規(guī)范稅務稽查工作幾個問題的思考(原稿)

1、規(guī)范稅務稽查工作幾個問題的思考長期以來, 稅務機關一直強調(diào)建立 “以申報納稅和優(yōu)化服務為基 礎,以計算機網(wǎng)絡為依托,集中征收,重點稽查”的新型征管模式, 2004年總局又提出了在原來這 “三十字” 稅收征管模式上再增加 “強 化管理”四個字。而稅務稽查作為稅收執(zhí)法的主要表現(xiàn)形式,是稅收 公平正義的最大體現(xiàn),是整頓和規(guī)范稅收秩序,維護公平、公正的稅 收環(huán)境,提高納稅人的納稅遵從度,保證國家稅收收入的重要手段。 因此,如何發(fā)揮稽查職能,規(guī)范稅務稽查,構建一個和諧融洽的稅收 執(zhí)法環(huán)境,已成為目前稅務稽查工作的當務之急。隨著 2002年福 建省地方稅務系統(tǒng)稽查單位規(guī)范化建設意見(試行 的出臺,福建 省

2、地稅局從 2002年開始在全省范圍內(nèi)開展了以規(guī)范稽查機構和職 責、規(guī)范稽查執(zhí)法程序、規(guī)范稽查制約機制、規(guī)范稽查內(nèi)部管理、規(guī) 范稽查隊伍建設、規(guī)范稽查裝備與經(jīng)費管理等“六規(guī)范”為目標的稽 查規(guī)范化建設工作, 從近幾年的規(guī)范建設工作開展的情況來看取得較 大實效,特別在規(guī)范執(zhí)法、提高辦案質量方面成效尤其顯著。但是隨 著稅收征管改革的日益深化, 隨著信息化建設進一步深入, 一些傳統(tǒng) 的稅務稽查理念與經(jīng)濟形勢發(fā)展的矛盾日益顯現(xiàn), 稅務稽查出現(xiàn)了一 些新的動向和新的問題, 在新的形式下如何加強稅務稽查, 如何深化 稽查規(guī)范化建設, 就成了今后工作要思考的重點。 本文結合目前稽查 執(zhí)法中有關案源和稅務證據(jù)管

3、理方面存在的一些不足, 就如何推進稅 務稽查管理規(guī)范作一些探討。一、案源管理選案具有典型性、全面性、及時性、針對性、獨立性和科學性等 多種性質,它是稽查工作的第一個環(huán)節(jié),也是基礎環(huán)節(jié),它既要緊密 聯(lián)系稅收征管實際又要起到把握稽查全局,駕馭稽查方向的重要作 用。 因此案源選擇的科學、 真實與否很大程度上決定了稽查成效的顯 現(xiàn)?；檫x案方法主要有以下幾種:采用計算機選案系統(tǒng)進行篩選; 根據(jù)稽查計劃按征管戶數(shù)的一定比例篩選或隨機抽樣選擇; 根據(jù)公民 舉報、有關部門轉辦、上級交辦、情報交換的資料確定。但在實際工 作中使用最多的選案方法只有群眾舉報、 上級交辦 (含上級布臵的專 項檢查 、稽查計劃安排等

4、幾類。(一目前選案工作中存在的問題主要有:1、稽查選案缺乏科學性和準確性 , 選案帶有盲目性稽查選案應采取人機結合, 隨機抽樣的方法, 但在實際工作中由 于征管與稽查之間信息交流仍不夠,稽查對企業(yè)的征管情況無法全 面、及時掌握,稅收征管信息系統(tǒng)中錄入的是稅務登記、納稅申報、 發(fā)票領購、稅款征收、稅務稽查等稅務管理信息,而納稅人生產(chǎn)經(jīng)營 過程中的購、產(chǎn)、銷、存及生產(chǎn)能力、資金流量、成本費用等涉稅資 料尚未進入征管信息系統(tǒng), 稽查部門得不到企業(yè)經(jīng)營狀況和納稅申報 等詳細的綜合分析資料,稽查選案還無法進行科學的對比和定量分 析。從選案的方式來看,稽查選案軟件開發(fā)滯后,目前基本上實施的 人工選案也還沒

