關(guān)于地方立法中部門利益傾向的若干思考

1、關(guān)于地方立法中部門利益傾向的若干思考(2006-09-25 09:39:47)轉(zhuǎn)載胡玉強(華中科技大學法學院, 湖北 武漢430074)文獻標識碼A文章編號10084738(2006)03004403 地方立法是我國立法體系的一個組成部分。然而，地方立法的質(zhì)量關(guān)系到當?shù)氐恼?、?jīng)濟和社會發(fā)展。當前，我國地方立法中還存在著不少問題。其中一個突出問題是部門利益傾向問題。地方立法中的部門利益傾向會破壞法制的統(tǒng)一，妨礙社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，降低立法效率和行政效率，損害公民、法人和其他組織的正當權(quán)益，滋生腐敗。如何有效地防止地方立法中的部門利益傾向，不僅是人民群眾普遍關(guān)心的一個熱點問題，也是立法工作者

2、面臨的一個難題。 一、 地方立法中部門利益傾向的主要表現(xiàn)及其危害 所謂部門利益是指政府各部門獨立于政府本身利益和人民利益的特殊集團利益或行業(yè)利益。1部門利益傾向表現(xiàn)為政府部門借起草法規(guī)草案之機，不適當?shù)財U大本部門的權(quán)力，熱衷于設置行政許可、行政審批、罰款等職權(quán)。其實質(zhì)是沒有正確處理立法中的公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系。有地方國家權(quán)力機關(guān)的參與，并以地方性法規(guī)的形式確認、肯定，可使部門利益固定化、合法化，其他任何機關(guān)、組織及個人都不得干預。目前地方立法中部門利益的傾向主要表現(xiàn)在以下幾個方面： 1.以地方立法的形式不適當?shù)卦鲈O行政機構(gòu)行政機構(gòu)的設立應該取決于行政管理工作的實際需要。然而，一些行政部門不是出于實

3、際工作的需要，而是為了達到增加行政編制和經(jīng)費的目的，通過地方立法來增設行政機構(gòu)。這些行政部門通常強調(diào)某項工作的重要性，進而要求地方性法規(guī)對開展這項工作的機構(gòu)作出明確規(guī)定，如增設政府部門內(nèi)的二級處室，增設下屬事業(yè)單位，或者給已有的部門內(nèi)二級處室增加一塊事業(yè)單位的牌子等等。這類做法，其目的主要是以地方性法規(guī)的外衣增強新設機構(gòu)的穩(wěn)定性和權(quán)威性，也方便在今后政府機構(gòu)精簡改革時保留編制、機構(gòu)和人員。這樣做既降低了地方立法的重要程度，又會給編制管理和機構(gòu)改革帶來困難。 2.地方立法中設立的行政機關(guān)的職權(quán)與責任失衡制定地方性法規(guī)的目的不僅僅是要規(guī)范廣大公民、法人和其他組織的行為，更重要的是要規(guī)范行政機關(guān)的執(zhí)

4、法行為，使其能夠依法行政，避免行政權(quán)力的濫用。因此，地方性法規(guī)的內(nèi)容應當使行政機關(guān)的權(quán)力與義務相一致，職權(quán)與責任相平衡。但是，一些地方立法，給政府部門規(guī)定了很大的行政權(quán)力和處罰權(quán)力，但對行政部門行使權(quán)力和進行處罰的程序和條件卻疏于規(guī)定。大多數(shù)地方性法規(guī)對行政機關(guān)工作人員的責任通常是一筆帶過，只籠統(tǒng)地規(guī)定“工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊的，由其所在單位或者監(jiān)察部門給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任”，這樣的規(guī)定十分空洞，形同虛設。 3.權(quán)力部門化、部門利益化、利益法規(guī)化現(xiàn)象嚴重即靠帶有強烈的部門色彩、帶有保護部門利益、擴大部門權(quán)力傾向的法律、法規(guī)獲取部門利益。有些國家主管部門,利用

5、部門掌握的國家政策資源和立法資源,在協(xié)助國家制定有關(guān)政策和有關(guān)法律草案時,千方百計為部門爭權(quán)力、爭利益，通過這種途徑獲取的部門利益,雖然看起來符合國家的政策和法律,但它是通過不恰當、不公正地運用國家政策資源和立法資源而獲取的,不公正的政策和不公平的立法可以使人們對政策和立法本身產(chǎn)生懷疑,對維護社會穩(wěn)定、促進社會發(fā)展的制度性因素產(chǎn)生不信任。2 4.通過立法實行部門或行業(yè)的壟斷政府各部門在工作中都有自己的職責范圍，但在地方立法中,各有關(guān)部門在起草法規(guī)草案時,總是盡可能地將自己的管轄權(quán)力伸向相鄰的部門,以求擴充部門權(quán)力。這樣,一是對共同擁有管轄權(quán)的問題,在立法時都試圖將另一方排斥在外,或是對執(zhí)法中有

