對改變?nèi)莘e率補(bǔ)交土地出讓金評估的探討

1、對改變?nèi)莘e率補(bǔ)交土地出讓金評估的探討（江蘇蘇信房地產(chǎn)評估咨詢有限公司）容積率，是指建筑物總面積與宗地面積之比，分為實(shí)際容積率和規(guī)劃容積率兩種。通常所說的容積率是指規(guī)劃容積率，即宗地內(nèi)規(guī)劃允許總建筑面積與宗地面積的比值。容積率的大小反映了土地利用強(qiáng)度及其利用效益的高低，也反映了地價(jià)水平的差異。因此，容積率是城市區(qū)劃管理中所采用的一項(xiàng)重要指標(biāo)，也是從微觀上影響地價(jià)最重要的因素。近年來，隨著我國國有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌工作的深入開展，土地資產(chǎn)得到了最大限度的顯現(xiàn)和量化，伴隨而來的改變土地使用條件，尤其是改變?nèi)莘e率現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。對此，國家相繼出臺相應(yīng)政策，要求出讓土地改變?nèi)莘e率需重新核定土地出讓金。

2、由于改變土地用途、容積率應(yīng)補(bǔ)交土地出讓金數(shù)額的確定方法上，在法律適用上存在很多分歧，在此對這一問題進(jìn)行探討。一、容積率影響地價(jià)的作用規(guī)律1、容積率的大小決定了土地開發(fā)收益率的高低，從而影響到地價(jià)。由于建設(shè)項(xiàng)目在興建時(shí)并非所有的土地面積都能作為建筑物的基底，因而容積率與樓層數(shù)目并不完全相等，特別是某些地段，建筑物的建設(shè)規(guī)劃要求留一部分空地，作為綠化用地或保證樓與樓之間的采光、日照及消防間距等等。土地價(jià)格是預(yù)期收益的資本化，在建筑單方售價(jià)和建造成本保持不變的情況下，提高容積率指標(biāo)，就可以在同等面積的土地上獲得更多的建筑面積，不僅能夠增加銷售收入，而且由于每建筑平方米分?jǐn)偟牡貎r(jià)額減少，總成本降低；在

3、一定程度上又獲得更多的經(jīng)濟(jì)剩余，純收益增加，地價(jià)上升；反之，容積率降低，土地開發(fā)收益降低，地價(jià)下降。 2、容積率對地價(jià)作用的程度具有一定區(qū)域性。容積率對地價(jià)的作用程度與城市規(guī)模成正比。城市規(guī)模愈大，容積率對地價(jià)的影響程度愈大，地價(jià)隨容積率的變化幅度愈大；城市規(guī)模愈小，容積率對地價(jià)的影響愈小，許多小城鎮(zhèn)在土地流轉(zhuǎn)或規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目時(shí)根本沒有容積率控制。另外，同一城市不同區(qū)位容積率對地價(jià)的影響程度也存在著顯著的差異，從市中心到外圍地區(qū)，容積率對地價(jià)的作用程度逐漸減弱。3、容積率對地價(jià)的影響具有分用途性。在一個(gè)城市中，不同的用地類型，其容積率對地價(jià)影響程度也不一樣，對商業(yè)用地地價(jià)影響最大，住宅用地次之，

4、工業(yè)最弱，工業(yè)用地在很多情況下不考慮容積率的影響。以商業(yè)用地為例，對同一幢建筑物而言，每平方米建筑造價(jià)是相同的，但建筑物在銷售或出租時(shí)，各層的銷售價(jià)格或租金卻有較大差異，這主要是因?yàn)楦鳂菍拥臉敲娴貎r(jià)不等而引起的。地價(jià)分配率是指各樓層樓面地價(jià)與總地價(jià)的比率。對商業(yè)用地來說，層次越高，其樓面地價(jià)越低，因而，隨著樓層數(shù)的增高，地價(jià)分配率呈遞減趨勢。4、規(guī)劃確定的總平均容積率對地價(jià)總體水平有較大影響。從社會效益和環(huán)境考慮，大范圍用地的總平均容積率越低，就越能提供優(yōu)美、舒適的環(huán)境空間，但土地經(jīng)濟(jì)效益就相應(yīng)地越低，地價(jià)總體水平越低；從經(jīng)濟(jì)效益和節(jié)約用地考慮，總平均容積率越高，土地使用強(qiáng)度越大，地價(jià)就越高，

5、土地就越節(jié)約，但城市環(huán)境質(zhì)量就會下降。另一方面，城市內(nèi)分區(qū)片總平均容積率的高低分布決定了地價(jià)空間分布。二、提高容積率后應(yīng)補(bǔ)交土地出讓金的法律依據(jù)中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法第四十四條：以出讓方式取得土地使用權(quán)，受讓人改變原土地使用權(quán)出讓合同約定的用途，必須取得原出讓方和縣以上城市規(guī)劃行政主管部門的同意，并報(bào)經(jīng)同級人民政府批準(zhǔn)，簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議，或重新簽訂土地出讓合同，相應(yīng)調(diào)整土地出讓金。關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知（國發(fā)200631號）規(guī)定：嚴(yán)禁擅自改變土地出讓合同約定的土地使用條件和規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，確需改變?nèi)莘e率等規(guī)劃設(shè)計(jì)條件的，必須經(jīng)縣以上城市規(guī)劃行政主管部門和原出讓方同意