5、有統(tǒng)一規(guī)范的模式。 使稽查選案工作只能依賴于稅收 征管信息系統(tǒng)中一些簡單的納稅申報資料或是憑借一些同志的主觀 印象,結果往往出現(xiàn)一部分被選戶跑幾十里已停產(chǎn),名存實亡,有時認為是問題“大戶” ,但一到現(xiàn)場卻是瀕臨倒閉的小戶,導致選案準 確率低, “空查”現(xiàn)象較普遍,增加了稅收成本,造成檢查實施上的 盲從,更重要是的是嚴重影響了稅務稽查的威懾力和辦案效率。 2、選案工作缺乏計劃性,檢查隨意性大目前選案大多缺乏計劃性, 案源管理部門很少會根據(jù)本地區(qū)的實 際情況制定長期的三到五年甚至更長期的選案規(guī)劃和選案方案, 案源 管理部門現(xiàn)在最長也只制定一年的選案計劃, 缺乏從維護整體納稅人 的公平合理性出發(fā)進行

6、選案。 在當前的稅收體制和案源信息來源相對 狹窄的情況下, 管理局和地方政府在向案源管理部門提供的案源信息 常常是確定稽查對象的重要參考, 而管理局和地方政府在提供案源信 息時往往帶有自己的目的性, 案源管理部門有時會被納稅人的納稅記 錄假象、管理局和地方政府的建議迷惑。3、選案工作不透明,缺乏公平性選案過程中受稽查任務的困擾,偏重稅源大戶。而忽視了對小 規(guī)模企業(yè)、個體戶、無證戶、非正常戶、注銷戶的稅務稽查,造成稅 收稽查的漏洞, 起不到凈化納稅環(huán)境的效果。 造成的結果就是有的納 稅人重復選案、重復檢查的現(xiàn)象較為嚴重。特別是由于專項檢查、專 案檢查頻繁,不少企業(yè)一年要接受稅務稽查多次,而疲于應

7、付,怨聲 載道。而有的納稅人則多年未查,使偷、漏稅情況嚴重。4、稅務稽查信息來源少,渠道不暢稅務稽查是主要靠掌握大量的內(nèi)、外部信息確定案源的,但從 目前的稅收管理運行機制上看, 由于信息化建設尚不完善, 缺乏稽查與征管、國稅與地稅、稅務與銀行、稅務與司法部門等有效的信息傳 遞渠道, 稽查信息搜集除有限的納稅申報資料、 注銷信息和協(xié)查信息 外,從其它環(huán)節(jié)、其它部門難以取得更多的稽查案源信息資料。 5、稽查選案的監(jiān)督制約過錯追究機制尚未健全有關稽查選案的責任、程序、監(jiān)督管理工作還不夠完善。目前, 各項制度雖在逐步制定, 但在實踐上看, 選案制度的規(guī)范化工作落后 于其他制度, 因此作為稽查工作的基礎

8、, 稽查選案制度急需進一步完 善,選案程序急需進一步規(guī)范,特別是選案的監(jiān)督制約機制、過錯追 究機制急需建立健全。(二目前選案工作存在問題的對策:1、充分發(fā)揮稅收征管信息系統(tǒng)的優(yōu)勢,利用計算機網(wǎng)絡選案。 發(fā)揮稅收征管信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫的作用, 完善稅收征管信息系統(tǒng)錄 入體系,實現(xiàn)信息再共享,充分發(fā)揮計算機的選案功能?；椴块T可 根據(jù)不同納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營特點, 定期到稅收征管部門以及相關職能 部門, 采集納稅人在一定時期內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營情況及納稅申報等內(nèi)外部 數(shù)據(jù)資料,用計算機分析比較,測算納稅人不同時期的毛利率、稅收 負擔率、 成本利潤率、 企業(yè)存貨增減變動情況以及資金往來等經(jīng)濟指 標,找出疑點和線索,

9、作為選案理由和依據(jù),提高選案的科學性和準 確性。同時要杜絕坐機關等案源的做法,要積極地深入基層,搞好調(diào) 研, 尋找案源, 要依靠準確的信息, 有價值的線索, 先進的分析方法, 建立起一套科學的選案體系。2、加強案源工作的計劃性,避免盲目選案。促進案頭稽核工作的開展, 充分利用納稅人信用等級的評級制度 和評定結果, 及時收集分析地區(qū)納稅環(huán)境, 選擇重點稅種、 重點行業(yè), 有針對性的制定選案計劃,避免盲目選案。3、遵循稅收公正和公平原則選案。一是納稅人被稽查出有稅收違法行為年度的下一年為稽查必查 年度。 因為納稅人的稅收違法行為是否在下一年度不再發(fā)生; 納稅人 有某一類型的稅收違法行為, 下一年度

