我國國家助學貸款經(jīng)辦銀行問題之再思考

1、我國國家助學貸款經(jīng)辦銀行問題之再思考陳柳欽 馮濤 內(nèi)容摘要：本文分析了商業(yè)銀行不愿辦理國家助學貸款的原因、為什么現(xiàn)階段由商業(yè)銀行來辦理國家助學貸款以及是否有必要建立一家政策性銀行來辦理國家助學貸款這些問題，并得出結論：要解決國家助學貸款發(fā)放難的問題，除了要從完善個人信用系統(tǒng)、簡化辦理手續(xù)、加大宣傳力度等方面著手以外，還必須從經(jīng)辦銀行這個方面進行改革，才能從根本上改變國家助學貸款發(fā)放難的狀況。在本文的最后，還對如何建立這樣一家專門辦理國家助學貸款的政策性銀行提出了建議。國家助學貸款是指貸款人向借款人發(fā)放的由中央財政或地方財政貼息，用于借款人本人或其直系親屬、法定被監(jiān)護人在國內(nèi)高等學校就讀全日制本

2、、專科或研究生所需學雜費和生活費用的貸款。我國自1999年出臺國家助學貸款制度以來,助學貸款這種有償資助的模式得到了越來越多大學生的認可,說明近年的助學貸款政策總體上是成功的。據(jù)統(tǒng)計，到2005年2月,相關部門累計審批國家助學貸款96億元,涉及學生115萬人,這對于幫助經(jīng)濟困難的學生順利完成學業(yè)起到了巨大的作用。但與此同時，在國家助學貸款的發(fā)放中也存在著不少問題，其中最大的問題就是貸款總額的發(fā)放尚不能滿足貧困學生的實際需要，從范圍上看，還遠遠沒有覆蓋大部分貧困學生。此外，不同地區(qū)助學貸款發(fā)放工作也開展的并不平衡。圍繞著這些問題，有不少專家學者進行了研究，分析了造成這種狀況的原因，包括社會信用環(huán)

3、境不佳、個人信用系統(tǒng)還沒有建立起來；一些學生對國家助學貸款缺乏正確認識，從而不敢或不愿貸款；國家助學貸款手續(xù)較為繁瑣；作為連接銀行和學生中介的一些學校對國家助學貸款重視不夠、工作開展不力；商業(yè)銀行辦理此項業(yè)務的積極性不高等等。本文試從國家助學貸款經(jīng)辦銀行這個角度出發(fā)，對國家助學貸款發(fā)放困難的原因作一分析，并提出相應的改進建議。一、我國的國家助學貸款由商業(yè)銀行經(jīng)辦1999年6月，國務院辦公廳轉發(fā)了中國人民銀行、教育部、財政部制定的關于國家助學貸款的規(guī)定（試行），政策主要內(nèi)容為：在北京、上海、天津、重慶等8個大城市試點；由工商銀行獨家承辦；需擔保人的信用貸款；特困生的貸款呆壞帳由學校和財政分擔。2

4、000年2月和8月，又先后轉發(fā)了中國人民銀行、教育部、財政部制定的關于助學貸款管理的若干意見和關于助學貸款管理的補充意見，下發(fā)了中國人民銀行助學貸款管理辦法，政策主要內(nèi)容為：全國推行；擴大經(jīng)辦銀行范圍，四大國有商業(yè)銀行均可辦理；一校一行；取消擔保人的要求；簡化申請條件；財政全面核銷呆壞帳；免征利息收入營業(yè)稅。2004年6月，教育部、財政部、人民銀行、銀監(jiān)會出臺關于進一步完善國家助學貸款工作的若干意見。政策主要內(nèi)容為：停止20%違約率的指標要求，強調(diào)不得以任何形式停止助學貸款；國家助學貸款經(jīng)辦銀行改由招投標方式確定；國家助學貸款風險將由財政和高校各擔50%；最長的還款期限由原來的4年延長到6年；

5、不及時發(fā)放貸款，銀行要被查處。這一系列文件對國家助學貸款和商業(yè)性助學貸款辦理的方方面面作出了明細的規(guī)定，其中關于國家助學貸款經(jīng)辦銀行最終是這樣規(guī)定的：實行由政府按隸屬關系委托全國和各省級國家助學貸款管理中心通過招投標方式確定國家助學貸款經(jīng)辦銀行。參與競標的銀行必須是經(jīng)銀監(jiān)會批準、有條件經(jīng)辦國家助學貸款業(yè)務的銀行。雖然2004年6月的意見改變1999年12月意見中“中國工商銀行為中國人民銀行批準的國家助學貸款經(jīng)辦銀行”的規(guī)定，經(jīng)辦銀行通過招投標確定，但并沒有改變經(jīng)辦銀行的性質。實際上基本都是由商業(yè)銀行來經(jīng)辦的。由以上一系列文件規(guī)定可以看出，我國的國家助學貸款基本是由商業(yè)銀行來辦理的，包括四大國有