6、，并按照同等地段土地的市場成交價(jià)，補(bǔ)繳相應(yīng)的土地差價(jià)。由于容積率的提高對國有土地使用權(quán)的出讓價(jià)格有著實(shí)質(zhì)性的影響，開發(fā)商在較低的容積率的標(biāo)準(zhǔn)下取得國有土地使用權(quán)，在開發(fā)過程中又通過種種手段提高容積率，其行為的本質(zhì)是逃廢土地出讓金，對于房地產(chǎn)行業(yè)普遍存在的這種弊端，應(yīng)當(dāng)采取法律的手段予以有效地打擊和制止。雖然1990年國務(wù)院頒布城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例開始實(shí)施國有土地使用權(quán)有償使用，1994年中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法僅對土地使用者改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途應(yīng)相應(yīng)調(diào)整土地出讓金作出規(guī)定，對地價(jià)有重要影響的容積率調(diào)整是否應(yīng)補(bǔ)交土地出讓金未作出規(guī)定。2001年國務(wù)院下發(fā)的關(guān)

7、于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知第一次對其作出明確規(guī)定：土地使用者需要改變原批準(zhǔn)的土地用途、容積率等，必須依法報(bào)經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)。對于出讓土地，凡改變土地用途、容積率的，應(yīng)按規(guī)定補(bǔ)交不同用途和容積率的土地差價(jià)。2002年建設(shè)部下發(fā)的關(guān)于加強(qiáng)國有土地使用權(quán)出讓規(guī)劃管理工作的通知第四條規(guī)定：“如因特殊原因，確需改變規(guī)劃設(shè)計(jì)條件的，應(yīng)當(dāng)向城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門提出申請，經(jīng)批準(zhǔn)后方可實(shí)施。城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門應(yīng)當(dāng)告知國有土地管理部門；依法應(yīng)當(dāng)補(bǔ)交土地出讓金的，受讓人應(yīng)當(dāng)依據(jù)有關(guān)規(guī)定予以補(bǔ)交”。按城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程（GB/T 18508-2001）要求評估，一般選用假設(shè)開發(fā)法、市場比較法，單一用途可選用基準(zhǔn)

8、地價(jià)系數(shù)修正法。關(guān)于市場地價(jià)容積率修正的方法，在該區(qū)域內(nèi)使用年限和規(guī)劃用途不變的前提下，且又在該土地使用權(quán)現(xiàn)值有效期內(nèi)，以該宗地市場成交時(shí)規(guī)劃確定的容積率為標(biāo)準(zhǔn)，將地價(jià)修正到規(guī)劃調(diào)整后容積率的價(jià)格。具體容積率修正方法是：用該宗地土地市場成交時(shí)的土地單價(jià)除以容積率系數(shù)得出成交時(shí)樓面地價(jià)，再用該宗地成交時(shí)的樓面地價(jià)乘以規(guī)劃調(diào)整后容積率系數(shù)，得出該宗地規(guī)劃調(diào)整后的土地單價(jià)，并用所得出的該宗地地價(jià)減去成交時(shí)的價(jià)格，兩項(xiàng)相減之差即為應(yīng)補(bǔ)繳的土地差價(jià)。三、改變?nèi)莘e率評估中涉及的幾個(gè)技術(shù)問題改變?nèi)莘e率補(bǔ)交土地出讓金評估，其技術(shù)依據(jù)是國土資源部頒布的城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程及土地資產(chǎn)管理的相關(guān)文件，但具體操作中有些技

9、術(shù)問題還需要進(jìn)一步研究。1、土地估價(jià)基準(zhǔn)日的確定?；鶞?zhǔn)日對地價(jià)影響較大，目前基準(zhǔn)日的確定主要有以下幾種做法：（1）以土地成交之日為基準(zhǔn)日。（2）以宗地改變?nèi)莘e率后的詳規(guī)批準(zhǔn)日為基準(zhǔn)日。（3）土地使用者向國土部門申請改變?nèi)莘e率之日為基準(zhǔn)日。（4）以接受評估任務(wù)之日為基準(zhǔn)日。如何科學(xué)合理地確定評估基準(zhǔn)日值得研究。我們認(rèn)為要合理確定評估基準(zhǔn)日，需從改變?nèi)莘e率補(bǔ)交土地出讓金的工作程序入手?，F(xiàn)在各地改變?nèi)莘e率補(bǔ)交出讓金的程序、土地公開處置程序都不完全一致。但土地公開處置程序中，各地大都采取由國土部門向規(guī)劃行政主管部門申請擬公開處置地塊的土地使用條件，土地使用條件作為土地公開出讓文件的必備材料之一由國土部

