對完善我國行政處罰聽證程序的若干建議

1、對完善中華人民共和國 行政處罰法聽證制度的若干建議張向奎中華人民共和國行政處罰法（以下簡稱行政處罰法）在我國率先引入了西方的聽證制度，但隨著社會的發(fā)展, 法律也要與時俱進，其關(guān)于聽證制度的有關(guān)規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)時代的需要，需要加以完善。本文將就如何完善我國 行政處罰法中有關(guān)聽證制度的規(guī)定提出幾點建議。一、聽證制度的內(nèi)涵聽證有廣義和狹義之分。廣義的聽證是指國家機關(guān)在作出決定前，給利害關(guān)系人提供發(fā)表意見的機會，并就特定事項進 行質(zhì)證、辯駁的程序。其內(nèi)涵是聽取當(dāng)事人意見，而外延則涉及立法、行政和司法諸領(lǐng)域。狹義的聽證即指行政聽證，指行 政主體在制定法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件或作出直接影響利害關(guān)系人的權(quán)

2、利義務(wù)決定前，就有關(guān)事實問題和法律問題聽取 利害關(guān)系人意見程序性法律制度。本文的聽證即取此義。聽證源于英國法古老的“自然公正”原則，它包含兩個最基本的程序規(guī)則：一是任何人不能成為與自己有關(guān)案件的法官； 二是任何人的辯護必須被公正地聽取，亦即“聽取另一方意見”原則。其第二個程序規(guī)則直接構(gòu)成行政聽證的法理基礎(chǔ)。我 國1996年公布的行政處罰法首次規(guī)定了聽證程序，它是引進外國先進法律制度和經(jīng)驗的一次有益嘗試，有學(xué)者稱：“我 國聽證制度一方面直接借鑒國外同類制度的成果，同時又是根據(jù)我國國情加以選擇和創(chuàng)造的產(chǎn)物”。聽證制度的確立，標(biāo)志著我國行政法制建設(shè)又 向前邁進了一步，也是我國法律與世界法律接軌的有力

3、例證。結(jié)合我國具體國情，我國聽證程序形成 了一套自身的原則體系。其中基本原則包括公正原則和公開原則，二者又通過一系列的基本規(guī)則和制度體現(xiàn)出來。公正原則 衍生出職能分離制度、回避制度、質(zhì)證和辯論制度、說明理由制度、案卷主義制度等；公開原則則體現(xiàn)為告知和通知制度、 聽證公告制度、聽證會公開舉行制度、閱覽卷宗制度、獲得聽證結(jié)論制度等。根據(jù)聽證的簡易程度不同，可以把聽證分為正式聽證和非正式聽證兩類。正式聽證指行政主體在制定法規(guī)、規(guī)章或其他 規(guī)范性文件或作出行政決定前，舉行正式聽證會，給予當(dāng)事人及利害關(guān)系人出示證據(jù)、質(zhì)證或詢問證人的機會，行政主體基 于聽證筆錄作出行政決定的程序。非正式聽證指行政主體在制

4、定法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件或作出行政決定前，只需給當(dāng) 事人及利害關(guān)系人口頭或書面 陳述意見的機會，以作為行政主體作行政決定時的參考。正式聽證比較正式、慎重，適宜于處 理行政爭訴案件，是行政聽證的核心，下文論述的聽證即指正式聽證；非正式聽證比較簡易、輕松，適合于解決法規(guī)、規(guī)章 的制定、政策的擬訂等立法性問題。非正式聽證既具有聽證程序的公正性的核心內(nèi)容，又具有方便、靈活的特點，有利于提 高行政效率，日益成為行政領(lǐng)域常用的聽證形式。二者雖有區(qū)別但可以結(jié)合使用，如行政主體對某個行政決定先舉行非正式 聽證，決定后當(dāng)事人不服，再舉行正式聽證。根據(jù)聽證舉行的時間可分為事前聽證、事后聽證。事前聽證指在行政主