6、利可圖的事情爭著管,無利可圖的事情就“踢皮球”,如爭管轄權(quán)、審批權(quán)、罰款權(quán),而推卸責任和減少義務等,以期實現(xiàn)部門或行業(yè)壟斷。二是對社會改革實踐中出現(xiàn)的一些新的行業(yè)在管理部門尚未明確的情況下,有關(guān)部門就通過地方立法先行奪取,使之既成事實,之后即使相關(guān)部門想涉足也無可奈何。 地方立法中部門利益的危害，主要是導致了法律規(guī)范的失衡，執(zhí)法部門的權(quán)力相對過大、過寬，造成重權(quán)力輕義務、重管理輕服務的傾向。部門利益的主要危害性在于:一是部門利益不可避免地引發(fā)權(quán)力尋租。在部門利益的作用下,公共權(quán)利墮落為一些部門牟取私利的工具,這種公權(quán)私用的現(xiàn)象如果得不到遏制,其危害不可估量。2二是部門利益會降低行政效率。行政效

7、率是政府管理的核心概念，指政府在實現(xiàn)行政目標過程中的產(chǎn)出與投入的比率。4帶有部門利益傾向的地方性法規(guī)除了會降低立法效率，同樣會降低行政效率。一些帶有部門利益傾向的地方性法規(guī)不是從實際工作需要出發(fā)來設定某些條款的內(nèi)容，而是背離便民利民的原則因人設事，不合理地增設機構(gòu)，必然造成機構(gòu)臃腫、人浮于事的后果,增加了政府的負擔,降低了行政效率。三是部門利益影響了地方立法的嚴肅性和權(quán)威性，影響了人民群眾對法制的信心，也不利于培養(yǎng)人民群眾的守法自覺性。同時，地方立法過多過濫，還可能反過來影響人民群眾對國家法律的理解和把握。 二、地方立法中部門利益傾向產(chǎn)生的原因 地方性法規(guī)中產(chǎn)生部門利益傾向的現(xiàn)象，有著深刻的認

8、識上和立法程序方面的原因，主要表現(xiàn)在以下幾方面： 1.立法觀念的滯后和偏差 這個缺陷容易導致地方立法者在價值判斷和選擇上發(fā)生錯誤，將行政部門的利益看得過重，從而在制定地方性法規(guī)時自覺或不自覺地帶有部門利益傾向。當前，地方立法在觀念上缺乏服務的觀念。立法觀念過分強調(diào)行政干預和介入，片面強調(diào)和突出本部門的利益。這種滯后的管理理念在一些立法工作者思想中存在，最突出的表現(xiàn)就是缺乏為經(jīng)濟服務的觀念。他們普遍認同以行政方式處理各類事務最為快捷這一觀點，注重賦予行政機關(guān)各種權(quán)力，忽視行政機關(guān)為經(jīng)濟建設服務所應有的責任和義務。在這種觀念指導下所制定出來的地方性法規(guī)必然會帶有比較明顯的部門利益傾向。 2.利益驅(qū)

9、動 “經(jīng)濟關(guān)系首先表現(xiàn)為利益，利益決定著法，法一旦形成又會對利益有能動的反作用。” 5(P64)立法的過程是一個權(quán)力和利益的分配和平衡的過程。行政部門這一利益主體總是在不斷追求其利益存在的合理性和利益最大化，這是地方立法中產(chǎn)生部門利益傾向最主要和最根本的原因。同時，立法機關(guān)和立法人員在立法過程中受到自身利益的驅(qū)動，往往也放任部門利益的存在，對部門利益傾向起到了推波助瀾的作用。地方性法規(guī)設立帶有部門利益傾向的條款后，能夠給有關(guān)行政部門帶來各種利益。行政部門通過地方立法取得不合理的行政許可權(quán)、行政收費權(quán)、行政處罰權(quán)等職權(quán)后，就可以借此直接或間接地獲取經(jīng)濟利益。 3.地方立法起草渠道單一，使得法規(guī)草

10、案中的部門利益傾向嚴重目前，大多數(shù)法規(guī)由政府有關(guān)部門起草。政府部門起草法規(guī)，有一定的有利條件，比較了解實際情況，熟悉有關(guān)業(yè)務，經(jīng)費也有保障；但也有很大弊端，部門起草往往將本部門狹隘的執(zhí)法目的和利益作為起草工作的指導思想,使立法機關(guān)在起草階段陷于被動,導致部門利益膨脹,損害了立法利益的整體性。6這種單一的起草方式使所立法規(guī)草案程度不同地帶有濃厚的部門利益傾向。 4.對地方立法缺少有力的監(jiān)控機制 我國現(xiàn)行的立法體制不是很完善。我國的立法體制是“一元多層次”，立法主體較多，客觀上為部門利益的地方立法創(chuàng)造了一定的條件。在我國現(xiàn)行的立法體制中，對地方立法的監(jiān)控規(guī)定不是很完善，不論是事前的監(jiān)督，還是事后的