6、獨資商業(yè)銀行和其他一些商業(yè)銀行。筆者認為：國家助學貸款由商業(yè)銀行來辦理是國家助學貸款之所以發(fā)放較難的許多原因中很重要的一個原因。要解決國家助學貸款發(fā)放難的問題，除了要從其他方面（如完善個人信用系統(tǒng)、簡化辦理手續(xù)、加大宣傳力度等）著手以外，還必須從經(jīng)辦銀行這個方面進行改革，才能從根本上改變這種國家助學貸款發(fā)放難的狀況。二、商業(yè)銀行不適合辦理國家助學貸款從商業(yè)銀行的性質上看，商業(yè)銀行是指以追求自身利益最大化為目標，以多種金融負債籌集資金，以多種金融資產(chǎn)為其經(jīng)營對象，向客戶提供綜合性金融服務的企業(yè)。商業(yè)銀行的這種性質決定了商業(yè)銀行的經(jīng)營目標為：保證資金的安全，保持資產(chǎn)的流動性，獲取最大的自身利益。也

7、就是通常所說的“三性”目標，即“安全性、流動性、盈利性”?！鞍踩浴笔侵干虡I(yè)銀行在日常經(jīng)營中要保證籌集資金的投向具有一定的安全保障，保持足夠的清償能力以應對存款人的提存，保證客戶對銀行的信心。“流動性”是指商業(yè)銀行為應對存款人提存和自己支付的需要，而必須保持能夠以合理價格獲得足夠資金。“盈利性”是指商業(yè)銀行一切經(jīng)營活動的最終目標，即追求自身利益最大化，這是所有企業(yè)的最終目標，商業(yè)銀行作為現(xiàn)代金融企業(yè)，自然也不例外。而我們對國家助學貸款進行分析，就會發(fā)現(xiàn)此類貸款作為商業(yè)銀行的業(yè)務之一，并不十分符合商業(yè)銀行經(jīng)營的“三性”目標。從“安全性”的要求來看，與一般貸款相比，商業(yè)銀行開展國家助學貸款業(yè)務面臨

8、的風險較大，表現(xiàn)在以下方面：首先，由于申請國家助學貸款的大學生基本都是貧困生甚至特困生，家庭本身就很貧窮，很少有人能夠提供擔保和抵押，因此國家助學貸款都是信用貸款，僅憑貸款人的信用作保障，而當前我國社會信用環(huán)境不佳，個人信用系統(tǒng)尚沒有建立起來，這些因素使得國家助學貸款的風險處在一個較高的水平上；其次，大學生作為國家助學貸款的貸款人，有中途退學無法完成學業(yè)的風險，有畢業(yè)后找不到收入較高的工作甚至找不到工作的風險，還有工作后流動性較大以至銀行無法聯(lián)系到，無法進行催繳的風險。從“流動性”的要求來看，國家助學貸款期限較長。按照規(guī)定，國家助學貸款的還款期最長為畢業(yè)后6年，舉例來說，若某借款人進入大學后從

9、大學一年級即開始申請國家助學貸款，則其貸款期限最長為10年，若其本科畢業(yè)后繼續(xù)攻讀碩士研究生，則貸款期限最長為13年。如此長的貸款期限嚴重影響了國家助學貸款作為商業(yè)銀行資產(chǎn)之一的變現(xiàn)能力，影響著商業(yè)銀行的流動性。從“盈利性”的要求來看，國家助學貸款屬于商業(yè)銀行貸款的零售業(yè)務，每筆貸款金額較小，但辦理手續(xù)卻并不簡單，平均成本較高，與對大型工商企業(yè)的貸款相比，盈利水平自然較低，而且從已往的歷史情況看，由于多種因素的影響，助學貸款的壞帳率一直居高不下，商業(yè)銀行有時不僅無法盈利，能夠收回本金就已經(jīng)不錯了?？傊?，國家助學貸款業(yè)務并不符合商業(yè)銀行的經(jīng)營目標，從商業(yè)銀行的角度來看，它風險大，收益低，并不屬于