10、門對外發(fā)布。改變?nèi)莘e率補(bǔ)交出讓金也可參照此程序運(yùn)作，由土地使用單位或個(gè)人先向國土部門提出改變?nèi)莘e率申請，再由國土部門向規(guī)劃行政部門提出改變申請，經(jīng)規(guī)劃部門同意并報(bào)縣級以上人民政府規(guī)劃委員會或土地出讓委員會，決定是否同意改變?nèi)莘e率。由于是否同意改變、改變多少由政府規(guī)劃委員會或出讓委員會決定，因此以政府規(guī)劃委員會或出讓委員會批準(zhǔn)改變?nèi)莘e率之日作為土地估價(jià)基準(zhǔn)日較為適宜。一方面土地使用者依據(jù)政府批準(zhǔn)的容積率進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，另一方面國土部門根據(jù)土地估價(jià)機(jī)構(gòu)評估結(jié)果確定補(bǔ)交土地出讓金數(shù)量并以是否補(bǔ)交土地出讓金作為規(guī)劃設(shè)計(jì)批準(zhǔn)的前置條件，加以制約。2、改變?nèi)莘e率后增加建筑面積的用途確定。改變?nèi)莘e率補(bǔ)交出讓金

11、的評估大多采用假設(shè)開發(fā)法，因而，對于一個(gè)商住小區(qū)，改變?nèi)莘e率增加的建筑面積中商業(yè)房面積多少、住宅房面積多少直接關(guān)系到地價(jià)的高低，從而影響土地出讓金的多少。部分評估機(jī)構(gòu)對其評估時(shí)采取原初步設(shè)計(jì)中商住用房的比例來測算改變?nèi)莘e率后增加的建筑面積中商業(yè)、住宅房面積，這種做法值得商榷。在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)里有“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，而在我國，房地產(chǎn)開發(fā)商的“經(jīng)濟(jì)人”特性十分明顯。一般情況下，對于一個(gè)商住小區(qū)，商業(yè)房的售價(jià)往往比住宅房要高得多。從追求利潤最大化角度出發(fā)，不管容積率大小，房地產(chǎn)開發(fā)商總是會把能建商業(yè)房的地方盡可能的建商業(yè)房，其次是住宅房。而一個(gè)小區(qū)能建商業(yè)房的地方是有限的，商業(yè)、住宅面積不可能同比例增長。

12、因此，從“經(jīng)濟(jì)人”的特性來分析，原容積率條件必然先滿足商業(yè)房建設(shè)，再建住宅房。如果原容積率條件已經(jīng)滿足商業(yè)房建設(shè)，則改變?nèi)莘e率增加的建筑面積主要應(yīng)為住宅房和按比例增加的公建配套。3、改變?nèi)莘e率后住宅類型的確定。容積率，即宗地內(nèi)建筑面積與土地面積的比，這一看似簡單的比例數(shù)，卻與小區(qū)的住宅類型密切相關(guān)。一般來說，容積率在1.0以下，往往是低密度住宅，1.0-2.2大多是多層住宅，而超過2.2大多是多層、小高層和高層相混合的住宅。因此，在改變?nèi)莘e率評估時(shí)，評估機(jī)構(gòu)需對改變?nèi)莘e率的幅度是否引起住宅類型的變化進(jìn)行分析。個(gè)別地方規(guī)定容積率提高超過20%的，土地收回重新出讓。對容積率變動較大的，要分析其住宅

13、類型和結(jié)構(gòu)的變化狀況，根據(jù)新的住宅類型和結(jié)構(gòu)預(yù)測相對應(yīng)的房屋售價(jià)、建筑結(jié)構(gòu)、建安價(jià)格以及相應(yīng)系數(shù)，從而使評估結(jié)果更具合理。4、“毛地”出讓改變?nèi)莘e率的評估。最近，國家出臺相應(yīng)政策，禁止“毛地”出讓。但由于我國現(xiàn)行的財(cái)政狀況，地方財(cái)政多為“吃飯”財(cái)政，要想在短時(shí)期內(nèi)全面禁止“毛地”出讓有一定困難。對“毛地”出讓，改變?nèi)莘e率評估在技術(shù)路線上需先設(shè)定為“凈地”出讓，再進(jìn)行補(bǔ)地價(jià)評估。這里關(guān)鍵是測算出的土地價(jià)格要不要扣除拆遷成本以及如何扣除。這既有對地價(jià)構(gòu)成的理解問題，也有技術(shù)問題。首先是地價(jià)構(gòu)成，依據(jù)土地估價(jià)規(guī)程，地價(jià)可以簡單地概括為由土地取得費(fèi)用和土地增值收益兩部分構(gòu)成。樓面地價(jià)為每建筑面積分?jǐn)偟耐恋貎r(jià)格，自然也應(yīng)該由土地取得費(fèi)用和土地增值收益兩部分構(gòu)成。其計(jì)算公式：樓面地價(jià)=地價(jià)/容積率=（土地取得成本+增值收益）/容積率。由此可以推算，土地增值收益=地價(jià)-土地取得成本=容積率*樓面地價(jià)-土地取得成本。我們所測算出的地價(jià)既包括政府征收的土地增值收益，也包括土地取得成本。因此，“毛地”出讓改變?nèi)莘e率評估的土地差價(jià)還應(yīng)在扣除