管理辦法。三是對(duì)行政事業(yè)單位設(shè)備購置、工程維修、車輛保險(xiǎn)實(shí)行政府統(tǒng)一采購。四是對(duì)預(yù)算外資金、行政事業(yè)單位收費(fèi)實(shí)行收支統(tǒng)一管理。五是對(duì)財(cái)政投資非經(jīng)營性基建項(xiàng)目資金實(shí)行“直通車”管理，即建設(shè)資金直接撥付到最終用款單位。通過上述措施，使國庫集中支付最終落實(shí)到每一道用款環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政收支和部門收支全過程財(cái)政監(jiān)控。目前各地預(yù)算管理改革的思路、重點(diǎn)、力度不盡相同，但都代表了地方預(yù)算管理改革的方向。預(yù)算管理改革是內(nèi)容龐雜、難度較大的系統(tǒng)工程，它包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督等相互關(guān)聯(lián)、相互制約的過程。目前各地改革遇到的問題、困難很多

17、，任務(wù)繁重，很多方面需要在繼續(xù)探索的基礎(chǔ)上，借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善和補(bǔ)充。三、國外預(yù)算管理的經(jīng)驗(yàn)及其借鑒西方市場經(jīng)濟(jì)國家推行政府預(yù)算管理已有近二百年的歷史，它們已摸索出一套適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的預(yù)算管理方法和體系，對(duì)我國正在進(jìn)行的預(yù)算管理改革具有重要的借鑒作用。1、預(yù)算管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置：西方國家政府預(yù)算管理從草案編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督諸環(huán)節(jié)均有嚴(yán)密的組織體系，確保預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的把關(guān)和管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。（1）預(yù)算草案編制機(jī)制。一般分兩種形式。一種是特設(shè)專門預(yù)算編制機(jī)構(gòu)。如美國設(shè)立總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室，獨(dú)立于財(cái)政部之外，直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)，其主要職責(zé)是編制支出預(yù)算。財(cái)政部只負(fù)責(zé)編制收入預(yù)算，整個(gè)預(yù)算的編制

18、工作則交給特設(shè)預(yù)算機(jī)構(gòu)。這樣做的目的是為了保證支出預(yù)算和收入預(yù)算的客觀性，以避免財(cái)政部門統(tǒng)編整個(gè)預(yù)算時(shí)可能帶來的問題。另一種是隸屬于政府部門專職預(yù)算編制機(jī)構(gòu)。由于財(cái)政部門主持預(yù)算草案編制，負(fù)責(zé)指導(dǎo)政府各部門編制支出預(yù)算草案并審核和協(xié)調(diào)這些草案，同時(shí)根據(jù)各種經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)資料和預(yù)測，編制收入預(yù)算草案，最后對(duì)收入和支出兩種分加以綜合平均，形成預(yù)算草案。（2）預(yù)算草案審批機(jī)構(gòu)。審批政府預(yù)算草案的機(jī)構(gòu)是議會(huì)，但是議會(huì)制分為一院制和兩院制。實(shí)行一院制的國家，可以直接批準(zhǔn)政府預(yù)算。實(shí)行兩院制的國家，下議院（或從議院）在審批預(yù)算上擁有比上議院（或參議院）更大的權(quán)力，擁有預(yù)算先議權(quán)和最后批準(zhǔn)權(quán)。在預(yù)算構(gòu)成上，實(shí)行單

19、一政體的國家，國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)審批中央預(yù)算和地方預(yù)算；實(shí)行聯(lián)邦制政體的國家，政府預(yù)算分為聯(lián)邦、州、地方預(yù)算，各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)只負(fù)責(zé)審批本級(jí)政府預(yù)算，不審批下級(jí)預(yù)算。（3）預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)。包括預(yù)算收入、支出和出納機(jī)構(gòu)。收入執(zhí)行機(jī)構(gòu)是稅收征管機(jī)關(guān)，具體負(fù)責(zé)執(zhí)行收入預(yù)算；支出預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)是財(cái)政部門指導(dǎo)下的政府各預(yù)算單位；出納機(jī)構(gòu)是國庫，國庫的設(shè)置分為獨(dú)立國庫制和委托國庫制。（4）預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)。預(yù)算監(jiān)督一般由三個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)：一是議會(huì)直接監(jiān)督；二是審計(jì)部門監(jiān)督，受立法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)之外；三是財(cái)政部門監(jiān)督，是政府職能部門中的預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)，與預(yù)算執(zhí)行同時(shí)進(jìn)行。2、預(yù)算編制：由編制期限、收支科目、編制形式、