10、商業(yè)銀行心目中的良好業(yè)務，因此，商業(yè)銀行對此項貸款積極性不是很高，在很大程度上是在政府的壓力下才辦理此項業(yè)務的，四大國有商業(yè)銀行由于政府影響力強一些，所以在國家助學貸款發(fā)放上還算積極，而那些股份制商業(yè)銀行，則更看重貸款質量，所以對國家助學貸款這種高風險、低收益的貸款興趣明顯不是很大，這一點從表1可以反映出來。表1：截至2002年9月各商業(yè)銀行國家助學貸款余額所占比重表銀行工商銀行農(nóng)業(yè)銀行建設銀行中國銀行其他銀行合計所占比重6312127.35.7資料來源：馬經(jīng)：助學貸款國際比較與中國實踐，162頁163頁，中國金融出版社，2003。另外，從一些高校的情況來看，已到期國家助學貸款的歸還情況也很不

11、理想，以中國政法大學為例，截至2004年3月20日，中國政法大學745名進入還款期的貸款畢業(yè)生中，有190人未按時足額還貸，違約率26%。這進一步說明了商業(yè)銀行的擔心并不是沒有道理的。要真正轉變?yōu)楝F(xiàn)代商業(yè)銀行，就要以追求自身利益最大化為最終目標，在經(jīng)營管理上要符合商業(yè)銀行“安全性、流動性、盈利性”的經(jīng)營目標，而國家助學貸款推出的主要目的是為了資助家庭經(jīng)濟條件困難的學生完成學業(yè)，不讓他們因為經(jīng)濟原因而輟學，它追求的是一種長期的社會效益，而不是短期的經(jīng)濟效益，這很明顯不符合作為金融企業(yè)的商業(yè)銀行的經(jīng)營目標，它也不應該由商業(yè)銀行來承擔下來。從本質上看，國家助學貸款更像是一種政策性金融貸款，更應該由一

12、家政策性銀行來承擔此項業(yè)務，而不是推給正處于金融改革關鍵時期、正在向真正的現(xiàn)代商業(yè)銀行轉變的我國商業(yè)銀行。國家助學貸款在理論上的政策性而在實際操作過程中有商業(yè)銀行發(fā)放、回收、自負盈虧的商業(yè)性與商業(yè)銀行的本質是相矛盾的。商業(yè)銀行的營利性、追求風險最小化、利潤最大化的本質與助學貸款的長期性、利潤小、成本大、風險大的信用貸款性質相矛盾。造成學生高的貸款違約率的首要原因在于商業(yè)銀行的利潤目標最大化、風險最小化,為規(guī)避風險、降低成本而沒有提供應于助學貸款的情況相適應的服務、因對學生的不信任而導致高成本。追求最大利潤是商業(yè)銀行的本性，是不會改變的，接受、回收發(fā)放助學貸款是國家政策強加的任務，是不符合商業(yè)銀

13、行在市場經(jīng)濟條件下的發(fā)展規(guī)律的。即“按政策規(guī)定的國家助學貸款屬于商業(yè)貸款;按實際運作它超過了商業(yè)貸款的慣例屬于政策性貸款的范疇”其必然會導致雙方面的損失。三、現(xiàn)階段由商業(yè)銀行經(jīng)辦國家助學貸款屬短期之舉那么，為什么政府還要將這種具有政策性金融業(yè)務性質的國家助學貸款業(yè)務交給商業(yè)銀行來經(jīng)辦呢？依筆者看來，這應屬短期的應急之舉。隨著我國教育體制的改革，從1994年開始，高等學校開始進行收費制度改革，其目的是要建立一種由國家和個人分攤高等教育成本的機制，改變過去那種高等教育國家出資、個人受益的局面。隨著高等學校收費制度改革的深入，收費標準也不斷提高，這就給那些家庭經(jīng)濟條件不好的學生帶來了巨大的壓力。而與

14、此同時，與新的高等學校收費制度相適應的國家、社會資助體系還沒有形成，這使得高校收費與學生交不起學費的矛盾更加突出，直接影響了許多家境貧寒的學生的求學之路，也造成了一定的社會問題。因此，建立國家、社會資助體系已刻不容緩、勢在必行。所以政府從1999年6月出臺關于國家助學貸款的規(guī)定（試行）之后，陸續(xù)出臺了一系列文件，開始試點并隨之擴大范圍推廣國家助學貸款及其他形式的助學貸款，以解決這種收費與交不起學費的矛盾。為了盡快的將國家助學貸款開辦和推廣起來，只能由現(xiàn)有的商業(yè)銀行來經(jīng)辦此項業(yè)務，因為他們具有現(xiàn)成的營業(yè)網(wǎng)點，具有現(xiàn)成的人員，具有辦理個人貸款的豐富經(jīng)驗，能夠很快的開展起來這項業(yè)務，雖然他們自己并不

