伯南克：美國亟需制定財政規(guī)則

1、伯南克：美國亟需制定財政規(guī)則編者按：2010年10月5日，美聯(lián)儲主席伯南克在參加羅德島州公共開支委員會年度會議時發(fā)表了題為財政可持續(xù)性與財政規(guī)則的演講。伯南克在演講中對美國的長期財政趨勢作了深刻的剖析，并提出要制定透明而“進取”的財政規(guī)則，以使聯(lián)邦財政走上長期可持續(xù)的軌道。近期的經(jīng)濟衰退以及隨后的緩慢復(fù)蘇給許多家庭、企業(yè)甚至政府帶來了巨大的預(yù)算壓力。事實上，在美國，政府不僅要和經(jīng)濟衰退的短期效應(yīng)作斗爭，還要和人口老齡化問題提供醫(yī)療與退休保障所帶來的長期壓力作斗爭。應(yīng)對這些挑戰(zhàn)需要政策制定者與公眾做出一些十分艱難的決定和犧牲。歷史證明，持續(xù)過度消費的國家，其收入與生活水準的增長將會放緩，其經(jīng)濟與

2、金融體系也會失去穩(wěn)定性。良好的財政管理才是持續(xù)增長與繁榮的基礎(chǔ)。一、美國的財政困局聯(lián)邦政府的預(yù)算狀況在以往的兩個財政年度里逐漸惡化，其平均預(yù)算赤字在此期間達到了國民收入的9.5%。而在金融危機之前的20052007財年，聯(lián)邦政府的預(yù)算赤字只占國民收入的2%。衰退與緩慢復(fù)蘇所引起的稅收收入的急劇下降，以及聯(lián)邦政府為減輕衰退與穩(wěn)定金融體系所增加的開支是預(yù)算狀況惡化的主要原因。隨著赤字的增長，不斷累積的聯(lián)邦負債（占國民收入比重）達到了自二戰(zhàn)以來的最高水平。目前來看，預(yù)算赤字已經(jīng)有所穩(wěn)定。只要經(jīng)濟與金融市場持續(xù)復(fù)蘇，那么赤字占國民收入的比重在未來的幾年中將會逐漸縮小。但是，目前的經(jīng)濟狀況并不允許我們在

3、接下來的12年中大規(guī)模地削減財政赤字。過早的財政緊縮可能會將經(jīng)濟復(fù)蘇置于險地。而從中長期來看，在現(xiàn)行的貨幣政策及合理的經(jīng)濟增長假設(shè)下，聯(lián)邦預(yù)算將會走上不可持續(xù)的道路。此外，隨著政府負債的增加，相應(yīng)的利息支出會進一步加劇預(yù)算赤字的惡化。大規(guī)模且不斷增長的赤字會削弱公眾對經(jīng)濟前景的長期信心，并增加其對未來稅負與政府支出的不確定感，從而在一定程度上抑制家庭和企業(yè)支出。美國的人口老齡化其速度在未來的20年中將隨著嬰兒潮一代的退休而逐漸加快以及隨之迅速增長的醫(yī)療保健費用是美國財政困局的主要動因。隨著老齡人口醫(yī)療保健需求的不斷增加，聯(lián)邦醫(yī)療保障計劃將在長期內(nèi)成為美國財政赤字的最大單一來源。據(jù)國會預(yù)算辦公室

4、(CBO)預(yù)計，聯(lián)邦醫(yī)療保障計劃支出（主要是醫(yī)療保險與醫(yī)療補助）占國民收入的比重將在未來的25年內(nèi)翻番，并在此后繼續(xù)大規(guī)模增長。在提供高質(zhì)量醫(yī)療服務(wù)的同時控制醫(yī)保費用，不僅對控制預(yù)算赤字十分關(guān)鍵，還對在更廣泛的層面上保持經(jīng)濟活力有著重要的意義。人口老齡化也對社會保障體系造成了壓力，因為納稅雇員數(shù)量的增長趕不上享受福利人數(shù)的增長。從今年來看，20-64歲人口與65歲以上人口的比例大約為5：1，但是到2030年，當嬰兒潮一代開始退休時，這個比例預(yù)計會下降到3：1，并將隨著人類平均壽命的延長而持續(xù)下降。上述影響聯(lián)邦財政的潛在趨勢同樣會對地方政府產(chǎn)生實質(zhì)性壓力。在羅德島州（與其他州一樣），州政府雇員的

5、大量退休以及不斷增長的醫(yī)療保障費用，將會導(dǎo)致公共養(yǎng)老金和退休人員醫(yī)保體系難以為繼。盡管養(yǎng)老金及退休人員醫(yī)保缺口的估計十分困難，但是一些學(xué)者認為，州政府的“無資金準備養(yǎng)老金負債”在2009年底已經(jīng)達到了2萬億美元，而其退休人員醫(yī)保福利的累積負債也已達到了6000億美元。這些醫(yī)保福利通常在“量入為出”的基礎(chǔ)上運轉(zhuǎn)，因此將會隨著大批州政府雇員的退休而形成實質(zhì)性的財政負擔。二、可持續(xù)財政的重要性赤字與債務(wù)事實上不可能沿著現(xiàn)有的軌道持續(xù)下去，當政府債務(wù)占國民收入的比重上升到一定程度時，這個國家便無法再繼續(xù)獲得借款。不管怎么樣，財政調(diào)整在某個時間必然會發(fā)生。唯一的問題是，這些調(diào)整措施是否會通過審慎的程序能