5、體作決定前舉行聽證，這是我國行政聽證的常見 形式，有利于從程序上先行保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。事后聽證措行政主體作出決定后舉行聽證。如即時強制的行為就適于舉 行事后聽證。二者同樣也可結(jié)合使用。二、行政聽證制度確立的立法背景行政處罰法確立了聽證程序，是我國行政處罰制度乃至行政法律制度的一次歷史性飛躍。但是由于歷史原因和我國 當(dāng)時的國情，其立法背景不是很成熟，因此造成我國聽證程序的有關(guān)規(guī)定存在諸多缺陷。隨著時代的發(fā)展，這些缺陷逐步凸顯。其原因主要表現(xiàn)為：1 .聽證程序是“一個舶來品”，在 行政處罰法確立聽證程序時，國內(nèi)法學(xué)界人士對之也了解不多，不知道這種制度 有何優(yōu)點、有何缺點，具體操作過程中會產(chǎn)生哪

6、些問題等等。由于對于這種新鮮的外來物缺乏足夠的理論支持，立法者對此 不得不采取小心謹慎的態(tài)度，以待將來條件成熟時再大膽全面采用。2 .一國的法制建設(shè)不是一蹴而就的，它是一個動態(tài)的發(fā)展過程。隨著政治、經(jīng)濟的發(fā)展，法制也將逐步完善。因此，立法，在國力允許的范圍內(nèi)，首先要考慮的是對公眾利益影響最急切的事項，然后依次立之。這樣， 被應(yīng)用到我國所有的行政領(lǐng)域。3 .由于重實體、輕程序的傳統(tǒng)思想影響，我國行政機關(guān)工作人員“官本位”思想積毒很深， 的認識，習(xí)慣于行政權(quán)力的自由行使，而聽證程序?qū)蔀樗麄冺б庑惺剐姓?quán)力的障礙；并且，聽證程序就不可能一下子對公眾的權(quán)利尊重缺乏應(yīng)有聽證制度雖說是一項重要的法律制

7、度，但由于其準(zhǔn)司法化的操作，需要耗費大量的人力、物力和財力，增加了行政機關(guān)的經(jīng)濟負擔(dān)；還有，盡管聽證 程序設(shè)置的目的是為了體現(xiàn)公正，但它也確實影響到個案的行政效率。這些原因造成我國行政機關(guān)工作人員對聽證程序可能 產(chǎn)生抵觸情緒，不能使這項制度很好地被應(yīng)用于更廣闊的行政領(lǐng)域。4 我國由于幾千年封建專制統(tǒng)治， 老百姓對為官者一直存在著畏懼心理， 在法定權(quán)益受到侵害時往往采取“萬般忍為高” 的逃避態(tài)度，不想也更不敢扛起法律的大旗去與為官者對簿公堂。加之行政機關(guān)工作人員對聽證方面的法律知識宣傳不夠，在行政處罰案件中，大多數(shù)將受到行政處罰有請求聽證權(quán)的行政相對人，對聽證程序或者是一點都不了解，或者是所知甚

8、少， 不知如何正確行使法律賦予自己的聽證權(quán)去保護自己的合法權(quán)益。與自身利益不相關(guān)的群眾更不會去旁聽聽證會了。由于具 體國情如此一一國民法律素養(yǎng)較低，行政參與意識不強，聽證程序在我國沒有形成良好的法律氛圍，立法者在剛開始引入這 項程序時也不得不采取謹慎的態(tài)度。總之，現(xiàn)在學(xué)界所討論的我國行政處罰聽證制度的諸多不足，并非是由于這項程序制度本身有這么多的缺陷，而是因為 我國當(dāng)初制定這項制度時受到諸多“外界因素”的影響。三、對完善行政處罰法有關(guān)聽證內(nèi)容的幾點建議鑒于行政處罰法立法之時受以上諸多“外界因素”的影響，我國的聽證制度日益顯露出其自身的不足。以下筆者就 如何完善行政處罰法有關(guān)聽證制度的內(nèi)容提出一