15、很情愿承擔此項業(yè)務。應該說，這只是暫時之舉，而非長久之計。如果國家助學貸款這種政策性金融業(yè)務長期由商業(yè)銀行經(jīng)辦，則商業(yè)銀行必將又走回1994年三家政策性銀行建立之前所走的老路上去，帶來許多不利后果，如政企不分、管理行政化，政策性業(yè)務與經(jīng)營性業(yè)務混在一起，經(jīng)營性虧損被政策性虧損所掩蓋，無法考核商業(yè)銀行的經(jīng)營效益等，我國的商業(yè)銀行也不可能真正轉變成為現(xiàn)代意義上的商業(yè)銀行。四、只靠建立個人信用系統(tǒng)并不能完全解決問題當前，很多學者認為國家助學貸款發(fā)放難的原因主要在于我國個人信用系統(tǒng)還沒有建立起來，因此他們認為個人信用系統(tǒng)的建立是解決國家助學貸款發(fā)放難的最重要步驟。那么，是不是建立并完善了個人信用系統(tǒng)就

16、基本上能夠解決國家助學貸款發(fā)放難的問題呢？筆者認為：個人信用系統(tǒng)的建立毫無疑問是解決國家助學貸款發(fā)放難的必要手段之一，但是，單憑個人信用系統(tǒng)的建立和完善是不能解決國家助學貸款發(fā)放難的問題的，還必須有其他措施的配合，才能夠徹底解決這個問題。要解決國家助學貸款發(fā)放難的問題，關鍵是要解決國家助學貸款歸還難的問題，只要國家助學貸款歸還比較順利，形成良性循環(huán)，國家助學貸款發(fā)放難的問題自然就迎刃而解了。而國家助學貸款的順利歸還需要滿足兩個基本條件：一是要保持大學畢業(yè)生較高的就業(yè)率，使助學貸款的貸款人有足夠的收入來歸還貸款，這是助學貸款歸還的最重要的經(jīng)濟保障；二是個人信用體系比較發(fā)達，從而能夠對貸款人起到震

17、懾作用，防止貸款人惡意拖欠。只有這兩個條件都滿足，國家助學貸款的歸還才有保障。從我國當前的情況來看，由于高校的不斷擴招，大學畢業(yè)生人數(shù)不斷上升，雖然近年來我國經(jīng)濟發(fā)展迅速，就業(yè)機會也隨之不斷增多，但社會所能提供的就業(yè)崗位在很大程度上仍然不能滿足大學畢業(yè)生的需求。截至2003年9月，全國2003年畢業(yè)的212.2萬大學生只有70找到了工作，2004年全國將有280萬大學生畢業(yè)，比2003年增長68萬，就業(yè)壓力仍然很大。今后一個較長時期內(nèi)，由于大學的不斷擴招，這種大學畢業(yè)生供大于求的狀況不會有根本性的改變，大學畢業(yè)生的就業(yè)形勢仍不容樂觀。而那些就業(yè)的大學生呢？以他們的收入，歸還國家助學貸款也是很吃

18、力的，我國的國家助學貸款一般規(guī)定在畢業(yè)后四年內(nèi)還清，這對于剛剛畢業(yè)的大學生來說，經(jīng)濟負擔是比較重的，因為畢業(yè)后頭幾年正是他們經(jīng)濟上最拮據(jù)的時期，一方面，由于是剛參加工作，工資收入不會太高；另一方面，這幾年正是他們要結婚成家的時期（尤其是對畢業(yè)研究生來說），需要付買房的首期付款（如果一次付清，則需要更多錢），需要置辦各種家具等家庭用品，正是花錢最多的時候，這兩方面因素交織在一起，本來就是不小的經(jīng)濟壓力，再加上還國家助學貸款，負擔可想而知。讓我們來算一筆帳：假如一名學生如果從本科起就開始貸款，讀完本科之后開始就業(yè)，每年假定貸款6000元，4年共計24000元，要求其畢業(yè)后4年內(nèi)還清，即使不考慮利息