20、方法和結(jié)構(gòu)等不同的環(huán)節(jié)組成，目的是使預(yù)算編制更加科學(xué)合理。（1）預(yù)算編制期限。充足的編制時(shí)間中保證編制質(zhì)量的重要條件。國外預(yù)算編制時(shí)間較長，一般每個(gè)預(yù)算年度就開始編制下一預(yù)算年度的預(yù)算，到議會(huì)批準(zhǔn)通過，有近一年的時(shí)間編制和講座預(yù)算。（2）預(yù)算收支科目。預(yù)算收支科目的細(xì)化是預(yù)算管理和提高預(yù)算透明度的重要基礎(chǔ)工作，科目越細(xì)，越便于監(jiān)督。美國預(yù)算支出科目有1300多個(gè)，法國預(yù)算類級(jí)科目1100多個(gè)，款級(jí)和項(xiàng)級(jí)科目更多。（3）預(yù)算編制形式。國外通常接部門編制預(yù)算，一個(gè)部門的工資支出、資本支出、其他支出都反映在一本預(yù)算上，有利于財(cái)政部門掌握和監(jiān)督各部門的預(yù)算資金情況。（4）采用零基預(yù)算測算預(yù)算收支指標(biāo)。

21、要求對(duì)每一計(jì)劃項(xiàng)目作系統(tǒng)的評(píng)估和審查，并以其成果績效及成本為基礎(chǔ)，排列預(yù)算支出分配的優(yōu)先順序，并以其成果績效及成本為基礎(chǔ)，排列預(yù)算支出分配的優(yōu)先順序。（5）采用復(fù)式預(yù)算作為預(yù)算形式結(jié)構(gòu)。就是將預(yù)算年度內(nèi)全部財(cái)政收入和支出按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)進(jìn)行劃分，分別匯集編制成兩個(gè)或兩個(gè)以上的預(yù)算。它不僅適應(yīng)資金分配格局的變化，而且可以對(duì)每一項(xiàng)目進(jìn)行成本-效益分析和控制，可以反映預(yù)算平衡狀況和出現(xiàn)赤字的原因。此外，許多國家除了編制傳統(tǒng)的年度預(yù)算外，還編制多年度的流動(dòng)預(yù)算。             &

22、#160;               3、預(yù)算執(zhí)行：預(yù)算調(diào)整和預(yù)算支出付制度構(gòu)成執(zhí)行的兩大重點(diǎn)。預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理的關(guān)鍵，關(guān)系到編制的預(yù)算能否變成現(xiàn)實(shí)。一般來說，各國年度預(yù)算經(jīng)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)即具法律效力，各部門必須嚴(yán)格執(zhí)行。但是在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或減少收入，使原批準(zhǔn)的預(yù)算總支出超過總收入，或者原批準(zhǔn)的舉債數(shù)額發(fā)生變更，必須經(jīng)過與審批預(yù)算相同的程序。同時(shí)，國外管理預(yù)算資金普遍采用國庫單一賬戶制度。庫款集中管理，支票集中簽發(fā)，資金集中支付

23、。政府預(yù)算審批通過后，預(yù)算單位根據(jù)預(yù)算安排購買商品和勞務(wù)時(shí)，由預(yù)算單位或財(cái)政部門開出支付憑證，經(jīng)國庫部門審核無誤后，通過銀行清算系統(tǒng)從國庫單一賬戶劃撥資金。4、預(yù)算監(jiān)督：健全的法律體系、嚴(yán)格的監(jiān)督檢查程序和科學(xué)的檢查方法，是確保預(yù)算監(jiān)督質(zhì)量的關(guān)鍵。國外通常從預(yù)算編制、審批、執(zhí)行到監(jiān)督每一環(huán)節(jié)都有明確的法律規(guī)定。如法國規(guī)范預(yù)算的法律有憲法、財(cái)政法，每年國會(huì)還要通過年度預(yù)算法案，以法律形式對(duì)各項(xiàng)收支作出明確規(guī)定，使各部門的每項(xiàng)預(yù)算收支受到法律約束。同時(shí)，建立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督預(yù)算的編制和執(zhí)行。比如法國建立財(cái)政監(jiān)察專員制度和財(cái)政公共會(huì)計(jì)制度進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督檢查，前者負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)算支出進(jìn)行監(jiān)督檢查，后者主要負(fù)