9、點自己的拙見，以期能供將來修改行政處罰法參考之用。（一）聽證程序應(yīng)適用于各種具體行政行為目前我國聽證適用范圍過窄，應(yīng)該加以擴大。行政處罰法規(guī)定，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷 許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等處罰適用聽證程序。筆者認為，從 行政處罰法制定有關(guān)聽證程序規(guī)定的立法背景來看（上文已分析），此處的“等” 并不是“等外等”，而只是立法上的一種技巧，以便在將來條件成熟時擴大聽證適用范圍的需要，即只要在單行法律中增加 聽證適用范圍，就能達到擴大聽證適用范圍的效果。聽證程序僅限于這三種處罰，而警告、沒收違法所得和非法財產(chǎn)、暫扣 執(zhí)照等處罰同樣會對相對人的權(quán)益造成嚴重影響，亦不應(yīng)被排除在聽證之外。另外，除行政處

10、罰外，其他具體行政行為如行 政征收、行政強制等對相對人權(quán)利與義務(wù)也會造成重大影響。所以筆者建議，聽證程序不僅應(yīng)適用于一切行政處罰，而且應(yīng) 適用于各種具體行政行為。“較大數(shù)額罰款”這樣的空白條款應(yīng)該重新界定。由于我國各個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平存在較大差異，統(tǒng)一規(guī)定罰款具體 數(shù)額是不現(xiàn)實的，但這并不就表示無法統(tǒng)一罰款數(shù)額“較大”的標(biāo)準(zhǔn)。我們不須刻意在數(shù)字金額上過多考慮如何去平衡各地、 各行業(yè)的罰款，而可以換一個角度去思考這個問題。比如，可以以自然人與法人或其他相對人的月平均收人或年總收入為基 數(shù)，然后確定適當(dāng)?shù)谋壤秊椤拜^大數(shù)額罰款”（從事經(jīng)營活動的與非經(jīng)營活動的比例可加以區(qū)別），這個比例可由經(jīng)濟學(xué)家

11、或統(tǒng)計學(xué)家來確定，因為他們更加了解相對人收入的具體計算情況。應(yīng)將“限制人身自由的行政處罰”納入聽證程序。“人身自由是公民行使一切權(quán)利和自由的基礎(chǔ)和前提，是公民最重要 的基本權(quán)利和自由。保障公民的人身自由應(yīng)當(dāng)比保障公民的其他權(quán)利和自由放在更為重要的位置。行政處罰法在關(guān)于限制人身自由行政處罰設(shè)定權(quán)的規(guī)定上已經(jīng)體現(xiàn)了這一基本精神。”限制人身自由的處罰對相對人的權(quán)利影響較其他處罰更大，不 適用聽證就有失公正，這明顯與聽證程序的價值取向相違背。行政處罰法制定之時這樣規(guī)定，其原因可能是“向行政機關(guān)妥協(xié)的結(jié)果”，也是當(dāng)時“中國國情”決定的。在聽證適用范圍呈逐步擴大趨勢的今天，首先就應(yīng)當(dāng)將限制人身自由的行 政

12、處罰納入聽證程序。（二）聽證 申請權(quán)須延伸到所有利害關(guān)系人行政處罰法規(guī)定，只有“當(dāng)事人”才有權(quán) 申請舉行聽證。此處的“當(dāng)事人”如何界定，該法沒有明確規(guī)定。然而， 按照行政法基本理論，“當(dāng)事人”即指管理相對人，是被行政機關(guān)認為違反行政管理秩序的公民、法人或其他組織。依此分 析，除被事先告知將受到行政處罰的相對人外，其他人包括與擬作出的行政處罰決定有法律上利害關(guān)系的第三人都無權(quán)提出 聽證申請。如四川省行政處罰聽證程序暫行規(guī)定第13條規(guī)定：當(dāng)事人是指被事先告知將受到適用聽證程序的行政處罰而要求聽證的公民、法人或其他組織。縱觀世界各國立法，大多數(shù)國家規(guī)定的聽證申請人并不局限于此。如日本行政程序法第17