19、，每年也要還貸6000元，如果一直讀完碩士研究生再就業(yè)，則7年共計貸款42000元，不考慮利息，每年則要還款10500元。而現(xiàn)在大學畢業(yè)生的工資水平怎么樣呢，根據(jù)北京大學“高等教育規(guī)模和畢業(yè)生就業(yè)”課題組從2003年6月對7省區(qū)市的45所高校應屆畢業(yè)生就業(yè)情況調(diào)查來看，畢業(yè)生的起薪平均值為每月1500元， 這樣看來，大學畢業(yè)生除去必需的生活開支，再還還國家助學貸款，估計也就所剩無幾了。這些因素都給國家助學貸款的歸還帶來了極大的困難，畢業(yè)生的就業(yè)形勢不好，就業(yè)后收入太低，直接影響著他們的還款能力，也間接影響著商業(yè)銀行收回國家助學貸款，這一點，是光靠建立并完善個人信用系統(tǒng)無法解決的，它必須隨著經(jīng)濟

20、的不斷發(fā)展，通過一個較長時期的慢慢消化，才能逐步得到解決。這一點也決定了國家助學貸款在今后一個較長的時期內(nèi)都會具有較大的風險，這無疑是商業(yè)銀行不愿面對的，因此，就算大學生個人信用系統(tǒng)建立并完善起來，由于大學畢業(yè)生就業(yè)等其他因素的影響，國家助學貸款的歸還仍然可能較為困難，商業(yè)銀行仍然要面對較大的風險。如個人信用系統(tǒng)十分發(fā)達的美國，其學生貸款償還拖欠率高達12，回收率只有47。這也從一個側面證明了個人信用系統(tǒng)的建立并不能完全解決助學貸款歸還的問題。何況大學生個人信用系統(tǒng)的建立、完善還是一個長期、復雜的過程，并不是那么容易就能建立起來的。除此之外，前文已經(jīng)述及，商業(yè)銀行的經(jīng)營要滿足“安全性、流動性、

21、盈利性”的要求，即使我國的個人信用系統(tǒng)建立并完善起來，商業(yè)銀行發(fā)放的國家助學貸款的歸還有了一定的保障，那也只是基本滿足了“安全性”的要求，從“流動性”的要求看，國家助學貸款的期限仍然顯得較長，影響著商業(yè)銀行的變現(xiàn)能力；從“盈利性”的要求看，國家助學貸款屬于商業(yè)銀行貸款的零售業(yè)務，每筆貸款相對而言金額較小，但辦理手續(xù)卻并不簡單，平均成本較高，這決定了其利潤較低。在我國已經(jīng)加入WTO的背景下，在面臨外資商業(yè)銀行越來越激烈競爭的環(huán)境中，我國的商業(yè)銀行正需要剝離那些利潤率較低、風險較高的業(yè)務，輕裝上陣，以增強自己的競爭能力，從容面對外資商業(yè)銀行的挑戰(zhàn)。在這種情況下，國家助學貸款不能不說是一個沉重的負擔

22、，影響著我國商業(yè)銀行的改革，影響著我國商業(yè)銀行向真正的現(xiàn)代商業(yè)銀行的轉變。因此，從長期來看，單靠個人信用系統(tǒng)的建立和完善無法從根本上解決國家助學貸款發(fā)放難的問題，要從根本上解決國家助學貸款發(fā)放難的問題，除了加快建立并完善大學生個人信用系統(tǒng)以外，還需要采取其他一些措施，如以下將要提到的建立一家專門經(jīng)辦國家助學貸款的政策性銀行，只有這些相關措施與大學生個人信用系統(tǒng)互相配合，才能從根本上解決我國國家助學貸款發(fā)放中存在的各種問題，才能真正發(fā)揮國家助學貸款的作用。五、政策性銀行經(jīng)辦國家助學貸款的經(jīng)濟學理論基礎在經(jīng)濟社會中，物質產(chǎn)品主要可分為兩部分，即公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品，兩者之間的區(qū)分要看是否具有非排他性

23、和非競爭性的特點，具有非排他性和非競爭性的產(chǎn)品就是公共產(chǎn)品，如國防、外交、司法、行政管理等，這種產(chǎn)品需要由公共部門即政府來提供；不具有非排他性和非競爭性的產(chǎn)品就是私人產(chǎn)品，如個人自用的食品、服裝、汽車等等，這種產(chǎn)品需要由私人部門即企業(yè)來提供；居于這兩者之間的還有一種半公共產(chǎn)品，即不完全具有非排他性和非競爭性的特點的產(chǎn)品，高等教育就是一種典型的半公共產(chǎn)品。高等教育作為一種半公共產(chǎn)品，具體表現(xiàn)在：一方面它具有一定的私人產(chǎn)品的特征，即某個人占有了一部分教育資源之后，他人就無法再享用這部分教育資源，接受高等教育之后，個人會從中得到巨大的收益；但另一方面，高等教育又具有一定的公共產(chǎn)品的特征，即它還具有一