10、是否有其他類型的稅收違法行 為。這些需要對其實施稽查才能確定。為什么非要對其實施稽查呢 ? 因為其上一年度有稅收違法行為。 為什么對同類的其他納稅人有可能 同一年度不實施稽查呢?因為其上一年度沒有被發(fā)現(xiàn)有稅收違法行 為。 這也就是稅收公正原則的體現(xiàn); 二是所有納稅人三年內(nèi)必須要對 其實施一次稅務稽查。因為,目前我國普遍的稅法遵從度還不夠高, 依法治國以及依法治稅的路還很長,還很艱巨。另外,對同樣情形的 納稅人對此實施稽查, 對彼不實施稽查, 那么對此是不公平的。 所以, 所有納稅人在三年內(nèi)至少要對其實施一次稅務稽查, 以體現(xiàn)稅收公平 原則。4、加強部門間的配合,擴大選案渠道。一是要加強國、 地

11、稅稽查部門之間和稽查與征管之間的工作聯(lián)系 制度,要統(tǒng)一稽查軟件,加強信息交流,互通有無;二是要加強稽查 與工商、 公安、 檢察、 法院等司法部門的配合協(xié)作, 特別要借助公安、 檢察、法院等司法部門的強制手段,提高稽查震懾作用,同時擴大選 案渠道。5、改革選案管理辦法,強化稽查選案的規(guī)范管理,完善選案工 作制度,建立健全過錯追究機制。配合陽光稽查的實施,提高選案的透明度,摒棄選案神秘化,使 稽查選案制度化、規(guī)范化、公開化,保證選案的客觀公正。把稅收 執(zhí)法過錯追究制度 的落實結合到選案制度的健全, 完善監(jiān)督制約機 制。二、稅務案件證據(jù)管理稅務案件證據(jù)是稅務機關行使行政處罰的根據(jù), 是追究稅務違法

12、行為人刑事責任的基礎。 因此收集合法有效的證據(jù)是稽查工作的重點 和核心, 稅收征管法 、 行政處罰法 、 行政訴訟法和行政復 議法 等相關法律都對此有嚴格的要求。 為規(guī)范稅務案件證據(jù)的調(diào)查 收集和審查判斷,準確認定案件事實,省局于 2004年印發(fā)了稅務 案件證據(jù)問題暫行規(guī)定 ,從證據(jù)收集應遵循的原則、種類及要求、 途徑、 不同類型案件應當具備的證據(jù)及證據(jù)的審查判斷等方面做了全 面、系統(tǒng)的規(guī)范規(guī)定,但在實際稽查工作中在案件證據(jù)的收集、歸類 上存在著不規(guī)范、不充分和關聯(lián)性差等問題。(一 目 前稅務案件證據(jù)管理中存在的問題主要有:1、稅務案件證據(jù)收集的不充分。首先是對案件所涉及的證據(jù)收集不夠全面或沒

13、有收集, 不足以證 明當事人的違法情況。 具體表現(xiàn)有以下兩個方面:一是在查帳過程中, 對不能提取原件的有關帳目、憑證進行復制時,復制內(nèi)容不夠全面; 在復制有關帳目、憑證時沒有復制時間、地點、復制人員、復核人的簽名等有關內(nèi)容;在提取有關的收據(jù)、發(fā)票、物品等其它證據(jù)時,不 辦理提取手續(xù)或手續(xù)不完整,以至無法證明材料的來源,使被復制、 復印、提取、扣壓的材料缺乏證據(jù)效果,無法在案件中起證明作用; 二是在稽查中發(fā)現(xiàn)與案件有關的財務處理情況、 憑證號碼、 會計分錄、 報表等不能認真完整清楚地記錄在稽查底稿中, 僅僅簡單潦草地記上 幾筆,又不與被查單位財務人員復核稽查底稿,沒有復核人簽名等。 其次是案件性

14、質的定性上的證據(jù)普遍較為缺乏。 稽查人員往往只 對最明顯、最直接的證據(jù)收集,不注意整個證據(jù)鏈的完整性,致使偷 逃稅事實難以定性。第三是忽視被查單位的陳述、申辯意見。在案件調(diào)查過程中, 對 當事人和有關人員的證詞、陳述和申辯,沒有按照客觀、相關、準確 的規(guī)定要求記錄, 不能反映案件的全部真實情況。 陳述和申辯是法律 賦予行政相對人的行政救濟途徑, 是稽查過程中的一個重要程序和內(nèi) 容, 忽視被查單位的陳述申辯內(nèi)容的記錄, 將對后期審理環(huán)節(jié)的準確 定案造成影響。上述存在的問題,造成的后果是常常使本不復雜的工作復雜化, 或增加許多不必要的重復, 增加稅收成本, 甚至有時會使一些證據(jù)喪 失了取得的機會,