24、責(zé)執(zhí)行支付，看撥款的公式是否正確。檢查的方法通常采用成本效益分析法。如瑞典預(yù)算監(jiān)督重點(diǎn)轉(zhuǎn)向?qū)ν度腩A(yù)算資金各部委的具體工作成效。四、細(xì)化地方預(yù)算管理的總體思路及對(duì)策建議地方財(cái)政作為國家經(jīng)濟(jì)政策的載體和政府分配、調(diào)控的重要工具，必須根據(jù)國家宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，完整地反映政府職能，按照建立公共財(cái)政要求統(tǒng)攬政府收支，地方預(yù)算管理改革的整體框架和操作程序上要與市場經(jīng)濟(jì)體制基本相適應(yīng)，逐步推進(jìn)整個(gè)財(cái)政管理體制走上法制、科學(xué)、規(guī)范的軌道。（一）建立統(tǒng)一的地方預(yù)算管理改革目標(biāo)模式地方預(yù)算管理改革是一項(xiàng)內(nèi)容復(fù)雜的系統(tǒng)工程。由于改革起步時(shí)間不長，需要在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國的基本國情和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，逐

25、步推進(jìn)和完善。當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期應(yīng)重點(diǎn)放在以下幾方面：1、提高預(yù)算的完整性。政府預(yù)算的完整性原則是規(guī)范政府行為的內(nèi)在要求，各級(jí)政府分別編制統(tǒng)一的全面的財(cái)政預(yù)算，充分反映以政府為主體的資金收支活動(dòng)全貌，既可以為實(shí)現(xiàn)政府決策科學(xué)化提供完備的數(shù)據(jù)資料，有利于政府調(diào)控各類財(cái)政性資金流向和流量，完善政府的理財(cái)活動(dòng)，防止政府部門出現(xiàn)各種經(jīng)濟(jì)浪費(fèi)和腐敗現(xiàn)象。實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算，是規(guī)范和細(xì)化預(yù)算管理的重要內(nèi)容，將政府掌握的各種資金統(tǒng)籌安排使用，是預(yù)算管理改革的必然方向。2、實(shí)行復(fù)式預(yù)算。改革預(yù)算管理制度，將單式預(yù)算改為復(fù)式預(yù)算是轉(zhuǎn)變財(cái)政職能、建立公共財(cái)政的客觀要求。有利于強(qiáng)化預(yù)算的約束機(jī)制，提高預(yù)算管理水平。建

26、議盡快推行復(fù)式預(yù)算編制形式，國家預(yù)算要分為政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算、專項(xiàng)支出預(yù)算和其他預(yù)算。實(shí)行復(fù)式預(yù)算，并非只是將預(yù)算收支科目進(jìn)行簡單劃分，需要進(jìn)行一系列改革，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。3、細(xì)化部門預(yù)算管理。部門預(yù)算是財(cái)政預(yù)算管理的基本組織形式。部門預(yù)算的核心內(nèi)容是一個(gè)部門只編制一本預(yù)算，由財(cái)政部門具體管理。在對(duì)上年預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行分析總結(jié)和績效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，結(jié)合本年度的預(yù)算執(zhí)行情況，根據(jù)下一年國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，測算下年度預(yù)算收支規(guī)模，編制下年度本級(jí)預(yù)算草案和部門預(yù)算。在編制部門預(yù)算時(shí)，不僅要全面反映部門年度財(cái)政需求，而且要全面反映全部收入狀況。收入方面要按照收入類別逐項(xiàng)核定各項(xiàng)收