24、定的社會效益，他人也會由于你接受教育而從中受益，包括可以享受到因整個社會教育水平提高而帶來的生產(chǎn)效率水平的提高、社會道德水平的提高、人際交往的環(huán)境更加和諧、社會更加安定等等好處。在經(jīng)濟社會中，物質產(chǎn)品的基本提供方式有三種，即公共提供、市場提供和混合提供。公共提供實行的是政府配置方式，市場提供實行的是市場配置方式，混合提供則是兩種配置方式的有機結合。市場提供是私人產(chǎn)品的有效提供方式。半公共產(chǎn)品雖然不是私人產(chǎn)品，但具有私人產(chǎn)品的部分特征，在一定程度上也可以實行市場提供。對半公共產(chǎn)品實行市場提供可以促進資源的有效配置，可以有效地制約個人對半公共產(chǎn)品的過度消費，有助于資源利用效率的提高。但是，半公共產(chǎn)

25、品的市場配置也存在著局限性。市場機制以各市場主體自身的局部利益為決策依據(jù)，以各市場主體的自發(fā)行為為基礎，帶有一定的盲目性。這些局限性在半公共產(chǎn)品的市場提供中表現(xiàn)得尤為明顯。半公共產(chǎn)品不僅具有私人產(chǎn)品的特征，而且還具有公共產(chǎn)品的特征，這使得以追求利潤最大化為目標的市場提供，會扭曲半公共產(chǎn)品的資源配置，使得一些公共性強的半公共產(chǎn)品得不到應有的發(fā)展。公共提供則是純公共產(chǎn)品的有效提供方式。半公共產(chǎn)品雖然不是純公共產(chǎn)品，但也有純公共產(chǎn)品的部分特征，因此在一定程度上也可以實行公共提供。對半公共產(chǎn)品實行公共提供，政府可以根據(jù)社會的需要，從宏觀的角度，對半公共產(chǎn)品資源進行有計劃的配置，糾正市場機制的固有缺陷，

26、以提高資源的配置效率。但是，半公共產(chǎn)品的公共提供也有其缺點，在公共提供下，失去了價格機制的約束，也失去了資源配置的競爭激勵機制。公共提供是實現(xiàn)半公共產(chǎn)品資源配置的政府行為，決策者的任何決策失誤，都將造成資源的極大浪費。同時，在公共提供下，消費者無須對半公共產(chǎn)品有任何支付，于是消費者將不斷地消費，直到邊際收益為零，而無視這些產(chǎn)品實際發(fā)生的邊際成本，從而造成對半公共產(chǎn)品的過度消費，造成資源的極大浪費。而由公共提供和市場提供組合而成的混合提供，則實現(xiàn)了兩種配置機制的相互補充，一方面，它可以促進資源的有效配置，可以有效地制約個人對半公共產(chǎn)品的過度消費，有助于資源利用效率的提高；另一方面，它又可以對半公

27、共產(chǎn)品資源進行有計劃的配置，糾正市場機制的固有缺陷，以提高資源的配置效率。因而是一種比較理想的提供方式。高等教育不是私人產(chǎn)品，這決定了國家助學貸款不能由作為私人部門的企業(yè)商業(yè)銀行來提供，同樣，高等教育也不是純公共產(chǎn)品，這決定了國家助學貸款也不可能由政府通過財政撥款來提供，而只能通過混和提供，由介于私人部門和公共部門兩者之間的政策性銀行來提供。從政策性銀行的本質來看，它承接的政策性金融業(yè)務就是那些社會效益好，而自身經(jīng)濟效益較差，作為私人部門的企業(yè)商業(yè)銀行無力或不愿經(jīng)營的利潤較低、風險較高、需要政府進行補貼的長期資金信貸業(yè)務，不過這些業(yè)務必須具有還款的能力，否則就不是政策性金融業(yè)務，而是需要國家財

28、政直接撥款的公共產(chǎn)品了，國家助學貸款業(yè)務正是符合這些條件的政策性金融業(yè)務。六、國外助學貸款的經(jīng)辦機構從國外幾個有代表性的國家的情況來看，日本的助學貸款機構是專門成立的發(fā)放助學貸款的組織日本育英會和私立大學獎學會。日本育英會是獨立于政府之外的事業(yè)機構，負責籌集、發(fā)放和回收助學貸款。日本還制定了專門的助學貸款法律日本育英會法，以規(guī)范助學貸款的發(fā)放、辦理和歸還。其助學貸款資金來源主要來自于政府撥款，由文部省編列預算提供。私立大學獎學會則只向私立大學學生提供貸款。日本育英會的助學貸款分為兩種：一種是無利息的助學貸款，用于資助那些家境貧寒、經(jīng)濟困難的大學生；另一種是有利息的助學貸款，利率為3，所有學生都