15、 造成案件難以處理, 使違法行為當事人受不到應有 的懲罰,造成國家稅款流失。2、收集的稅務案件證據(jù)關聯(lián)性差。不知應當如何針對案情去收集那些證據(jù), 具體表現(xiàn)有以下三個方 面:一是對容易取證的證據(jù)或顯而易見的事實加以采取, 對與之關聯(lián)的旁證,或能揭示本質的其它證據(jù),卻含糊其辭,輕描淡寫地糊弄一 下,造成收集的證據(jù)畸輕畸重,而不是證據(jù)鏈完整,無懈可擊; 二 是對容易取得但與案件沒有關聯(lián)的資料取得一大堆, 濫收集; 三是在 案件調(diào)查過程中,對當事人和有關人員的證詞、陳述和申辯不重視, 調(diào)查記錄形式不規(guī)范, 需要的情況和證詞不能完整地記錄下來, 無關 的話記了一大堆,不能反映案件的全部事實情況。3、取證

16、程序不合法有效。采集證據(jù)時取得證據(jù)的方式、行為不合法,實踐中表現(xiàn)有兩種:一是使用偵查權、搜查權等超越稅務機關的檢查權的方式采集證據(jù); 二是在平時工作最常見的, 有些稅務稽查人員對一些違法案件, 心知 肚明,但苦于無法取證,便利用納稅人在稅法知識的局限,讓納稅人 去補取證據(jù),偽造證據(jù),以敷衍了事,達到完成稽查任務的目的。典 型的就是在稽查人員發(fā)現(xiàn)納稅人用白條入帳, 但由于開具白條的一方 無法查找, 稽查人員既無法對開具白條的一方進行追繳流轉稅, 又無 法取得由于納稅人收受白條而造成開具白條一方不繳、 少繳稅款的證 據(jù),而按發(fā)票管理辦法的規(guī)定,只能對納稅人未按規(guī)定使用發(fā)票 的行為處罰 2000元以

17、下, 因此稽查人員往往會要求納稅人寫一個 “開 具白條方未繳納流轉稅的證明” ,以此做為納稅人由于收受白條而造 成開具白條方未繳稅款的證據(jù),加重對納稅人的處罰。而引用和依據(jù)這些不合法取得的證據(jù)對當事人進行處理, 又往往 造成當事人對稅務案件的處理不服, 因而時常會有提起行政聽證、 稅 務行政復議和行政訴訟的情況。而按刑事訴訟法和最高人民法院關于認定訴訟證據(jù)的有關司法解釋的有關規(guī)定, 取得的證據(jù)無論怎么 有利于稅收工作, 無論怎么有利于辦理案件, 都有可能會被人民法院 或上級行政復議機關視為非法證據(jù)。 結果造成對稅務機關對納稅人的 處理有的被行政復議機關糾正 ; 有的被人民法院撤銷,有的還被人民

18、 法院判決敗訴。 嚴重影響了稅務機關執(zhí)法的權威性、 規(guī)范性和嚴肅性。 4、稅務案件證據(jù)歸集、整理上不規(guī)范。首先是工作底稿的記錄不完整、 不規(guī)范。 稽查底稿原始記錄過于 簡單。 在稽查中, 與案件有關的財務處理情況、 憑證號碼、 會計分錄、 報表等不能認真完整清楚地記錄在稽查底稿中, 僅有簡單的記錄, 這 都可能給以后的案件審理工作帶來不必要的麻煩。其次是在對案件證據(jù)歸集時, 沒有按照稽查報告上或審理報告上 記錄的稅收違法行為的順序進行一一對應的整理歸類、 歸檔。 造成審 理人員在審理時或其他相關人員在查看案卷時, 浪費了大量時間在翻 找證據(jù),大大降低了工作效率。(二目前稅務案件證據(jù)管理中存在的

19、問題的對策:1、重視收集原始證據(jù)。在稽查過程中,對能夠提取賬目、憑證 報表及其他書證和物證等直接證據(jù)和原始證據(jù)的,要盡可能提取原 件;不能提取的,有關書證材料可以復印、復制。在復制原始證據(jù)時 必須有復印、復制的時間、地點、原始證據(jù)的出處、原件保管人、證 據(jù)提取人的簽名或蓋章。 對不能提取又不能復制或不易管理的書證或 物證,可以采取拍照或錄像等形式固定證據(jù)。2、證據(jù)之間注重關聯(lián)性。證據(jù)必須與證明對象有必然的聯(lián)系,凡是與案件事實具有客觀的必然聯(lián)系, 對查明案件有意義的事實, 就 可以作為證據(jù)。證據(jù)的關聯(lián)性要求作為稅務稽查案件的證據(jù),首先, 必須與查處的涉稅違法事實有著內(nèi)在的聯(lián)系, 突出證據(jù)與違法事