13、條規(guī)定：聽證主持人認為必要時，對當(dāng)事人以外之人，依該不利益處分所依據(jù)之法令與該不利益處分有利害關(guān)系者，得要求其參加該聽證程序或許可其參加該聽證之相關(guān)程序。即在不利益處分中，所有利害關(guān)系人有聽證機或參加聽證的申請權(quán)。葡萄牙行政程序法第 54條規(guī)定：行政程序由行政當(dāng)局依職權(quán)開展，或應(yīng)利害關(guān)系人的申請開展。從法理方面講，不允許第三人 空聽證也不合理。由于行政處罰決定直接或間接地影響到第三人的合法權(quán)益，這時如果 直接相對人不提出聽證請求，第三人的權(quán)益就無法通過聽證程序得到有效保護，這顯然不公平，有違聽證程序的立法原意。從聽證制度與其法律救濟制度的統(tǒng)一性要求來看，這一規(guī)定與行政復(fù)議法及行政訴訟法中關(guān)于第

14、三人可以提起行政復(fù)議及行政訴訟的規(guī)定也不協(xié)調(diào)。所以，筆者建議修改該項規(guī)定，明確聽證 皿人的范圍，將其延伸到所有利害關(guān)系人。只有這樣才能保證所有利害關(guān)系 人的合法權(quán)益不受侵犯，才能真正體現(xiàn)聽證程序的立法宗旨。（三）聽證告知制度要規(guī)定告知方式及聽證告知書的內(nèi)容規(guī)定了行政機關(guān)有告知義務(wù)，但沒有規(guī)定告知的方式。“行政機關(guān)無論是采取電話告知。書面告知還是這樣就給行政機關(guān)規(guī)避告知義務(wù)留下了可乘之機，或者使人難以判斷行政機關(guān)是否履行了告知義務(wù)。規(guī)定被告承擔(dān)舉證責(zé)任，為保持聽證程序與訴訟程序的協(xié)調(diào)性，所以建議告知應(yīng)該采取書面形式，若以 由當(dāng)事人在筆錄上簽名或蓋章；無法找到當(dāng)事人的，可采取公告的方式告知；特殊情

15、況下還可采取電行政處罰法 其他告知方式都可以， 由于行政訴訟法 口頭告知應(yīng)制作筆錄， 信、傳真或電話的方式。關(guān)于聽證告知書的內(nèi)容，該法也缺乏規(guī)定。為使相對人的合法權(quán)益得到有效保障，并使聽證告知書能成為行政復(fù)議和行 政訴訟的有力證據(jù)，聽證告知書應(yīng)包括這些內(nèi)容：當(dāng)事人的姓名或名稱；當(dāng)事人的違法行為、行政處罰的事由及法律依據(jù)、 擬作出的處罰決定；當(dāng)事人有要求聽證或放棄聽證的權(quán)利；當(dāng)事人有閱覽并摘抄、復(fù)制該機關(guān)與此處罰相關(guān)的文書的權(quán)利； 提出聽證要求的期限；受理機關(guān)；擬作出處罰決定行政機關(guān)的簽章。聽證告知書的送達程序可參照民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。（四）聽證通知制度應(yīng)規(guī)定將第三人和案件調(diào)查人員作為聽證

16、通知的對象行政處罰法規(guī)定通知的對象是當(dāng)事人，但如上文所論述，行政機關(guān)作出的處罰決定會直接或間接影響到第三人的合 法權(quán)益，第三人只有通過參加聽證才能使這些權(quán)益得到有力保護，因此應(yīng)將第三人作為聽證通知的對象。另外，案件調(diào)查人 在聽證過程中與當(dāng)事人處于完全平等的地位，聽證同樣應(yīng)給予其一個辯解的機會。所以，案件調(diào)查人也應(yīng)是聽證通知的對象。至于聽證通知書的內(nèi)容，該法只規(guī)定了舉行聽證的時間、地點，而通知的形式根本沒有規(guī)定。通知的作用在于告知當(dāng)事 人有關(guān)聽證的事項，以使當(dāng)事人有所準(zhǔn)備，合法地行使自己的權(quán)利。所以，筆者認為聽證通知書至少要補充以下重要內(nèi)容： 聽證主持人、聽證員、書記員的姓名；當(dāng)事人有空回避的權(quán)