29、可以申請。日本的助學貸款回收在世界各國中是最有成效的，按時歸還率在90左右，總歸還率在95左右。加拿大在2000年8月1日以前本來也是由商業(yè)銀行發(fā)放助學貸款的，由政府按貸款金額的5向商業(yè)銀行支付一筆風險金，作為貸款壞帳準備金，商業(yè)銀行自己負責催繳貸款，承擔壞帳損失。這種做法剛開始時，商業(yè)銀行的積極性很高，投入了巨大的熱情來辦理助學貸款，然而，實踐結果卻事與愿違，商業(yè)銀行并沒有得到預期的回報。因此，在商業(yè)銀行與加拿大政府簽訂的助學貸款協(xié)議期滿后，商業(yè)銀行認為支付貸款總額的5已不足以彌補商業(yè)銀行的壞帳損失，要求政府至少要按貸款總額的20撥付壞帳準備金，結果雙方?jīng)]有達成一致意見。政府與商業(yè)銀行的合同

30、也于2000年7月31日到期，從2000年8月1日開始，政府改而采取由政府直接發(fā)放助學貸款的方式，學生貸款完全由政府出錢，貸款的審批和簽發(fā)權歸聯(lián)邦政府，加拿大助學貸款的管理機構為聯(lián)邦政府人力資源開發(fā)部專門成立的聯(lián)邦政府學生貸款局，聯(lián)邦政府通過招標與兩家公司簽訂協(xié)議，委托這兩家公司負責運作學生貸款，政府每年付給他們一定的管理費，除此之外，按照定額付給一定的業(yè)務費用，此外，加拿大各省政府的培訓、學院和大學部還設有學生貸款辦公室，各高校也設有學生貸款服務部（辦公室），他們各司其職，共同負責助學貸款工作。美國的助學貸款種類繁多，情況復雜，主要包括帕金斯貸款（Perkings Loan）、斯泰福貸款(S

31、tafford Loan)、聯(lián)邦父母貸款(PLUS)、聯(lián)邦直接貸款(Federal Direct Loan)等，可以分為由政府直接出資和由商業(yè)銀行出資、但由政府提供擔保兩類。具體情況詳見表2。表2：美國的學生貸款情況貸款名稱經(jīng)辦機構利率備注帕金斯貸款（Perkings Loan）高等學校5由政府出資，在校期間由政府貼息斯泰福貸款(Stafford Loan)商業(yè)銀行<8.25%由政府擔保，具體利率隨物價浮動，每年6月調(diào)整一次聯(lián)邦父母貸款(PLUS)商業(yè)銀行9%由政府擔保聯(lián)邦直接貸款(Federal Direct Loan)聯(lián)邦政府5%由聯(lián)邦政府直接發(fā)放、回收作為世界上經(jīng)濟最發(fā)達和教育最發(fā)

32、達的國家之一，美國的助學貸款體系經(jīng)過多年的發(fā)展，已經(jīng)發(fā)展到了相當完備的程度。其具體的表現(xiàn)就是種類繁多，分類詳細，適合不同的貸款對象。為什么美國的助學貸款能搞得如此成功？美國的銀行業(yè)就不懼怕承擔該貸款的風險嗎？ 原因在于，在美國的助學貸款制度中，承擔貸款風險的是政府，而不是銀行。從上表中可以看出，由商業(yè)銀行辦理的斯泰福貸款和聯(lián)邦父母貸款的利率比較高，類似于我國的商業(yè)性助學貸款，但有一點不同的是其由政府提供擔保；由高校和聯(lián)邦政府辦理的帕金斯貸款和聯(lián)邦直接貸款則較類似于我國的國家助學貸款，利率較低，其中帕金斯貸款還由政府貼息。由上述比較有代表性的日本、加拿大、美國的助學貸款情況可以看出，沒有一個國家