20、實的 因果關系,要求稅務稽查調(diào)查取證必須全面、深入、細致,只有在全 面收集能夠反映案件真實情況的一切證據(jù)的基礎上, 才能查明案件的 真相,同時,還必須對所搜集到的證據(jù)進行去粗取精、去偽存真,由 此及彼、由表及里地加工整理,使證據(jù)與證據(jù)之間、證據(jù)與案件事實 之間反映出必然的內(nèi)在聯(lián)系。 其次, 證據(jù)的關聯(lián)性要求稅務稽查調(diào)查 取證注重證據(jù)鎖鏈效應, 即稽查工作底稿和稽查各類文書的內(nèi)容要有 相關的事實材料、法律依據(jù)、規(guī)范程序輔以佐證,案件中的所有證據(jù) 在稽查工作底稿和相關稽查文書中都能得到反映, 整個稅務稽查案件 形成一個完整的證據(jù)體系或證據(jù)鎖鏈,環(huán)環(huán)相扣,遙相呼應。 4、證據(jù)必須具有合法性。證據(jù)必須

21、符合有關法律規(guī)定的要求。 這里的合法性有兩層含義,一是證據(jù)的載體(或稱外在表現(xiàn)必須符 合行政法規(guī)定的七種形式,即書證、物證、視聽資料、證人證言、當 事人的陳述、鑒定結論以及查驗筆錄、現(xiàn)場筆錄;二是證據(jù)的調(diào)查、 收集、 審查必須符合法定程序。 證據(jù)的合法性要求作為稅務稽查案件 的證據(jù)首先來源要合法, 即證據(jù)必須是用合法的手段通過合法的途徑 收集而來的, 稅務稽查在取證過程中, 不得對當事人和證人引誘逼供 或采取威脅、欺騙等非法方法收集證據(jù)。其次,形式要合法,只有上 述七種合法形式表現(xiàn)出來的證據(jù)來源才可能作為稅務稽查案件證據(jù) 的資料, 否則, 即使與案件有關的事實也不能成為稅務稽查案件的證據(jù)；三是

22、程序要合法。收集證據(jù)必須依照規(guī)定權限和程序進行，依程 序操作取證工作，才能在履行稅法規(guī)定的同時，切實保障納稅人的合 法權益不受侵害，嚴格地把收集證據(jù)的活動約束在法定范圍之內(nèi)。 5、稽查中應認真詳細地制作稽查底稿。稅務稽查工作底稿應當 內(nèi)容完整、格式規(guī)范、標識一致、記錄清晰、結論明確。能如實反映 稅務稽查計劃的制定及其實施情況， 包括與形成和發(fā)表稅務稽查意見 有關的所有重要事項，以及稅務稽查人員的專業(yè)判斷。稅務稽查工作 底稿中由被稽查單位、其他第三者提供或代為編制的資料，稅務稽查 人員除應注明資料來源外，還應實施必要的稅務稽查程序，形成相應 的稅務稽查記錄。 6、完善稽查檔案歸檔、裝訂標準。首先

23、要對稽查報告上或審理 報告上記錄的稅收違法行為的順序進行明確規(guī)定， 然后要求稅務案件 證據(jù)歸集整理的順序必須與稽查報告上或審理報告上記錄的稅收違 法行為順序一一對應。以便相關人員審理或閱讀。 7、完善稽查取證標準。對所取證據(jù)標準和證據(jù)價值有不同的認 識問題，可謂見仁見智。一是要在認識上達成相對統(tǒng)一，這需要稅務 部門盡快拿出稅務稽查證據(jù)采集標準，讓稽查人員有可操作性，即對 不同偷逃稅事實，規(guī)定不同的取證要求，使稽查人員有相對統(tǒng)一的取 證參照依據(jù)。二是建議分清不同情況，規(guī)范取證要求，如對達到移送 案件標準的稅收違法案件，因為除對所偷逃騙稅處于補稅和罰款外， 對已構成犯罪的還要依法追究刑事責任，即不僅有財產(chǎn)罰，還有自由 罰，則適用刑事訴訟證據(jù)標準，要求證據(jù)標準相對嚴格。而對應繳少 11 繳稅款的一般性案件，稅務機關只追繳偷逃的稅款和罰款，屬于稅務 行政機關行使的行政權力范圍，是稅務部門應具有的管理權限，則應 按照明顯優(yōu)勢取證標準，即對偷逃稅事實成立不成立，稅務機關的證 據(jù)標準是具有明顯優(yōu)勢的一方，具有較大的證明能力優(yōu)勢，在符合常 規(guī)常理的情況下，不必苛求證據(jù)面面