17、利；當(dāng)事人應(yīng)準(zhǔn)備的有關(guān)證據(jù)材料等。只有這樣才能體現(xiàn)聽證程序的公開、公正原則及其保障當(dāng)事人合法權(quán)利的立法本意，才能有利于當(dāng)事人更好地行使申請回避權(quán)，使行政機關(guān)和聽證人員贏得當(dāng)事人的高度信任，為聽證程序順利進行奠定良好的基礎(chǔ)。要使通知具有上述內(nèi)容，當(dāng)然最好采用書面形式，特殊 情況可參照上文有關(guān)聽證告知書的手段。通知書的送達同樣可參照民事訴訟法規(guī)定的送達方式。（五）應(yīng)明確規(guī)定案件調(diào)查人員享有質(zhì)證權(quán)行政處罰法規(guī)定，只有當(dāng)事人享有質(zhì)證權(quán)。聽證程序中的質(zhì)證是指在聽證主持人的主持下，由案件調(diào)查人員和當(dāng)事 人就聽證會上所出示的證據(jù)進行對質(zhì)。質(zhì)疑、辯駁等活動。質(zhì)證具有雙向性、對抗性，主體之間處于完全平等的地位。

18、質(zhì)證 應(yīng)該是調(diào)查人員的一項法定權(quán)利，如果調(diào)查人員沒有質(zhì)證權(quán)，質(zhì)證過程將無法進行，質(zhì)證制度也就如同虛設(shè)。況且當(dāng)事人對 調(diào)查人員提供的證據(jù)的質(zhì)證意見有真有假，如果不賦予調(diào)查人員的質(zhì)證權(quán)，主持人無法核實案件證據(jù)的真?zhèn)渭捌渥C明力的大 小。所以筆者建議，在法律條文中應(yīng)明確規(guī)定案件調(diào)查人員享有質(zhì)證權(quán)。（六）盡快確立案卷排他性原則聽證筆錄指對聽證會過程（聽證會開始至結(jié)束這段時間）有關(guān)事項的記錄。行政處罰法對聽證筆錄的法律效力規(guī)定很模糊，以至理論界和實務(wù)界對之理解分歧很大。有的認為聽證筆錄應(yīng)當(dāng)作為行政機關(guān)作出處罰決定的唯一依據(jù)，有的認為 只能作為依據(jù)之一，有的認為應(yīng)該作為重要依據(jù)。聽證制度能否取得成效，在很大程度上取決于聽證筆錄法律效果的認定， 西方很多國家已經(jīng)確立了案卷排他性原則，即行政處罰決定只能依據(jù)聽證筆錄作出，未載入聽證筆錄的證據(jù)不得作為行政處 罰決定的依據(jù)。我國聽證制度雖還不很成熟，但應(yīng)逐步規(guī)范化。若只將聽證筆錄作為處罰決定的依據(jù)之一，則行政機關(guān)擁有的自由裁量權(quán)過大，這樣會導(dǎo)致公眾乃至行政機關(guān)工作人員自身都覺得聽證只不過是擺花架子，走走過場而已?；谖覈鴩?情、聽證制度施行的現(xiàn)狀及聽證程序過程中會出現(xiàn)一些特殊情況，筆者認為，現(xiàn)階段聽證筆錄應(yīng)成為行政機關(guān)作出行政處罰 決定的重要依據(jù)，對于其他聽證后行政機關(guān)重新收集的證據(jù)則應(yīng)該進行全面分析、認定，然后決定是否來信。但