6、夠衡量輕重緩急并給公眾以足夠的時間來適應(yīng)政策改變得以執(zhí)行。實現(xiàn)長期財政的可持續(xù)性既是一個機會，也是一個挑戰(zhàn)。從機會的角度考慮，政府在稅收和支出方面進行改革的空間非常大。例如，大部分民眾都認為，美國的稅制缺乏效率和公平、過度復(fù)雜且有著很高的管理和遵從成本。通過一個更高效、設(shè)計更優(yōu)良的稅收體制來實現(xiàn)政府收入能夠促進經(jīng)濟增長和可持續(xù)財政政策的執(zhí)行。同樣，很多聯(lián)邦開支計劃也在效率和成本方面有改革的余地。可以肯定的是，在確保有需要的民眾能夠得到適當醫(yī)療服務(wù)的同時，持續(xù)削減醫(yī)保成本和政府衛(wèi)生事業(yè)開支是美國政府的當務(wù)之急。不可持續(xù)的財政狀況使美國暴露在巨大的經(jīng)濟成本和風險之下。在短期內(nèi)，對財政赤字的擔憂將使

7、得家庭、企業(yè)以及投資者對支出、雇傭以及資本投資行為更加謹慎。從長期來看，政府債務(wù)（占國民收入的比重）的攀升很可能對利率形成上行壓力，進而抑制資本形成、生產(chǎn)能力和經(jīng)濟增長。更大規(guī)模的政府赤字使得我們更加依賴于外國債權(quán)人，這意味著更多的美國國民收入將被用于向外國投資者支付利息，而這些向外國投資者支付的國民收入并不會增加國內(nèi)消費或投資。龐大的國家債務(wù)及其成本意味著未來的調(diào)整將會十分劇烈并具有破壞性。例如，為了支付利息而大幅提高的稅收將會通過降低勞動積極性和減少儲蓄、就業(yè)及投資等方式影響經(jīng)濟的潛在增長。最后，大規(guī)模的聯(lián)邦債務(wù)限制了政策制定者臨時增加開支以應(yīng)對未來緊急事件（如衰退、戰(zhàn)爭或自然災(zāi)害）的能力

8、。可以肯定的是，聯(lián)邦債務(wù)的不斷增長對美國經(jīng)濟是一個威脅，財政政策制定者必須制定可靠的中期方案以將赤字控制在可持續(xù)的水平上。方案越早制定，民眾就有越長的時間來進行調(diào)整。從歷史上來看，一個較長的前置期有助于減少改革所帶來的陣痛，并使得相關(guān)調(diào)整更具政策可行性。例如，旨在逐漸提高退休年齡的社保法案于1983年頒布，但是到2003年才開始生效，并到2027年才會全部實施，因此民眾就可以有足夠的時間來對其工作、儲蓄及退休計劃進行調(diào)整。三、制定財政規(guī)則財政規(guī)則是通過約束開支及稅收決策來促進“財政責任”履行的法律協(xié)議。例如，財政條例可以對關(guān)鍵預(yù)算總量如總的政府開支、赤字或債務(wù)施加約束。歷史上，美國對應(yīng)用財政規(guī)

9、則進行過幾次嘗試。1985年，國會頒布了葛蘭姆法案。該法案明確了聯(lián)邦赤字的目標路徑到1991年消除赤字。但是，該目標路徑被證明是不可實現(xiàn)的，整個法律架構(gòu)最終被徹底遺棄。該法案的一個問題在于，它把主要關(guān)注點放在了現(xiàn)有的預(yù)算赤字上。盡管對現(xiàn)有赤字的強調(diào)是可以理解的，然而預(yù)算赤字并不完全取決于國會的意志，還取決于經(jīng)濟的表現(xiàn)。如果經(jīng)濟較為強勁，稅收得以增長，社會安全開支得以下降，那么赤字幾乎肯定會下降；相反，如果經(jīng)濟陷入衰退，即使國會對政府開支和稅收加強了管理，赤字還是很有可能會出現(xiàn)膨脹。1990年，當時的國會及總統(tǒng)采取了一個新的方法。該方法有兩個關(guān)鍵要素。第一，聯(lián)邦開支的自由裁量權(quán)被限制包括國防與非