11、監(jiān)督，具體的監(jiān)督部門、監(jiān)督措施甚至監(jiān)督程序無法落實，從而使得帶有部門利益傾向的地方立法紛紛出臺。三、防止地方立法部門利益傾向的對策 部門利益傾向不僅給公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成直接、明顯的損害，還會使管理者高高在上，不能正確貫徹以人為本的原則，不能正確對待執(zhí)法者與公民間的平等關(guān)系，有悖于社會主義法治的平等原則。部門利益是與我們依法行政,打造責任政府、服務型政府的理念完全是背道而馳的。防止和克服部門利益傾向需要采取一些對策，主要有以下幾個方面： 1.轉(zhuǎn)變立法觀念，樹立服務觀念，強化以人為本的意識針對地方立法觀念過分強調(diào)行政干預和介入這一問題，地方立法工作者應牢固樹立服務觀念，不斷強化公權(quán)

12、意識。立法作為國家權(quán)力機關(guān)的一項職權(quán)，理應是人民的事業(yè)。地方立法的目的，歸根結(jié)底就是必須要體現(xiàn)本行政區(qū)域人民的共同意志，維護人民的利益，保障人民當家作主。立法法第五條明確規(guī)定:“立法應當體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動?！眹覚C關(guān)作為民意執(zhí)行機關(guān)行使公權(quán)力、履行職責，都要追求為人民謀利益，真正做到權(quán)為民所用，而不是為部門所用。地方國家權(quán)力機關(guān)作為地方性法規(guī)的制定者，應該從傳統(tǒng)的權(quán)力本位、官本位的觀念中解脫出來，樹立以人為本的新觀念。地方立法應把握行政機關(guān)的管理權(quán)最終來源于人民的信任和委托，其權(quán)力運用的惟一價值取向是為人民服務這一基本原理，正確選擇利益出發(fā)點，使

13、地方性法規(guī)充分表達人民的意志和利益，而不是將某部分人、某集團或者某部門的利益合法化。 2.確立立法公開制度,保證公民最大限度地參與到立法過程中來我國沒有專門的法律法規(guī)規(guī)定地方立法采取立法公開的方式，但是現(xiàn)代立法發(fā)展的一個主要特征或趨勢就是要使公民廣泛參與立法。因此，立法實踐中可以適當?shù)卦O置一些立法的公開措施。要廣泛聽取社會各方面的意見，特別要注意聽取和征集人大代表、專家學者、法規(guī)相關(guān)人的意見，對關(guān)系人民群眾切身利益的法規(guī)草案要適時舉行立法論證會、聽證會。同時，媒體可以公開報道立法機關(guān)討論法規(guī)的情況。起草地方性法規(guī)草案應當廣泛征詢社會各界意見。要認真貫徹立法法要求，把立法過程變成廣大公民參與和監(jiān)

14、督立法的過程，變成法規(guī)宣傳教育的過程，變?yōu)槊裰髦贫然⒁?guī)范化、程序化的凝練過程，使法規(guī)具有更廣泛的群眾基礎(chǔ)。立法公開制度能在一定程度上避免立法的部門利益傾向。 3.拓寬地方性法規(guī)案的起草渠道，重視發(fā)揮專家、學者在起草工作中的作用，改變單純由部門起草的做法拓寬法規(guī)案的起草渠道，就是要打破由政府主導法規(guī)起草權(quán)的局面，改變法規(guī)案由政府起草的單一局面。多年來，絕大多數(shù)法規(guī)都是由政府部門來起草，較少注意發(fā)揮專家、學者在立法中的作用。對涉及改革開放和市場經(jīng)濟建設的全局性的或難度較大的法規(guī)起草，尤其需要專家、學者的參與。要在日常的法規(guī)起草工作中，經(jīng)常組織召開有關(guān)專家和學者參加多層次的座談會、論證會、研討會，從理論上和實踐上，對一些涉及改革與市場經(jīng)濟建設中的難點問題進行分析論證，避免立法的部門利益傾向。 4.加強對地方立法的監(jiān)督，對地方立法實施有力的監(jiān)督要加強地方立法的事前監(jiān)督，在立法起草過程中防止部門利益傾向，發(fā)現(xiàn)有部門利益傾向的立法條款要及時修改或者開聽證會及時討論。在地方性法規(guī)通過后，事后的監(jiān)督主要表現(xiàn)在其實施的過程中，具體的監(jiān)督部門、監(jiān)督措施是否能夠認真貫徹執(zhí)行，防止有法不依的現(xiàn)象出現(xiàn)。現(xiàn)實中，應當切實加強上級立法機關(guān)對下級立法機關(guān)的立法監(jiān)督，完善監(jiān)督的程序，發(fā)揮監(jiān)督的效力，從而在一定程度上使地方立法的部門利益傾向有所收斂。 參考文獻1王源擴.地方立法中部門