33、是完全依靠商業(yè)銀行來辦理在很大程度上具有公益性質的助學貸款。由于具體國情不同，其中日本主要是由完全獨立、不以盈利為目的的事業(yè)機構日本育英會來辦理助學貸款；加拿大是由專門的政府機構聯(lián)邦政府學生貸款局來管理助學貸款，美國除了由政府為商業(yè)銀行發(fā)放的貸款提供擔保以外，還有聯(lián)邦政府直接發(fā)放貸款以及撥款給高校，由高校發(fā)放等其他途徑。加拿大近年來助學貸款政策的改革更說明了僅僅依靠商業(yè)銀行辦理助學貸款業(yè)務在實踐中是行不通的。這些對于我國當前的助學貸款政策都有很大的借鑒。當前我國的情況是：商業(yè)性助學貸款由商業(yè)銀行發(fā)放，利率較高，完全商業(yè)化模式運作；國家助學貸款也完全由商業(yè)銀行發(fā)放、回收，政府只給予一定比例的貼息

34、，連擔保都不提供，這就使得辦理國家助學貸款的商業(yè)銀行風險高、收益低，嚴重影響了其辦理此項業(yè)務的積極性，也使得國家助學貸款的發(fā)放大受影響。那么，從國外的情況看，是不是我國也成立專門經(jīng)辦國家助學貸款的政府機構或直接將經(jīng)費撥到高校，由高校來進行發(fā)放、回收呢？也不盡然。各國情況千差萬別，不能簡單的盲目套用。根據(jù)國外學者的研究，由政府直接設立機構辦理助學貸款和由商業(yè)銀行辦理助學貸款各有利弊，關于這方面的情況詳見表3。因此，從我國已成立的三家政策性銀行的成功經(jīng)驗來看，只有建立一家政策性銀行來辦理助學貸款，才能彌補這兩方面的不足，兼顧經(jīng)濟利益和社會利益。因為一方面，政策性銀行同樣是銀行，是金融企業(yè)，其企業(yè)化

35、的運作可以避免政府機構辦理助學貸款帶來的效率低下和回收率低的弊端；另一方面，政策性銀行又不同于商業(yè)銀行，其不用參與激烈的商業(yè)競爭，不僅僅只追求經(jīng)濟利益，而以綜合的社會效益為目標，這種性質決定了它可以承受一定的政策性虧損，可以集中精力于政策性金融業(yè)務，確保國家助學貸款的順利發(fā)放。七、建立專門經(jīng)辦國家助學貸款的政策性銀行就助學貸款的經(jīng)辦機構而言，決策者應該轉變思路，為什么一定要讓商業(yè)性銀行承擔此類業(yè)務，為什么不能考慮讓政策性銀行承擔。從制度的長期穩(wěn)定性方面講，助學貸款制度設計要正確的回答兩個主要問題，一是由誰承擔風險，二是由誰經(jīng)辦。正如我們前面所談到的，由商業(yè)銀行來承擔助學貸款這類政策性業(yè)務有諸多

36、弊端。而國家政策性銀行是由政府創(chuàng)立、參股或保證的、不以盈利為目的(保本經(jīng)營或保本微利經(jīng)營)，專門從事政策性金融活動，支持政府發(fā)展經(jīng)濟，促進社會全面進步，配合國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控的金融機構。我們認為，助學貸款這類政策性業(yè)務應該有政策性銀行來承擔，其風險應由國家承擔，即由財政提供擔保。政策性銀行完全有能力承擔政策性業(yè)務，財政狀況的初步好轉也為財政擔保提供了可能性。建立這樣一家專門經(jīng)辦國家助學貸款的政策性銀行，根據(jù)以往建立政策性銀行的經(jīng)驗，筆者試提出以下建議：首先在適當?shù)臅r候將這家政策性銀行組建起來，這家政策性銀行要由中央財政撥付資本金成立，而且這筆資本金金額應足夠多，因為足夠的財政撥付資金是辦好政策性銀行的首要條件。應按照其信貸資產(chǎn)的數(shù)量，撥給這家政策性銀行資本金，比重要高于商業(yè)銀行，而且要隨其信貸資產(chǎn)的增大，定期增撥資本金，壯大該政策性銀行的資本實力。新組建政策性銀行的人員可以從四大國有商業(yè)銀行中原負責辦理國家助學貸款的人員中抽調(diào)，因為他們具有豐富的經(jīng)驗，可以很快的將業(yè)務承接并開展起來，以盡量減輕貸款銀行的更替對國家助學貸款發(fā)放的影響，形成一個良好的過渡。成立以后，或者從各商業(yè)銀行手中將其經(jīng)辦的國家助學貸款業(yè)務以合理的價格收購過來；或者在不影響原辦理銀行經(jīng)營的前提下，直接將這些資產(chǎn)劃撥給新組建的政策性銀行，從而將國家助學貸款這種政