27、入，且在具體到單位和項(xiàng)目；支出方面按照規(guī)定分人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)測定各單位項(xiàng)目的預(yù)算，根據(jù)輕重緩急排出各類支出需求；對(duì)專項(xiàng)支出要制定出滾動(dòng)項(xiàng)目計(jì)劃，以便財(cái)政部門審查和核定部門預(yù)算。4、推行零基預(yù)算編制法。推行徹底的零基預(yù)算，就是將各類支出取消基數(shù)加增長的編制方法，按照預(yù)算年度甩的因素和事項(xiàng)的輕重緩急程度重新測算每一科目和款項(xiàng)的支出需求。（二）實(shí)現(xiàn)細(xì)化預(yù)管理改革目標(biāo)的對(duì)策1、細(xì)化預(yù)算管理要統(tǒng)籌考慮。預(yù)算編制是預(yù)算管理的一個(gè)環(huán)節(jié)，其改革取向和目標(biāo)定位應(yīng)該納入整個(gè)預(yù)算管理改革體系一并考慮研究。在預(yù)算管理程序上，預(yù)算編制改革要注意與預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的銜接，要有利于執(zhí)行的可操作性和規(guī)范化；在財(cái)政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)界

28、定上要有利于機(jī)構(gòu)間的相互制約和促進(jìn)；在機(jī)構(gòu)調(diào)整要上有利于實(shí)現(xiàn)精簡效能目標(biāo)。2、細(xì)化地方預(yù)算管理程序。細(xì)化地方預(yù)算管理工作程序，即實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期管理。一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算管理的周期由預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整、財(cái)政決算三個(gè)階段構(gòu)成。標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期起始于3月，終止于次年6月，共28個(gè)月。預(yù)算編制階段從3月至12月，在上年預(yù)算執(zhí)行結(jié)果分析和績效評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，結(jié)合本年度預(yù)算執(zhí)行情況、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，測算下年預(yù)算收支規(guī)模和增速，同時(shí)準(zhǔn)備編制預(yù)算的基礎(chǔ)資料，建立部門經(jīng)費(fèi)支出信息庫。預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整階段從當(dāng)年1月至12月，組織執(zhí)行經(jīng)法律程序批準(zhǔn)的預(yù)算，具體包括征收機(jī)關(guān)及時(shí)足額組織收入入庫、預(yù)算執(zhí)行部門按部門預(yù)算核撥資金

29、、組織政府采購、分析預(yù)算執(zhí)行情況，執(zhí)行中依法辦理預(yù)算調(diào)整變更手續(xù)。各部門要嚴(yán)格按照人大批準(zhǔn)的年度預(yù)算法案執(zhí)行，非經(jīng)法定程序不得隨意追加和調(diào)整預(yù)算。財(cái)政決算階段從次年1月至6月，組織編制本級(jí)決算草案，匯總下一級(jí)決算，形成本地區(qū)總決算草案，并按規(guī)定報(bào)批。3、完善和細(xì)化預(yù)算科目。為提高預(yù)算真實(shí)性，增強(qiáng)預(yù)算權(quán)威性，要改進(jìn)預(yù)算科目，使預(yù)算科目更加完善，在編制預(yù)算時(shí)將各項(xiàng)財(cái)政收支落實(shí)到最末一級(jí)科目，并分解到預(yù)算單位、項(xiàng)目和人頭。一是重新修訂預(yù)算科目。二是建立預(yù)算單位基礎(chǔ)信息體系。三是預(yù)算編制要嚴(yán)格遵循國家預(yù)算科目。預(yù)算科目細(xì)化以后，每年編制收支預(yù)算必須實(shí)事求實(shí)到相應(yīng)科目，每個(gè)科目收支要輔之以相應(yīng)基礎(chǔ)資料，一并提交人代會(huì)審查。4、健全專職預(yù)算編審機(jī)構(gòu)。統(tǒng)一、健全、高效的預(yù)算編制組織機(jī)構(gòu)是編好預(yù)算的基礎(chǔ)，借鑒國外做法并考慮我國實(shí)際，應(yīng)該在三個(gè)環(huán)節(jié)相應(yīng)建立專門的預(yù)算編審機(jī)構(gòu)。一是在各級(jí)人大成立預(yù)算委員會(huì)。作為預(yù)算最終審批的辦事機(jī)構(gòu)，專職負(fù)責(zé)對(duì)政府預(yù)算管理的指導(dǎo)，審核、平衡和初步確定政府預(yù)算草案。二是各級(jí)政府成立預(yù)算顧問委員會(huì)。該委員會(huì)由政府各部門主要官員