10、國防物品和服務(wù)采購在內(nèi)的聯(lián)邦開支受到了年度撥款額的限制；第二，稅收及強制性支出如醫(yī)療保險、醫(yī)療補助和社會保障支出開始應(yīng)用量入為出(PAYGO)規(guī)則。量入為出規(guī)則要求任何稅收的減免或強制性開支的增加都必須由相應(yīng)的稅收增加或開支削減來抵消，以保證未來5到10年的赤字水平不出現(xiàn)提高。上世紀90年代，這些規(guī)則被觀察家認為有效地幫助了美國財政赤字進入下行通道。當時的聯(lián)邦政府甚至產(chǎn)生了一定的年度盈余。到2001財年，自由裁量開支限制與量入為出的規(guī)定被廢止，因為在那個時候，赤字已經(jīng)不再是為人關(guān)注的問題。如今，國會制定了更為有限的“量入為出”規(guī)則。該規(guī)則要求開支增加和稅收減免必須在10年的預(yù)算期內(nèi)加以抵消。不

11、過，相當數(shù)量的稅收和開支計劃被排除在該規(guī)則之外。撇開執(zhí)行細節(jié)不談，在現(xiàn)有的財政困境下，傳統(tǒng)的“量入為出”規(guī)則是否足夠“進取”成為一個非常關(guān)鍵的問題。許多其他國家也曾制定過類似的財政規(guī)則。歐盟在上世紀90年代作出規(guī)定，所有成員國必須將赤字控制在其GDP的3%以內(nèi)，并將政府負債額控制在GDP的60%以內(nèi)。然而，即使在金融危機之前，這個規(guī)則還是被頻頻打破，最近某些歐元區(qū)國家的財政問題已經(jīng)成為了世界金融經(jīng)濟緊張局勢的源頭之一。歐洲的領(lǐng)導(dǎo)者們正在試圖強化他們的財政紀律。一些國家發(fā)現(xiàn)財政規(guī)則對強化這些國家的預(yù)算紀律很有幫助。例如，瑞士、瑞典、芬蘭以及荷蘭都發(fā)現(xiàn)：財政規(guī)則的應(yīng)用改善了他們的財政狀況。加拿大在

12、1998年制定“平衡或更佳預(yù)算”規(guī)則后，其公共債務(wù)占國民收入的比重出現(xiàn)了大幅下降。很多新興市場國家如智利也已在財政規(guī)則的應(yīng)用上取得了成功。根據(jù)貨幣基金組織的報告，目前大約有80個國家遵從國家層面或者超國家層面的財政規(guī)則。盡管并非所有建立財政規(guī)則的國家都實現(xiàn)了較低的赤字和債務(wù)水平，但是仍有大量證據(jù)表明，精心設(shè)計的規(guī)則能夠幫助促進財政狀況的改善。而以下四個因素似乎可以使財政規(guī)則的執(zhí)行過程中更具效力。首先，有效的規(guī)則必須透明。透明的政策規(guī)則能夠闡明必須要做出的預(yù)算選擇，同時幫助公眾理解這些選擇。另外，透明的政策規(guī)則可以幫助解決經(jīng)濟學(xué)家們常提到的“集體行為”問題。當面對開支決策的時候，大多數(shù)民意代表想

13、要留下一個正在給選民爭取最大利益的印象。但是如果一個事先協(xié)定限制了餡餅的尺寸，那么通過談判使得每個人都分到一塊更小的餡餅也許更加容易一些。當然，規(guī)則的透明度會得到監(jiān)管部門的加強。在美國，無黨派傾向的國會預(yù)算辦公室從1974年以后一直巧妙地扮演著那種角色。關(guān)注預(yù)算問題的非政府組織，如非盈利性智囊團，也能夠促進規(guī)則的透明化。第二，有效的規(guī)則必須在應(yīng)對潛在問題方面足夠進取。比如，現(xiàn)行的“量入為出”規(guī)則僅被設(shè)計用來避免財政狀況的進一步惡化，而無法解決龐大且不斷增長的結(jié)構(gòu)型赤字問題。在當今美國的背景下，我們應(yīng)該考慮采用一種清晰而縝密的規(guī)則，以實現(xiàn)長期財政可持續(xù)的目標。第三，當規(guī)則聚焦于立法機構(gòu)能夠直接控

14、制的變量時，似乎更加有效。例如，實際預(yù)算赤字不僅依賴于開支和稅收決策，也同樣依賴于經(jīng)濟狀況。因此，當控制赤字或債務(wù)的目標沒有達成時，追究責任就變得非常困難。現(xiàn)行的國會程序要求國會預(yù)算辦公室在一個明確的、長期的層面上對開支和稅收計劃的預(yù)算效果進行衡量。這種方法有著將預(yù)算目標與立法決策直接聯(lián)系起來的優(yōu)點。第四，財政規(guī)則不能取代政治意志，也就是說，公眾對規(guī)則的理解和支持是最為關(guān)鍵的因素。例如，瑞士在2001年采用的財政規(guī)則就贏得了壓倒性的支持。相反，如果缺乏公眾的支持和民選領(lǐng)袖的承諾，財政規(guī)則可能無法最終取得令人滿意的預(yù)算結(jié)果。對公眾進行財政可持續(xù)性的相關(guān)教育可能是贏得其支持的方法之一。四、結(jié)論在過去的幾年里，金融危機以及為了緩沖其影響而采取的有關(guān)政策措施侵蝕了美國的財政體系。潛